Kan et øget arbejdsudbud finansiere Arnes pension? (1)

Prisen på ’Arnes pensionsreform’ er opgjort til godt 3 mia. kr. – se Finansministeriet, ’Ny ret til tidlig pension’ (2), men de bagvedliggende beregninger bag dette beløb fremgår ikke af publikationen. Mon ikke det er Finansministeriets ’regnemodel’, der har stået fadder til beregningen? I så fald kan der være god grund til at gå regnestykket efter i sømmene. Der er i hvert fald ingen grund til at mistænke Finansministeriet for at undervurdere omkostningerne, når det drejer sig om en arbejdsmarkedsreform med omvendt fortegn.

Spørgsmålet er dog, om samfundsøkonomiske modelberegninger, hvor grundantagelsen er, at der altid er fuld (strukturel) beskæftigelse, og at ’udbud af arbejdskraft skaber sin egen beskæftigelse’, egentlig er meningsfulde på kort eller længere sigt? Det er i hvert fald svært at finde empirisk belæg for en sådan kausalitet. Måske havde denne antagelse en vis gyldighed i begyndelsen af 1800-tallet, da Say’s Lov: “Udbuddet skaber sin egen efterspørgsel” blev formuleret, men den samfundsøkonomiske struktur har mildt sagt ændret sig siden da – dog ikke i FM-modellens grundstruktur.

Arbejdsudbud er FM-modellens ’hårde valuta’

Men netop fordi FM-modellen antager, at Say’s Lov stadig har gyldighed, er arbejdsudbuddet blevet en slags ’hård valuta’, der kan finansiere alt fra grøn omstilling til Arnes pension. Stiger arbejdsudbuddet, så fosser pengene ind i statskassen, og naturligvis omvendt – når Arne går lidt tidligere på pension – så reduceres arbejdsudbuddet, og pengene fosser ud af statskassen. Pengestrømme, der registreres som ændringer i det i modellen konstruerede ’økonomiske råderum’: målt på ændringer i den offentlige sektors budgetbalance.

I oplægget til forhandlingerne blev det antaget, at arbejdsudbuddet falder med ca. 10.000 personer, hvilket som en konsekvens af Say’s Lov indebærer – i modellen, altså – at beskæftigelsen varigt falder tilsvarende. Og det er dyrt – i modellen. Det bringer den årlige regning op på 3 mia. kr. Dividerer vi de to tal med hinanden, så koster det 300.000 kr. pr. person om året. Her burde almindelig sund fornuft have fået alarmklokkerne til at ringe, for bruttopensionen (altså før skat og tilbageløb af forbrugsafgifter) ligger på ca. 160.000 kr. om året, altså ca. det halve, og modregnes skatter og afgifter, er vi nede på rundt regnet en tredjedel. Hvordan hænger det sammen? Hvis det altså overhovedet hænger sammen.

For tænk nu hvis Arnes job – i virkeligheden – blev overtaget af en af de mere end 150.000 arbejdsløse (AKU-statistikken) personer? Så ville der ingen udgift være overhovedet – og reformen gå i nul. Eller måske ligefrem give et overskud, da Arnes pension er væsentligt lavere end de fleste arbejdsmarkedsrelaterede sociale ydelser.

Her er det værd at erindre, at arbejdsløsheden på intet tidspunkt siden finanskrisen – altså i den periode, hvor et utal af arbejdsmarkedsreformer og sociale forringelser er kørt igennem FM-modellen – har været under 150.000 personer, tværtimod har den i adskillige år ligget og vippet omkring 200.000 personer. Hertil bør det bemærkes, at dansk økonomi igen hastigt vil gå mod samme tilsvarende arbejdsløshedstal igen, når den faldende eksport, i forbindelse med Covid-19, sætter sig igennem.

Det betyder, at pensionsreformen for alle praktiske formål vil være selvfinansierende; for enten kommer de nye Arne-pensionister fra andre sociale kasser, eller også efterlader de lige som Arne, der kommer fra beskæftigelse, et job til en yngre arbejdsløs person.

