En betrygget livsaften. Socialdemokratiske pensionsfortællinger i med- og modvind

Artiklen tegner et rids af udviklingen i Socialdemokratiets pensionspolitik gennem de sidste 75 år. Udviklingen i partiets pensionspolitik ses som et samspil mellem skiftende pensionsfortællinger og gennemførelsen af en skiftende pensionspolitik. Socialdemokratiet er op gennem andel halvdel af det 20. århundrede nået langt med at realisere partiets oprindelige universalistiske mål om at skabe en ’betrygget Livsaften’ for alle, og det har givet næring til nye ændrede folkelige forventninger om en lang aktiv tredje alder, som Socialdemokratiet har haft svært ved at opfange og imødekomme.

”Det vilde unægtelig være særdeles tiltalende, om Samfundet kunde og vilde sige til enhver Samfundsborger, der fyldestgjorde visse almindelige Betingelser: Når du bliver 60 Aar, pensionerer vi dig som Tak for dit Livs Arbejde, og for at du kan være rolig og tryg, giver vi dig Pension uden at tage noget som helst Hensyn til dine Formue- og Indtægtsforhold. Det er en almindelig Borgerret, du nyder, og du vil under alle Omstændigheder faa saa meget, saa du kan eksistere uden at lide Nød og uden at behøve at bede Per eller Poul om noget.”[1]

”Socialdemokratiet har altid betragtet Aldersrenten som et særlig vigtigt Omraade af den sociale Lovgivning. Her er ikke blot Tale om at afhjælpe Trang paa en rimelig Maade, men om en naturlig Retfærdighedshandling over for de Medborgere, der har givet Samfundet et Livs nyttigt Arbejde. Maalet for Socialdemokratiet vil derfor fortsat være at skabe saadanne Livsvilkaar for Samfundets gamle Medborgere, at de kan tilbringe en betrygget Livsaften, hvad enten de har været i det offentliges Tjeneste eller arbejdet i det private Erhvervsliv. Alders- og Invaliderenten bør omfatte alle, som har Behov derfor. Socialdemokratiet mener derimod ikke, at det bør gennemføres en Folkepensionering omfattende alle, saavel rige som fattige, uden Hensyn til Behov og tager Afstand fra Tanken om en Finansiering af Aldersrenten gennem Præmiebetaling, der vil virke som Kopskat.”[2]

Denne artikel handler om den politiske dynamik, der har drevet udviklingen i Socialdemokratiets folkepensionspolitik, herunder de skiftende socialdemokratiske holdninger til universel folkepension. Artikler forsøger herudfra at forklare, hvorfor den socialdemokratiske pensionspolitik de sidste 15 år er kørt ud ad en særlig neoliberal tangent, hvorfra partiet nu prøver at rette kursen op med sit forslag om ret til tidlig pension.

Formålet med artiklen er imidlertid ikke at beskrive en forfaldshistorie om socialdemokratisk svigt af fortidens pensionsidealer. Formålet er derimod at vise, at socialdemokratisk politik og evne til at føre politik har gjort en forskel, som man efter politisk smag kan bifalde eller det modsatte. Artiklens bærende tese er, at i pensionsspørgsmålet har Socialdemokratiet evnet at udvikle politiske normer, synspunkter og ideer, som partiet har påvirket befolkningens forståelse af virkeligheden og derigennem været i stand til at skabe den fornødne folkelige opbakning til konkrete politiske beslutninger og samfundsforandringer på pensionsområdet.

Det er samtidig artiklens tese, at disse politiske forandringer af pensionssystemet har virket tilbage på menneskers oplevelser af ældrelivet og herigennem bidraget til at ændre og udvikle normer for og holdninger til samfundets kollektive ansvar for ældretilværelsens muligheder. Dermed har den førte politik virket tilbage på Socialdemokratiet (og de øvrige politiske aktører) i form af nye forventninger og krav til politisk handling, som partiet har skulle reformulere fortællinger og politik ud fra.

I artiklen argumenteres der for, at Socialdemokratiet op gennem det 20. århundrede har formuleret en række forskellige fortællinger om og begrundelser for partiets pensionspolitik. Disse forskellige fortællingers folkelige appel har op gennem historien haft varierende politisk indhold, ligesom den folkelige appel har varieret. I artiklen ses disse fortællinger som Socialdemokratiets grundlæggende normative argumenter for partiets skiftende politiske svar på ældretilværelsens oplevede ulighed og utryghed.

