Generationsskifte i den økonomiske politik

I flere årtier har skiftende regeringer baseret deres økonomiske politik på såkaldte arbejdsudbudsreformer, hvor de så at sige trak konsekvenserne for den sociale og økonomiske ulighed ud af den økonomiske ligning. Nu er den socialdemokratiske regering i et begyndende opbrud herfra. Spørgsmålet er, om der vil komme et generationsskifte i den økonomiske politik.

Skiftende regeringer har de sidste mange, mange år haft et nærmest altdominerende fokus på at få hundredetusinder ind på arbejdsmarkedet gennem dårligere dagpengedækning i kortere tid, højere folkepensionsalder, rundbarbering af efterlønnen, osv. Men denne supertanker i dansk økonomisk politik er ved at tabe fart. Allerede under de skiftende Lars Løkke Rasmussen-regeringer begyndte den udbudspolitiske supertanker at sejle på nedsat politisk kraft.

Da Mette Frederiksen overtog roret, blev der slået direkte bak. Ikke flere gammelkendte arbejdsudbudsreformer. Det skete allerede op til folketingsvalget i 2019. Mette Frederiksen gik til valg på et kursskifte. Her sagde hun bl.a., at opgaven i de kommende år ikke bliver at udvide arbejdsudbuddet: ”Vi har behov for en ny reformpolitisk kurs. Vi har de seneste 10-15 år haft meget fokus på arbejdsudbudsreformer. Derfor er arbejdsstyrken udvidet rigtigt meget, og derfor står vi godt og kan finansiere fremtidig velfærd. Men enhver reformtanke møder på et tidspunkt sin afslutning. Opgaven i de kommende år er ikke at udvide arbejdsudbuddet.”[1]

Da S-regeringen blev dannet, var opgaven derfor at få konkretiseret den nye økonomiske reformkurs. Her halvandet år senere har den nye reformkurs endnu ikke taget konkret form. Indtil videre har regeringen givet reformerne et navn, nogle overskrifter og en særlig kommission.

Selve navnet er abstrakt, andengenerationsreformer. Navnet egner sig først og fremmest til at fortælle, at regeringen har et politisk ønske om ”at igangsætte en ny generation af reformer, hvor vi hjælper flere til at få et aktivt liv med uddannelse og job, uden at uligheden øges.”[2] Hvor førstegenerationsreformerne alene fokuserede på at øge arbejdsudbuddet uden at tage konsekvenserne for den sociale og økonomiske ulighed med i den samfundsøkonomiske ligning, skal uligheden tages med i ligningen i de kommende andengenerationsreformer. Til det formål har regeringen så nedsat en særlig kommission ’Kommission for 2. generationsreformer’.

Denne artikel ser nærmere på dette begyndende dette opbrud i den økonomiske politik. Hvad var baggrunden? Hvori består opbruddet? Hvad er perspektivet? Vil det kunne udvikles til et egentligt generationsskifte i den økonomiske politik?

Politisk entrebillet

De seneste årtiers arbejdsudbudsreformer har alle haft til formål at øge udbuddet af arbejdskraft og gøre det på én bestemt måde, nemlig ved at skrue op for de økonomiske incitamenter. Firkantet sagt har filosofien været, at de, der ikke er i arbejde, skal have mere økonomisk pisk, mens de, der er i arbejde, skal belønnes mere. Og sådan er det blevet. De arbejdsløse har f.eks. fået dårligere dagpengedækning i en kortere dagpengeperiode, mens skatten på arbejde er blevet sat ned. Samtidig er der blevet stillet stadigt flere økonomiske forhindringer i vejen for dem, der ønsker at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet. Efterlønsmulighederne er blevet kraftigt beskåret og forringet. Efterløns- og folkepensionsalder er blevet sat op.

Teorien bag arbejdsudbudsreformerne har forenklet sagt været en teori om at bruge øget ulighed som redskab til at skabe samfundsøkonomisk vækst. Hvis dem, der i forvejen kun har beskedne overførselsindkomster at leve for, får forholdsvis endnu mindre, og hvis dem, der allerede har en god arbejdsindkomst får lavere skat, vil det ifølge reformteorien øge det samlede udbud af arbejdskraft. Den dårlige dagpengedækning vil gøre de arbejdsløse mere opsat på at komme i arbejde, og skattelettelserne vil lokke flere til at arbejde mere.

Lykkes det dermed at øge udbuddet af arbejdskraft, vil det ifølge teorien føre til, at arbejdsgivernes efterspørgsel efter arbejdskraft stiger over tid. Det øgede udbud af arbejdskraft vil alt andet lige lægge en bremse på lønudviklingen og derigennem gøre det mere profitabelt at investere i nye arbejdspladser.