Men selv beskæftigelsesministeren, Peter Hummelgaard, synes at være blevet forført af FM-modellen og behovet for mere ’hård valuta’, når han om finansieringen af Arnes pension kan udtale:  ”Men det betyder jo også, at vi har en endnu større opgave med at sikre, at endnu flere dels står til rådighed for arbejdsmarkedet og dels har de rigtige kvalifikationer.”

https://www.altinget.dk/artikel/flere-kontanthjaelpmodtagere-skal-i-job-saa-arne-kan-gaa-paa-tidlig-pension, Altinget 6. september 2020

Udbud af arbejdskraft er ikke ensbetydende med beskæftigelse

Det burde dog ikke være svært at forstå, at ubalancen på arbejdsmarkedet forstærkes af et øget udbud, når arbejdsløsheden vedblivende er betydelig, og beskæftigelsen ikke automatisk følger med udbuddet – om overhovedet.

Det kan derfor ikke siges for ofte, at det er en afgørende fejl, når der i finansministeriets analyser IKKE sondres skarpt mellem arbejdsudbud og beskæftigelse; for det er i virkeligheden to stort set uafhængige makroøkonomiske variable.

Det burde være overflødigt at præcisere, men jeg føler mig alligevel nødsaget til det. Forskellen mellem arbejdsudbud og beskæftigelse udgøres af det ganske betydelige antal personer, der – i ordets egentligste forstand – er arbejdsløse. Et tal, der svinger både med konjunkturerne, med den økonomiske politik og med demografien; men som ikke forsvinder af sig selv.

Går vi tilbage til begyndelsen af 1990erne var arbejdsløsheden over 10 pct. af arbejdsstyrken, svarende til ca. 300.000 personer, der stod uden arbejde. Det tal blev op gennem 1990erne reduceret ganske betydeligt gennem en målrettet beskæftigelsespolitik (efterspørgsel) og en målrettet orlovs-, efteruddannelses- og arbejdsmarkedspolitik (udbud).

Men så gik det galt, da Velfærdskommissionen (2003-06) ved brug af den generelle ligevægtsmodel DREAM afleverede sine anbefalinger til fremtidens økonomiske politik. Det var en ensidig anbefaling af neoklassisk incitamentspolitik, der skulle øge arbejdsudbuddet, der automatisk – i DREAM-modellen – ville øge beskæftigelsen tilsvarende og derigennem aflaste de offentlige budgetter. Denne udbudsbaserede økonomiske politik blev yderligere forstærket i kølvandet på finanskrisen, der havde efterladt et nyt hul i statskassen. Nu blev efterlønsordningen stort set afviklet samtidig med at efterspørgselspolitikken blev nulstillet som en konsekvens af budgetloven. Resultatet af disse indgreb var dels en vedvarende høj arbejdsløshed. Den kom som nævnt aldrig under 150.000, alt mens uligheden fortsatte med at stige!

Med den erfaring i bagagen burde Beskæftigelsesministeriets fokus i dag være rettet mod at få arbejdsløshedstallet nedbragt gennem øget beskæftigelse – og bestemt ikke mod at øge arbejdsudbuddet yderligere.

Til at løse den opgave er der imidlertid ikke megen hjælp at hente i FMs regneprincipper og -model, for her bølger efterspørgslen i takt med udbuddet af arbejdskraft. Modellen er simpelthen forhåndsprogrammeret således, at der altid skabes fuld strukturel beskæftigelse – hvor den tilbageblevne ’strukturelle’ arbejdsløshed primært forklares ved en (alt) for generøs (og dyr) velfærdsstat.

Men, hvad viser virkeligheden….

Virkeligheden, som Danmarks Statistik gengiver den for de seneste ti-tolv år burde i sig selv være en øjenåbner. De positive effekter af den stribe af udbudsforøgende ’reformer’, som ’topøkonomerne’ anbefalede, og som politikerne fik lovning på, er svær at genfinde i statistikken. Jeg vælger at sammenligne situationen i to konjunkturtoppe 2008 og 2019 (’Lige nu er der bragende højkonjunktur i Danmark’ skrev Leif Bech Fallesen 3. okt. 2019). I 2019 kan det konstateres, at erhvervsfrekvensen (altså det registrerede arbejdsudbud) ligesom beskæftigelsesfrekvensen (opgjort i personer) begge lå på et lavere niveau i 2019 end 2008. Arbejdsudbuddet er altså ikke steget, som andel af den erhvervsaktive del af befolkningen på trods af den stribe af arbejdsmarkedsreformer, reduktion af dagpenge og kontanthjælp, samt betydelig sænkning reduktion af top- og mellemskat. Det er tværtimod faldet for alle aldersgrupper mellem 15 og 55 år. Og endnu mere nedslående: så er beskæftigelsesfrekvensen for disse aldersgrupper faldet endnu mere.