Det er artiklens tese, at disse narrativer ikke blot har fungeret som et skiftende bagtæppe for formuleringen af partiets ældrepolitik. De har samtidig været brugt til at indramme (’frame’) store dele af vælgernes levede erfaringer med ældretilværelsens ulighed og økonomiske utryghed på en så tilpas aktuel og troværdig måde, at fortællingerne har bidraget til at skaffe Socialdemokratiet et tilstrækkeligt stærkt politisk mandat i befolkningen til sin pensionspolitik.

I artiklen argumenteres der imidlertid for, at dette ikke altid er lykkedes lige godt for Socialdemokratiet, og det ses som en vigtig del af forklaringen på, hvorfor Socialdemokratiet de sidste 10-15 har oplevet stigende problemer med at vinde tilstrækkelig vælgeropbakning til sin pensionspolitik. Sidst i artiklen diskuteres Socialdemokratiets forslag om ret til tidlig pension som et første forsøg på at reformulere og genindramme en socialdemokratisk pensionsfortælling.

Tre forskellige fortællinger

De to citater i starten af artiklen er fra henholdsvis 1920 og 1945. De er valgt, fordi de egner sig godt til at beskrive det spændingsfelt, hvor inden for udviklingen i Socialdemokratiets fortællinger om og holdninger til alderspension har udspillet sig op gennem det 20. århundrede.

Det første citat stammer fra K. K. Steincke (1880-1963). Han var fremtrædende socialdemokratisk politiker, og som socialminister var han hovedarkitekten bag socialreformen fra 1933. K.K. Steincke gør sig i citatet til fortaler for en aldersrente (pension), der er universel, både hvad angår personkredsen og ydelsen. Aldersrenten skal gives som en ens ydelse til alle, der fylder 60 år uafhængigt af indtægts- og formueforhold.

Her er det værd at lægge mærke til K.K. Steinckes begrundelse for en ens universel aldersrente til alle. Ligesom for andre af datidens ledende socialdemokrater var der for K.K. Steincke ingen tvivl om, at Socialdemokratiet var ”et samfundsparti, og at vi ikke vil have nogen klasselovgivning, men en samfundslovgivning; vi er interesserede i, at kredsen af dem, der får aldersrente, bliver så vid som mulig” og derfor havde man som mål ”en fuldt ud gennemført folkepensionering”.[3] Altså ikke noget med, at Socialdemokratiet kun eller først og fremmest skal sikre en tryg alderdom for arbejderklassen.

Da middellevealderen i årene efter 1. verdenskrig var i underkanten af 60 år[4], ville en sådan universel aldersrente fra 60 år langtfra komme alle til gavn. Hertil kom, at for mange af dem, der nåede pensionsalderen, ville aldersrenten kun vare i en begrænset årrække. Men alligevel finder K. K. Steincke det nødvendigt at tilføje, at det nok ville være nødvendigt undervejs at gå på kompromis med en sådan universalisme af økonomiske grunde. Ens aldersrente til alle samfundets borgere ved en vis alder burde være målet. Men på vejen dertil kunne det komme på tale at prioritere efter behov, hvem der havde det største behov. K.K. Steincke åbnede med andre ord muligheden for, at vejen til den universelle ens aldersrente for alle kunne gå via en mere behovsafprøvet aldersrente.

Hermed har K.K. Steincke for så vidt angivet det spændingsfelt, hvor indenfor den socialdemokratiske pensionspolitik skulle komme til at bevæge sig op gennem hele det 20. århundrede. Mellem ens universel aldersrente til alle og målretning mod dem med de største behov. Med den målrettede aldersrente med universelle elementer som en mulig (økonomisk farbar) vej til den universelle aldersrente.

Siden K.K. Steinckes udsagn i 1920 har Socialdemokratiet taget en række politiske skridt i retning af en universel aldersrente. Men her i 2020 ret præcist 100 år efter K. K. Steinckes udsagn har Socialdemokratiet endnu aldrig for alvor sat sig i spidsen for at få gennemført en folkepension, der var universel i både modtagekreds og ydelse.