Kommer der flere arbejdspladser, betyder det øget vækst og beskæftigelse. Det fører så til, at skatteborgerne samlet set betaler mere i skat, moms og afgifter. Samtidig vil være brug for færre skattekroner til dagpenge, kontanthjælp, efterløn og folkepension. Nogle af de arbejdsløse er kommet i arbejde, flere seniorer går glip af efterløn og folkepension, osv. Det samlede samfundsøkonomiske resultat af arbejdsudbudsreformerne vil derfor ifølge teorien være, at der skabes et øget økonomisk manøvrerum for politikerne. Dermed for politikerne uden at blive beskyldt for økonomisk uansvarlighed mulighed for at bruge nogle ekstra milliarder til velfærd, skattelettelser, klima, osv.[3]

Netop arbejdsudbudsreformernes mulighed for at finansiere flere andre reformer har medvirket til at gøre reformerne politisk attraktive for socialdemokrater. Reformerne har fungeret som en slags politisk entrebillet til at kunne gennemføre nogle af de samfundsforandringer, man i øvrigt gerne vil gennemføre.

For nogle borgerlige partier var arbejdsudbudsreformer også en politisk entrebillet ikke mindst til kunne nedbringe skattetrykket gennem skattestop og skattelettelser uden at skræmme for mange midtervælgere ved skære alt for drastisk ned på den offentlige sektor. Dette var op gennem 00-erne den daværende statsminister Anders Fogh Rasmussens grundlæggende økonomiske politik. Senere brugte både Lars Løkke Rasmussen og Helle Thorning Schmidt diverse arbejdsudbudsreformer som finansieringskilde til deres forskellige politiske reformprojekter, og i dag vedstår Mette Frederiksen gerne, at hendes reformpolitik (og generobring af arbejdervælgere) bl.a. står på ryggen af velfærdsaftalen om højere efterløns- og folkepensionsalder.

Det ligger uden for denne artikels emne at diskutere, om arbejdsudbudsreformerne så i praksis har haft den beregnede samfundsøkonomiske effekt. Her er pointen alene politisk. Nemlig at konstatere, at arbejdsudbudsreformerne i både 00-erne og 10-erne havde det politisk yderst attraktive i sig, at de forsynede politikerne med et stort set ubestridt politisk mandat til at gennemføre nogle af sine politiske ønsker uden dermed at blive beskyldt for samfundsøkonomisk uansvarlighed.

Her ligger formodentlig en vigtig del af forklaringen på, hvorfor bl.a. Helle Thorning Schmidt og Bjarne Corydon som henholdsvis stats- og finansminister gik så engageret om bord i at gå ’reformamok’, som Helle Thorning Schmidt på et tidspunkt nærmest stolt kaldte det.

Politisk pris

Men arbejdsudbudsreformerne havde også en politisk pris. Det var ikke en pris, som Helle Thorning Schmidt og Bjarne Corydon i sin tid viede den store opmærksomhed. Men det gør den nye S-regering derimod. Arbejdsudbudsreformer skaber nemlig ikke blot et beregnet økonomisk råderum. De skabte samtidig en øget økonomisk ulighed, der næsten uundgåeligt udgør et politisk problem for bl.a. Socialdemokratiet.

Arbejdsudbudsreformerne fører nemlig typisk til øget social ulighed. Det skyldes grundlæggende, at reformerne som hovedregel tager fra dem, der i forvejen har begrænsede overførselsindkomster, og giver mere i form af skattelettelser, mv. til dem, dem der i forvejen har væsentligt højere arbejdsindkomster. Den sikre umiddelbare og direkte effekt af en sådan økonomisk omfordeling er øget økonomisk ulighed.

Men som regel vil arbejdsudbudsreformerne også på længere sig bidrage til økonomisk ulighed. Ulighederne vil have en tendens til at sætte sig over tid og måske tilmed vokse. Måske vil arbejdsudbudsreformerne være i stand til over tid at få nogle arbejdsløse lidt hurtigere i arbejde, så de pågældende opnår en indtægtsfremgang. Men indtægtsfremgangen vil typisk være skævt fordelt. Det vil først og fremmest være de bedst kvalificerede ledige, der kommer lidt hurtigere i arbejde.

De større arbejdsudbudsreformer omfatter typisk forringelser af overførselsindkomst for brede grupper af arbejdsløse, folkepensionister og efterlønnere. Derfor skal reformerne være i stand til at flytte rigtig mange fra overførselsindkomst til arbejdsindkomst, hvis ikke også den varige effekt skal blive forøgelse af ulighederne i samfundet. Det har reformerne sjældent været i stand til. Arbejdsudbudsreformerne har typisk ikke vist sig i stand til at flytte rigtig mange fra lave overførselsydelser til væsentligt højere arbejdsindkomster, og dermed har de ikke været i stand til at effektivt at modvirke en øget ulighed.