Hvad kan man slutte heraf?

Udbuddet af arbejdskraft må være bestemt af andre forhold end størrelsen og varigheden af de sociale ydelser og den marginale skattesats (som stort set ingen kender). Ja, man kunne jo få den kætterske tanke, at disse sociale forringelser har haft den modsatte effekt – ligefrem trukket personer ud af arbejdsstyrken? (Måske er der stadig en økonom i beskæftigelsesministeriet, der var med til at skønne over udfaldseffekten af dagpengesystemet af at forkorte dagpengeperioden fra 4 til 2 år tilbage i 2013/14? Ministeriet havde regnet med ca. 4.000 personer – virkeligheden viste noget helt andet ca. 40.000 personer).

Og hvordan er det lige med (top)skattelettelserne? Arbejde mere? Når den disponible indkomst vokser, uden man skal røre en ekstra finger? Måske skulle der også være en økonom i beskæftigelsesministeriet, der har hørt om ’indkomsteffekten’: at mange beskæftigede ønsker at arbejde mindre, hvis de ellers havde råd til det. Hvis denne effekt har været overset, så anbefaler jeg varmt Jens Bonke og Schultz-Nielsens undersøgelse fra 2014, der viser, at der er en majoritet af danskere, der ønsker at arbejde færre (ugentlige) timer, hvis overenskomsten tillod det, og den disponible indkomst er stor nok.

Derimod er udbud og beskæftigelse steget for de ældste aldersgrupper, der har fået frataget efterløn og forhøjet pensionsalder, hvilket næppe overrasker; for bortfaldet af disse ydelser har jo været så omfattende, at de har tvunget disse personer til at fortsætte på jobbet i nogle ekstra år. Man behøver ikke at bruge en stor computermodel til at forudskikke, hvad almindelig sund fornuft ville tilsige. Fjernes efterlønnen, hæves pensionsalderen, så er der flere ældre, der bliver tvunget til at blive hængende på arbejdsmarkedet, selvom helbredet ikke er til det; for hvad er alternativet? Arbejdsprøvning, der bestemt ikke er nogen ’velfærdsgevinst’. Et forhold som Arnes nye pensionsret til 3 år tidligere pension skal rette lidt op på.

… om arbejdsmarkedets kernetropper (25-54 årige)

Men hvordan har udviklingen været for arbejdsmarkedets virkelige kernetropper – aldersgruppen 25-54 år? Det ser ikke lovende ud: for ikke alene er deres arbejdsmarkedsdeltagelse, erhvervsfrekvensen, som nævnt faldet; men det gennemsnitlige antal ugentlige arbejdstimer, som de personer, der er i beskæftigelse, er også faldet, og var i 2019 lavere, end i 2008 – altså et dobbelt fald både i antal personer og det antal timer disse personer er i arbejde!

Faldet i den ugentlige arbejdstid kan givetvis delvis henføres til den ovenfor nævnte indkomsteffekt af en skattesænkning som en oplagt forklaring. Men når det er sagt, skal det heller ikke overses, at der oprettes færre fuldtidsstillinger end tidligere. Den såkaldte prekære del af arbejdsmarkedet, der fylder mere i dag, garanterer ikke en fast ansættelse; men tværtimod blot beskæftigelse fra opgave til opgave. Det giver fleksibilitet for arbejdsgiveren, men utryghed og færre timer for arbejdstageren.

Også her trænger de økonomiske modeller og deres mekaniske beregninger af arbejdsudbud til et virkelighedstjek. Men det ville være uretfærdigt at skære alle økonomer over en kam. Der er f.eks. god hjælp at hente fra Rockwool Fondens forskningsenhed. Uanset at fonden tidligere har været en stærk fortaler for de gennemførte arbejdsmarkedsreformer, så har den nuanceret sin vurdering efter at have analyseret virkeligheden, hvilket er afrapporteret i Hvordan udvikler beskæftigelsen sig i Danmark?, juni 2019. Forskerne har primært benyttet tal fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering. De må efter at have gransket tallene om end med en vis tøven konstatere, at i perioden fra 2008 til 2018 – altså fra en konjunkturtop til den næste top, hvor arbejdsmarkedsreformerne har haft mulighed for at virke – er antallet af (fuldtids)beskæftigede danskere i alderen 16-64 år faldet med ikke mindre end 150.000 personer. Rockwool Fonden formulerer resultatet således: ’det er særligt de 25-54-årige (kernegrupperne), der har mistet terræn i forhold til andre EU-lande’. (3)

En konklusion, der burde mane til (mere end) eftertanke langt ind i regeringskontorerne: at Danmark, der havde noget nær rekord i beskæftigelse for 12 år siden, nu er sakket agterud.

Tilbage til ’Arnes’ pensionsreform

Det er den ’postulerede’ reduktion af arbejdsudbuddet på 10.000 personer, som fylder rigtig meget i finansministeriets samfundsøkonomiske beregning. Men skulle vi ikke lige i lyset af ovenstående tage et kik på hele den gruppe, der potentielt er omfattet af reformen.

Her regner beskæftigelsesministeriet med, at ca. 25.000 personer i alt vil benytte sig af reformen. Men hov, der er altså 15.000 personer, der ikke kommer fra beskæftigelse. Hvor kommer de så fra? Her angives en række andre offentlige sociale ydelser, samt fra skåne- og flexjobs, hvorom det gælder, at de alle stort set er højere end folkepensionen. Det lyder jo umiddelbart overraskende at nogle vil benytte sig af den ordning. Men svaret må vel ligge i, at med Arnes pension følger der en ret til at trække sig ud af arbejdsmarkedet med ’skinnet på næsen’, og så slippe for den tilbagevendende og nedværdigende ’arbejdsprøvning’ og ’ståen til rådighed’ på et arbejdsmarked, hvor der stadig er en betydelig arbejdsløshed. Hertil kommer nok yderligere, at den kommunale arbejdsmarkedsadministration vil tilskynde, at ’Arne’ går fra kontanthjælp til Arne-pension, der betales af staten. Her ligger der en besparelse for kommunekassen; og en om end betydeligt mindre besparelse for stat og kommune set under ét; men dog en besparelse.

Arnes pension er stort set selvfinansierende

Resultatet af denne gennemgang af ’Arnes pensionsreform’ sammenholdt med tidligere erfaringer med arbejdsmarkeds- og udbudsreformer peger i retning af, at Arnes pension tilsyneladende er selvfinansierende. De fleste ’Arne-pensionister’ kommer simpelthen fra andre sociale kasser og dermed ydelser, hvoraf de fleste er større end Arnes folkepension. De blot 10.000 personer, der forventes at komme fra beskæftigelse, kunne med rimelighed antages at blive erstattet af personer fra arbejdsløshedskøen, hvilket heller ikke er en udgift for de offentlige kasser, tværtimod.

Jamen, reducerer det ikke arbejdsudbuddet? Jo, men set i lyset af den vedvarende arbejdsløshed vil det have den gunstige effekt, at nedslidt arbejdskraft erstattes med yngre og (forhåbentligt) mindre skrøbelig arbejdskraft, hvilket både betyder en velfærdsgevinst for de involverede og en produktivitetsstigning for arbejdsgiveren. Vist et forhold, der kunne kaldes win, win, win og som ydermere giver en gevinst til de offentlige kasser.

Et afgørende forhold ved vurderingen af udbudseffekten er, at der ikke følger nogen pligt for Arne eller andre folkepensionister til at gå på pension med retten til at få pension. Det ses også tydeligt af tallet for beskæftigede over pensionsalderen, der stiger år for år. At det så kan skabe problemer for yngre årgange, herunder tilsyneladende også af aldersgrupper, der tilhører arbejdsmarkedets kernetropper, burde måske overvejes en ekstra gang.