Øget politisk fokus på ulighed

Da de første større danske arbejdsudbudsreformer så dagens lys under Poul Nyrup Rasmussens regering i 1990-erne, var det hverken den kortsigtede eller den langsigtede forøgelse af uligheden, der blev diskuteret og problematiseret. Dengang var stort set udelukkende om reformerne var retfærdige effekten af de gennemførte forringelser, der var til politisk debat, og debatten begrænsede sig hovedsageligt til venstrefløjen og dele af fagbevægelsen.

Op gennem 00-erne var det almindeligt blandt både politikere og økonomer at afvise, at større økonomisk ulighed skulle være noget nævneværdigt problem. Dertil var det danske samfund for rigt og lige. Deres argument var derfor, at hvis større økonomisk ulighed kunne øge arbejdsudbuddet og derigennem bidrage til samfundsøkonomisk vækst, var det et ubetinget gode.

For 15-20 år siden behøvede man hverken at gå til CEPOS-økonomer eller superliberale politikere som Anders Samuelsen for at høre dette argument. Dengang var det almindeligt blandt økonomer og de fleste politikere at slå arbejdsudbudsreformernes øgede økonomiske ulighed hen som en mere eller mindre uundgåelig bivirkning uden samfundsøkonomisk eller politisk betydning. Det var ikke noget, de fandt det værd at bekymre sig om.

Udbudsreformerne tog for alvor tog med velfærdsaftalen fra 2006, der forringede efterlønnen og forhøjede efterløns- og folkepensionsalderen. Anders Fogh Rasmussens regering havde på forhånd gjort et stort politisk arbejde med få folkelig accept af, at det var nødvendigt med drastiske reformer for at få råd til fremtidens velfærd. Det skete ikke mindst med Velfærdskommissionens arbejde.

Anders Fogh Rasmussens politiske forberedelsesarbejde virkede. I forbindelse med velfærdsaftalens historisk store ændring af folkepension og efterløn blev der kun i ringe grad sat spørgsmålstegn ved selve reformens økonomiske nødvendighed. Selve velfærdsreformens samfundsøkonomiske effekt blev heller ikke anfægtet i større omfang. I stedet indskrænkede kritikken sig til utilfredshed med selve velfærdsforringelserne. Det var protesten mod selve forringelserne, der samlede de store velfærdsdemonstrationer med betydelig opbakning fra bl.a. fagbevægelsen.

Velfærdsaftalen indebar en række omfattende og socialt meget skævt fordelte velfærdsforringelser. Alligevel valgte de toneangivende dele af fagbevægelsen at bakke op om velfærdsaftalen mellem Socialdemokratiet og de borgerlige partier. Begrundelsen var – og er det stadig den dag i dag – at velfærdsaftalerne trods de sociale uligheder er et nødvendigt redskab til at sikre en holdbar finansiering af fremtidens velfærd.

Med velfærdaftalen i 2006 blev arbejdsudbudsreformerne et politisk accepteret eller i det mindste et politisk tålt redskab til at fremtidssikre det danske velfærdssamfund. Udbudsreformerne blev dermed gjort til en del af ’den nødvendige politiks’ arsenal. De blev en politisk legitim del af den økonomiske politik. Noget man kunne være enige om at være uenige om i detaljerne.

Dermed var der også skabt bred politisk opbakning bag arbejdsudbudsreformernes grundlæggende incitamentsargument. At økonomiske uligheder kan være acceptable, hvis blot de bidrager til en større udnyttelse af de samlede menneskelige ressourcer i samfundsøkonomien.

Dette argument forblev langt ind i 10-erne bredt accepteret i den offentlige debat og langt ind i Socialdemokratiet. Selv da S-R-SF-regeringen i 2012 foreslog en skattereform, brugte den daværende skatteminister Thor Möger Pedersen (SF) f.eks. præcist dette incitamentsargument til at begrunde, hvorfor det i endnu højere grad skulle betale sig at være ”hårdtarbejdende lønmodtagere” fremfor at være arbejdsløse modtagere af f.eks. dagpenge eller kontanthjælp.

Efter finanskrisen og ikke mindst op gennem 10-erne begyndte der imidlertid at brede sig en social og politisk modvilje mod denne form for økonomisk politik i fagbevægelsen, på venstrefløjen og i dele af Socialdemokratiet. Kritikken gik nu ikke længere alene på selve velfærdsforringelserne. Nu blev forringelsernes skæve sociale fordeling også kritiseret.

Denne udvidelse af kritikken skyldtes bl.a., at det nu ikke længere kun var kontanthjælpsmodtagere, unge uden uddannelse og langtidsledige med mange år på dagpenge, der blev ramt. Nu ramte udbudsreformerne f.eks. også trygheden for de mange faglærte og ufaglærte, der havde regnet med at kunne gå på efterløn og folkepension. Nu var det i høj grad slagteriarbejderen, sosu-en og 3F-eren, end akademikeren, der blev utrygge ved at skulle fortsætte stadigt længere på arbejdsmarkedet, fordi de ikke kunne få efterløn og folkepension før da. Tilsvarende var der med finanskrisen og de efterfølgende drastiske forringelser af dagpengesystemet de almindelige LO-arbejdere, der er i særlig grad, blev bekymrede for, hvad en eventuel fyreseddel ville kunne komme til at betyde for familieøkonomien, hvis det skulle vise sig svært at komme hurtigt i arbejde igen. Da titusinder under Helle Thorning Schmidt-regeringen begyndte at falde ud af dagpengesystemet, blev det endog meget tydeligt, at arbejdsudbudsreformerne ikke kun var ude efter ’Dovne Robert’. Udbudsreformerne ramte langt bredere, uretfærdigt og socialt skævt.

På denne baggrund udviklede der sig gradvist op gennem sidste del af 00-erne og første del af 10-erne en ny politisk konfliktakse. Den oprindelige konflikt-akse, der gik mellem retfærdige og uretfærdige velfærdsforringelser, var der stadig. Men oven i den skød der en ny konfliktakse frem omkring, hvorvidt den skabte økonomiske ulighed var acceptabel eller uacceptabel. Tidligere tiders brede konsensus om, at lidt større økonomisk ulighed ikke var noget større problem, blev brudt. Hverken Socialdemokratiet eller venstrefløjen kunne ganske enkelt ikke længere negligere ulighedskonsekvenserne af udbudsreformerne som en mere eller mindre ligegyldig sideeffekt.

Ud fra denne politiske konfliktakse begyndte en ny reformdagsorden at tage form. Der måtte formuleres en økonomisk politik, der også tog højde for ulighederne.

Dette kom ikke blot til udtryk inden for centrum-venstre. Denne dagsorden pressede sig også på, da VK-regeringen i 2011 indgik aftale med Dansk Folkeparti og Radikale Venstre om at hævde både efterløns- og pensionsalderen endnu mere, end det allerede var aftalt med velfærdsaftalen fra 2006. Her blev partierne enige om at indføre en slags hurtig adgang til førtidspension for de særligt nedslidte seniorer, den såkaldte seniorførtidspension. I sig selv en reform med stærkt begrænset virkning, men alligevel et tegn på en fremvoksende ulighedsdagsorden.

I 2015 begyndte fagforbundet FOA ligefrem at argumentere mod det, man kaldte ’reformernes ulighed’. En del af denne kritik gik på, at forhøjelserne af folkepensionsalderen ramte meget socialt skævt. Derfor foreslog FOA allerede dengang, at der både blev indført en bedre pensionsmulighed for de særligt nedslidte senior og en særlig ret tidlig pension for dem, der er startet meget tidligt på et langt og ofte belastende arbejdsliv. Begge dele er nu som bekendt blevet omsat til politiske reformer. Samtidig er der nedsat en pensionskommission, der bl.a. skal se nærmere på, om folkepensionsalderen fortsat skal sættes op i det hidtil aftalte tempo. Hermed har ulighedskritikken af arbejdsudbudsreformernes rolle i den økonomiske politik fået sit særlige kompenserende reformspor ikke mindst i relation til tilbagetrækning og pension.

Andengenerationsreformerne skal også ses i dette lys. Andengenerationsreformerne er ganske vist ikke tænkt som direkte kompensation for ulighedernes reformer. Men de trækker alligevel tråde tilbage til de senere års tiltagende ulighedskritik af arbejdsudbudsreformer. De er blevet sat på dagsordenen, fordi ulighedskritikken har sat en stopper for nye ulighedsskabende arbejdsudbudsreformer, og derfor er de nye reformer udtrykkeligt tænkt som en ny økonomisk reformkurs uden at skabe ulighed.

Udtømte muligheder

Allerede for mere end 4 år siden forudså økonomiprofessor Nina Smith og professor emeritus Peder Pedersen i en artikel[4], at der ikke ville være de store muligheder for øge arbejdsudbuddet uden at reducere vores velfærdsordninger. Det ville ifølge de to økonomer kræve en ikke-eksisterende politisk vilje til markant at reducere velfærdsordninger, såsom barselsorlov, efterløns- og pensionsalder, SU eller reducere dagpengereglerne for syge og ledige yderligere i form af lavere kompensationsgrader eller kortere periode, hvor man er berettiget til dagpenge.