Det er således ikke i overensstemmelse med virkeligheden, når udbudsøkonomerne fastholder, at ’arbejdsmarkedsreformerne har virket, som forudsagt’ (4). Tværtimod fristes jeg til at sige, beskæftigelsen af kernetropperne har haltet bagefter. Det kan Arnes pension i beskedent omfang rette op på, hvorved reformen bliver stort set selvfinansierende.

Og det var jo en helt anden konklusion, end hvad økonomerne i finans- og beskæftigelsesministeriet og DREAM-gruppen var nået frem til i deres konstruerede regnemodeller.

Noter:

  1. Denne artikel, færdigredigeret 16. december 2020, er en opfølgning på min tidligere artikel i Kritisk Debat, august 2019, ’10 års udbudspolitik har spillet fallit’. Den blev efterfølgende bragt på de økonomistuderendes blog ’Altandetlige.dk’, ,https://altandetlige.dk/blog/jesperjespersen/gyser-sommervarmen-udbudspolitikken-spillet-fallit-783, Der fik Peter Stephensen (PS), forskningschef i DREAM-gruppen, der i disse år forestår udvikling af en ny model, MAKRO, for finansministeriet, til at reagere: En fuser i sommervarmen, oktober, https://altandetlige.dk/blog/6720/fuser-sommervarmen-790. Jeg kommenterer kort nedenfor de beregningsmæssige greb, som ligger bag PS’s håndfaste konklusion.
  2. https://fm.dk/media/18137/ny-ret-til-tidlig-pension-vaerdig-tilbagetraekning-for-alle.pdf?fbclid=IwAR14WkDi0KrReUzIIezjtiiL6Xe9LJ-SyyEEP4MtoFhRKSQAxBwNhLCN5FA

Her bør det også nævnes, at DREAM-gruppen i et forsøg på at retfærdiggøre modellen klare anbefaling af arbejdsmarkedsreformerne heller ikke kan påvise nogen positiv effekt for kernegrupperne. Og det på trods af, at forskerne gør sig ihærdige anstrengelser for at påvise en sådan positiv effekt: 2018 sammenlignes med 2000 (der ikke var udpræget højkonjunktur), 1. der justeres kraftigt for ’databrud’i 2003; 2. hvorfor benytte 2000 (et ikke udpræget højkonjunktur år) 2008 er mere oplagt (højkonjunktur ligesom i 2018) og konsistente tidsserier foreligger; 3. der korrigeres for øget antal studerende; i hvilket omfang det reducerer arbejdsudbuddet ,er ikke klart belyst; 4. der korrigeres for en ændret befolkningssammensætning flere 1. og 2. generations indvandrere – også her er det uklart om den tilsyneladende lavere beskæftigelsesfrekvens er et udslag af lavere udbud eller snarere udtryk for, at disse grupper står bagest i arbejdsløshedskøen (efterspørgselseffekt).

Men som nævnt på trods af disse fire ’korrektioner’, der alle har til formål at øge beskæftigelsesfrekvensen i 2018 – lykkes det IKKE for DREAM-gruppen at påvise en forøget beskæftigelsesfrekvens for kernegrupperne, uanset, at denne blev udsat for kraftige arbejdsmarkedsreformer i form af en reduceret dagpengeperiode og -niveau, kontanthjælpsloft, reduceret integrationsydelse etc. etc.

Økonomer slår fast: Arbejdsmarkedsreformerne har virket – politiken.dk

Litteratur:

J. Bonke og M.L. Schultz-Nielsen: Do Preferences Impact Behavior and Wellbeing? A Panel Study of Preferred and Actual Working Time 2001-2008/09, IZA Discussion Paper No. 8356

DREAM-gruppen: Ændringer i erhvervsdeltagelsen siden årtusindeskiftet, arbejdspapir, 2019:4

J. Jespersen: Vækstøkonomi på Vildspor, Essaysamling, Forlaget Jensen&Dalgaard, 2019

Regeringen: Ny ret til tidlig pension, august 2020

Rockwoolfonden: Hvordan udvikler beskæftigelsen sig i Danmark?, juni 2019