Det var i særlig grad svært for økonomerne at forestille sig politikere, der ville være parat til at sætte ind med flere markante forringelser af de store velfærdsordninger, som arbejdsmarkedets kernetropper – og dermed mange politikeres kernevælgere – er afhængige af. Hvis nye arbejdsudbudsreformer for alvor skulle batte noget, ville de skulle gå endnu hårdere til de brede velfærdsordninger, som hovedparten af politikerne risikerede at miste opbakning til hos brede vælgergrupper.

Denne erkendelse var økonomerne langtfra alene om. Allerede under de skiftende Lars Løkke Rasmussen-regeringer var den udbudspolitiske supertanker begyndt at sejle på nedsat politisk kraft. Fra regeringsskiftet i juni 2015 og frem til 2019 lykkedes det ifølge Løkke-regeringens egne beregninger kun at øge den strukturelle beskæftigelse med ca. 4.700 fuldtidspersoner[5]

På jagt efter nye løsninger

Nina Smith og flere andre økonomer opfordrede fra 2016 og frem politikerne til at kombinere fortsatte arbejdsudbudsøkonomiske reformer af beskedent omfang med nye reforminitiativer, som de kaldte 2. generationsreformer. Disse reformer skulle efter deres opfattelse supplere arbejdsudbudsreformerne.

De nye reformer skulle ifølge Nina Smith stille skarpt på nogle andre samfundsøkonomiske problemer og afsøger andre løsninger end arbejdsudbudsreformerne. De skulle f.eks. ikke så høj grad fokusere på at udvide arbejdsstyrken. I stedet skulle de nye reformer i højere grad satse på at gøre det udførte arbejde bedre og mere produktivt. De nye reformer skulle derfor afsøge muligheder for at løse nogle af de samfundsøkonomiske problemer, som arbejdsudbudsreformerne indtil videre har ladet uløste. Her pegede Nina Smith især på dansk økonomis produktivitetsproblemer i både dele af den private sektor og i den offentlige sektor.

Denne gåen på jagt efter nye løsninger på andre problemer end arbejdsudbuddets størrelse blev primært taget op hos Socialdemokratiet, hvor kredsen omkring Mette Frederiksen i forvejen var på jagt efter en anden økonomisk politik end Thorning-regeringens.

Hverken Socialdemokratiet eller regeringen har endnu formuleret konkrete andengenerationsreformforslag. Men med regeringens kommissorium for Nina Smith kommissionen er der sat nogle foreløbige overskrifter på kommende reformer: bedre uddannelser, bedre jobmatch via opkvalificering af ufaglærte, bedre jobintegration for ikke-vestlige borgere, der har været mange år i Danmark uden at kunne holde fast i et arbejde og flere og bedre job med øget produktivitet.

Dermed er den nye reformdagsorden ikke nødvendigvis udtømt. Både kommissoriet for den nye kommission og regeringens retorik åbner for, at der kan komme nye og flere bidrag. Den nye økonomiske bundlinje i form af mindre økonomisk ulighed, øget produktivitet og forbedret økonomisk holdbarhed ligger nogenlunde fast. Men hvad der kan bidrage positivt til disse bundlinjer, er derimod endnu i høj grad åben for politisk og økonomisk debat og påvirkning. Både ind i og uden for Nina Smiths kommission.

Socialdemokratisk reformkurs

Udgangspunktet for den socialdemokratiske forståelse af den nye reformkurs er, at større økonomisk og social ulighed ikke bare kan slås hen som en acceptabel uundgåelig sideeffekt af den økonomiske politik. Var Helle Thorning Schmidt og Bjarne Corydon som henholdsvis stats- og finansminister fristet af et sådant syn på tingene, ser dagens ledende socialdemokrater anderledes på det. Virkelighedens stadigt større fokus på disse uligheder har gjort indtryk. I dag definerer Socialdemokratiet ligefrem andengenerationsreformer som økonomiske reformer, ’der øger velstanden, men uden at øge utrygheden og uligheden i samfundet’.[6]

Socialdemokratiet ønsker at gå nye veje i den økonomiske politik bl.a. for at tilbageerobre tilstrækkeligt mange arbejderstemmer. Den nye økonomiske kurs ses som et redskab til at vende mere tilbage til partiets historiske rødder og genindtage pladsen som partiet med de fleste arbejderstemmer.

Andengenerationsreformerne tager udgangspunkt i den erkendelse, at økonomiske incitamenter langtfra altid er nok til, at mennesker skifter en overførselsindkomst ud med lønnet beskæftigelse. Derfor er arbejdsudbudsreformernes potentiale til at skabe økonomisk råderum pr. definition begrænset.

Arbejdsudbudsreformerne har med al tydelighed vist, at mange borgere trods mange års udbudsreformer fortsat ikke har nogen særlig udsigt til at komme ind på arbejdsmarkedet. Der skal andet og mere til for at hjælpe dem end pisk med lavere ydelser og lokketoner fra højere beskæftigelsesfradrag i årsopgørelsen fra SKAT.

Alene af den grund er der ifølge Socialdemokratiet et behov for andengenerationsreformer, der ikke erstatter, men bygger oven på tidligere arbejdsudbudsreformer, og sætter ind over for de ofte komplekse udfordringer, som arbejdsudbudsreformerne slet ikke eller ikke i tilstrækkeligt omfang har været i stand til at tage hånd om.

Ligesom arbejdsudbudsreformerne skal andengenerationsreformerne påvirke arbejdskraften. Men det skal ske på andre områder og med andre metoder. Hvor arbejdsudbudsreformerne forsøger at få mennesker til at være flere år på arbejdsmarkedet gennem privatøkonomiske incitamenter (lavere SU i kortere tid, lavere dagpenge, senere efterløn og folkepension, osv.), skal arbejdsudbudsreformerne se på redskaber som f.eks. bedre uddannelse, overvindelse af barrierer for, at f.eks. unge og ufaglærte uddanner sig, bedre arbejdsmiljø og mindre nedslidning, bedre integration og bedre seniorpolitik.

Tilsvarende vil andengenerationsreformer ikke kun sætte fokus på at økonomiske incitamenter til at få mennesker til at være flere år på arbejdsmarkedet. De skal også forsøge at øge arbejdskraftens produktivitet. Det kan f.eks. ske via mindre sygefravær, bedre kvalifikationer og bedre udnyttelse af medarbejdernes kompetencer og engagement på arbejdspladsen.

En af intentionen med andengenerationsreformerne er således at sætte fokus på det problem, at arbejdsudbudsreformerne stort set ikke har beskæftiget sig med, nemlig kvaliteten af arbejdsudbuddet. Arbejdsudbudsreformerne har haft som grundpræmis, at stort set al arbejdskraft kunne bringes i beskæftigelse, hvis den blot blev udbudt tilstrækkeligt ihærdigt og billigt som følge af større økonomiske pisk- og gulerodsincitamenter. I en sådan logik er den største kvalitet ved ledig arbejdskraft, at den udbydes tilstrækkeligt billigt til arbejdsgiverne. Derfor har politikerne bag arbejdsudbudsreformerne som regel ikke interesseret sig særligt for, om det danske uddannelses-, efteruddannelses- og videreuddannelsessystem formår at give arbejdskraften de rette og relevante kvalifikationer og kompetencer. Her er det ifølge Socialdemokratiet hensigten, at de kommende reformer skal sætte fokus på både arbejdsudbuddets størrelse og kvalitet. Beskæftigelsesminister Peter Hummelgaard har kaldt det ’kvalificeret arbejdsudbud’.

Vurdering

Der kan identificeres en af de klare årsager til Socialdemokratiets ønsker om at skifte fokus i den økonomiske politik. Ønsket om en ny økonomisk reformkurs trækker tydelige tråde til både partiets, fagbevægelsens og befolkningens erfaringer med de uligheder, der fulgt med de seneste årtiers arbejdsudbudsreformer. Den sociale og politiske ulighedskritik har bidraget til det politiske fokusskifte i den økonomiske politik hos Socialdemokratiet.

Det må forventes, at denne påvirkning vil fortsætte i de kommende år. Socialdemokratiet vil formodentlig også fremover opleve et socialt og politisk fokus på disse uligheder fra både fagbevægelsen, partierne på venstrefløjen og egne rækker. Det må forventes, at det vil bidrage til at fastholde Socialdemokratiet på en opbrudskurs i den økonomiske politik.

Indtil videre er rækkevidden af dette fokusskifte i den økonomiske politik begrænset. S-regeringens økonomiske politik er fortsat båret af et kontinuitetsønske. Står det til Socialdemokratiet, skal den nye økonomiske kurs skal ikke erstatte, men bygge oven på det seneste årtis økonomiske politik. De allerede gennemførte arbejdsudbudsreformer skal fastholdes og videreføres. Men på visse områder har bl.a. ulighedskritikken udefra ført til, at Socialdemokratiet ønsker disse reformer evalueret og eventuelt justeret i en mere politisk realistisk, lidt mindre ulighedsskabende retning.

Ifølge Socialdemokratiet bør en sådan justering af f.eks. velfærdsaftale, kontanthjælp, førtidspension og sygedagpengelovgivning dog ikke være for vidtgående. Justeringerne må nemlig ikke gå væsentligt ud over den beregnede effekt på arbejdsudbuddet, som regeringen allerede har indregnet i sin økonomiske politik.

Ifølge regeringen bør den økonomiske politik fortsat bør bygge på de samme begrænsninger vedrørende økonomisk råderum og krav til balance på de offentlige finanser, som dem S-RV-SF-regeringen med daværende finansminister Bjarne Corydon i spidsen pålagde sig selv og dansk økonomi.[7] Til trods for stor international kreditværdighed og et betydeligt realøkonomisk råderum er der ifølge regeringen ikke ’råd’ til større justeringer af de tidligere arbejdsudbudsreformer, hvis der dermed rokkes væsentligt ved den beregnede effekt på arbejdsudbuddet. Eller sagt på en anden måde. Regeringen prioriterer at bruge et begrænset økonomisk råderum på velfærd, klima og Arne-pension fremfor til bedre dagpengedækning, sygedagpenge, osv.

Regeringen planlægger også i de kommende år at operere inden for snævre økonomiske reformgrænser og har indtil videre politisk opbakning hertil fra støttepartierne i den politiske forståelsesaftale. Indtil videre er der således ikke tegn på et bredere politisk opbrud fra de nuværende snævre mål for økonomisk råderum og krav til balance på de offentlige finanser på både kort og mellemlangt sigte.

Denne tilgang er kun blevet cementeret med Corona-krisen. I regeringens økonomiske ramme for udviklingen frem til 2025 er der kun plads til en beskeden vækst i det offentlige forbrug i omegnen af 0,8 pct. i gennemsnit i 2021-2025. I samme periode vil hovedparten af denne vækst (i gennemsnit omkring 0,5 pct. årligt) alene gå til at sikre flere medarbejdere, når der kommer flere børn og ældre. Hvis der inden for disse snævre økonomiske rammer skal være plads til både at udvikle velfærden og sikre klimaet, er der ikke nævneværdigt grundlag for justeringer af velfærdsaftale, førtidspension, dagpenge, mv. Tværtimod tegner der sig nogle ganske snævre økonomiske rammer for bl.a. de kommende års finanslovsforhandlinger mellem regeringen og støttepartierne.

Aktuelt øges regeringens økonomiske udfordringer yderligere af, at regeringen og dens støttepartier med aftalerne om finansloven for 2021 har valgt at skubbe et politisk slagsmål om arbejdsudbuddet foran sig. Det er aftalt, at der i 2021 skal indledes forhandlinger om, hvordan arbejdsudbuddet bedst hæves med mindst 11.000 personer. Samtidig skal regeringen og dens støttepartier diskutere, hvordan der skabes et nyt ekstra tocifret økonomisk råderum, der kan bruges til at finansiere velfærdsforbedringer.

Perspektiver

Med en sådan økonomisk politik og med disse fremtidsudsigter risikerer den socialdemokratiske regering at skuffe mange af dem, der at have kritiseret uligheder, uretfærdigheder og uhensigtsmæssigheder i den nuværende lovgivning om dagpenge, kontanthjælp, førtidspension, efterløn og folkepension i mange år. De har håbet på en noget mere lighedsorienteret politik.

Dette kan komme til at påvirke, hvordan Socialdemokratiet vil gribe andengenerationsreformerne an. Kan der gennemføres nye andengenerationsreformer med positiv samfundsøkonomisk effekt, og bliver det tilmed politisk legitimt at sætte tal på disse effekter, vil andengenerationsreformer vil kunne en anden og ny politisk adgangsbillet til at øge det økonomiske råderum og dermed til at gøre det muligt at gennemføre mere vidtgående justeringer af f.eks. velfærdsaftale, førtidspension, dagpenge, sygedagpenge, mv.

Men det er ikke noget, der ligger lige for. Men der foreligger trods alt en politisk mulighed. Der er i dag åbnet for en politisk debat om andengenerationsreformer, der på én gang sætter ind over for nogle af de udfordringer, som arbejdsudbudsreformerne ikke har gjort noget ved, og som samtidig baner vej for en mere omfattende justering af fortidens arbejdsudbudsreformer. Et tænkt eksempel. Kan man styrke opkvalificeringen af ufaglærte til bedre jobmuligheder, vil det kunne bidrage til både øget produktivitet og flere år på arbejdsmarkedet. Dermed vil der blive skabt et bedre økonomisk grundlag for andre politiske reformer. Det kunne f.eks. være fagbevægelsens krav om en bedre dagpengedækning.

Vejen er endnu meget lang, inden vi og den socialdemokratiske regering når dertil. Men med nedsættelse af kommissionen lægges der trods alt op til lovgivning i 2021-2022 inden for en række konkrete områder. Det drejer sig om en række politiske initiativer vedrørende, der endnu mangler at blive konkretiseret inden for bl.a. ungdomsuddannelsesområdet, målretning af de videregående uddannelser, opkvalificering af ufaglærte, integration af ikke-vestlige borgere, der har været mange år i Danmark uden at kunne holde fast i et arbejde, beskæftigelsesmuligheder for ledige seniorer, jobudslusning af nyuddannede dimittender, nedbringelse af sygefraværet og styrkelse af erhvervslivets muligheder for at skabe gode job og øget produktivitet.

Herudover kan der tænkes en række andre mulige temaer for andengenerationsreformerne, som regeringen endnu ikke selv har bragt på banen. Som to af de mest oplagte temaer kan nævnes bedre opvækstvilkår for børn og unge samt bedre arbejdsmiljø og forebyggelse.

Ser man dernæst på, hvordan venstrefløjen vil stille sig til i regeringens begyndende opbrud i den økonomiske politik, tegner der sig et lidt uklart billede. Venstrefløjen og ikke mindst Enhedslisten har skarpt kritiseret arbejdsudbudsreformerne for at øge ulighederne. I forlængelse heraf har Enhedslisten og SF forsøgt at lægge pres på Socialdemokratiet for at slå ind på en mere lighedsfremmende politik.

Men dermed har venstrefløjen langtfra omfavnet andengenerationsreformerne. Den socialdemokratiske nyorientering er kun blevet modtaget forsigtigt positivt. Kræfterne er i stedet blevet brugt at afvise nye arbejdsudbudsreformer og stille krav om at få omgjort de tidligere arbejdsudbudsreformer. Det er bl.a. sket med krav om bedre dagpengedækning, stop for forhøjelse af efterløns- og folkepensionsalderen, bedre adgang til førtidspension og sygedagpenge, mv.

Med den venstrefløjstilgang til en endnu langtfra afklaret regering kan det meget vel over de næste 2 år trække op til et større indbyrdes slagsmål om den økonomiske politik mellem regeringen og dens støttepartier. På den ene side venstrefløjen, der vil øge investeringerne i velfærd og klima samtidig med bedre dagpengedækning, osv. uden at gennemføre nye arbejdsudbudsreformer. På den anden side Radikale Venstre med de øvrige borgerlige partier som ivrige støtter. Radikale Venstre vil her givetvis insistere på nye arbejdsudbudsreformer, der – i overensstemmelse med den politiske forståelsesaftale – er vidtgående nok til både at kompensere for eventuel nedgang i beskæftigelse som følge af Arne-pension, o. lign. og herudover øge det økonomiske råderum med et tocifret milliardbeløb ad den vej.

Kridtes banen op for et sådant politisk slagsmål, vil S-regeringen nemt blive klemt, og den økonomiske nyorientering risikerer at blive kvalt i fødslen. Det vil venstrefløjen ikke vinde på. Et nederlag for regeringens nye reformkurs vil næsten uundgåeligt kaste regeringen i armene på Radikale Venstre og andre borgerlige partier.

Man må derfor håbe, at regeringen selv sætter mere damp under de nye reformkedler, og at venstrefløjen vil gå langt mere offensivt ind i både diskussionen om andengenerationsreformernes indhold og om udvidelse af de finanspolitiske rammer for de kommende års økonomiske politik.

  1. Socialdemokratiets formand Mette Frederiksen (S) på et pressemøde på Christiansborg med fremlæggelse af ny socialdemokratisk økonomiplan. Børsen 21. maj 2019.
  2. Finansministeriet: Økonomisk Analyse: Behov for 2. generationsreformer. Oktober 2020, s. 1.
  3. Det økonomiske råderum er en beregnet størrelse, som beregnes på grundlag af en lang række politisk fastsatte forudsætninger om, hvad der anses for holdbare offentlige finanser. Da der ved beregning af det økonomiske råderum ses bort fra den aktuelle økonomiske konjunktur, kan det beregnede økonomiske råderum adskille sig væsentligt fra det, man kan kalde det realøkonomiske råderum. I en økonomisk nedgangskonjunktur vil der komme et betydeligt realøkonomisk råderum i form af ledig arbejdskraft, kapital og produktionsapparat, mens det økonomiske råderum kan være anderledes beskedent og måske tilmed skrumpende.
  4. Nina Smith og Peder Pedersen: Øget vækst i Danmark – flere hænder eller nye instrumenter? Samfundsøkonomen den 4. december 2016.
  5. Finansminister Kristian Jensen: Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 43 (L1) af 5. december 2018
  6. Jf. Svar på spørgsmål S 121 til skriftlig besvarelse af 10. oktober 2019 stillet af Karsten Lauritzen (V). Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 58 (Alm. del) af 18. november 2019 stillet efter ønske fra Troels Lund Poulsen (V)
  7. Det var bl.a. målsætningen om balance på de offentlige finanser på mellemlangt sigt (2025 og 2030) samt budgetlovens begrænsning af det maksimale underskud på de offentlige finanser til 0,5 pct. af BNP (selv om EU-regler og Finanspagten tillod, at det strukturelle underskud kunne gå op på 1,0 pct. af BNP.