Den socialdemokratiske besindelse på en universel folkepension fremgår endnu tydeligere af det andet citat. Citatet stammer fra Socialdemokratiets valgprogram i 1945 Fremtidens Danmark. Her gør Socialdemokratiet sig til fortaler for en noget anden tilgang end alderspension som en ens almindelig borgerrettighed for alle. I 1945-valgprogrammet argumenteres der reelt slet ikke nødvendigvis for alderspension som en borgerrettighed. Her er hovedargumentet derimod, at alderspension bør være en målrettet behovsbestemt rettighed. Her er det hverken modtagekredsen eller ydelsen, der bør være universel. I 1945 var det det ønskede resultat af pensionspolitikken, at alle ’kan tilbringe en betrygget Livsaften’, som Socialdemokratiet havde som universelt mål. Et universelt mål for alle i det danske samfund, men ikke nødvendigvis ved hjælp af et universelt middel.

Den underliggende præmis for dette skift i pensionsfortælling var tydelig. Mens samfundets mere velstillede ofte vil have udsigt til ’en betrygget Livsaften’ helt uden en skattefinansieret aldersrente, ville mange andre økonomisk dårligere stillede være helt afhængig af en aldersrente af en vis størrelse. Derfor mente Socialdemokratiet, at skatteborgernes penge meget vel kunne være givet bedst og mest effektivt ud ved en behovsudmålt aldersrente.

Udgangspunktet for Socialdemokratiets tilgang i 1945 var den klassiske socialdemokratiske forestilling om, at Socialdemokratiet først og fremmest skulle være ’de svages værner’. Det kunne bedst ske ved at få gennemført skattefinansieret aldersrente, der var målrettet til de økonomisk svagest stillede med de største behov. Når man ønskede en alderspension målrettet dem med de største behov, var det derfor logisk, at Socialdemokratiet ikke mindst i lyset af den store usikkerhed om efterkrigsårenes danske og internationale økonomi brugte valgprogrammet fra 1945 til at tage klart afstand fra en aldersrente, der omfattede alle uden hensyn til behov. Med en universel aldersrente var der ifølge den socialdemokratiske argumentation en risiko for, at det i praktisk politik ville betyde for lidt til for mange. Derfor var målretning vejen frem ikke mindst i usikre økonomiske tider.

1945-programmet indeholdt samtidig et helt andet og mere grundlæggende argument. Spørgsmålet om alderspension beskrives indledningsvist som ”en naturlig Retfærdighedshandling over for de Medborgere, der har givet Samfundet et Livs nyttigt Arbejde”. Dermed greb Socialdemokratiet tilbage til et gammelt værdiargument: De, der har givet samfundet ’et Livs nyttigt arbejde’, har ved arbejdslivets afslutning fortjent en ’efterløn’ i form af en skattefinansieret alderspension. Det var med andre ord en fortælling om alderspension som en universel rettighed, som den enkelte havde gjort sig fortjent til ved undervejs i livet at arbejde og betale skat.[5]

Denne fortælling om aldersrente som velfortjent ’efterløn’ for ’et Livs nyttigt arbejde’ var en åben fortælling. Den både kunne og blev senere hen videreudviklet i flere forskellige retninger. For de ledende socialdemokrater i 1945 var det formodentlig nærliggende at knytte fortællingen om aldersrente som velfortjent ’efterløn’ til partiets oprindelige socialisme-fortælling.

Det var Socialdemokratiets mål at ’ordne Arbejdet samfundsmæssigt’, bl.a. ved ’enhver arbejdsdygtig borgers Deltagelse i Arbejdet for Tilvejebringelsen af den nødvendige Samfundsvelstand’. Herved ville man sikre, at hver enkelt samfundsborger bliver økonomisk sikret, herunder ikke arbejdsdygtige og ’almindelig Alderdomsforsørgelse’.[6] I et sådant samfund ville alle samfundets borgere bidrage og derigennem gøre sig fortjent til en ens aldersrente.

I denne fremtidskontekst står det imidlertid mere eller mindre åbent, hvem der så fortjener en aldersrente, hvis det ikke handler om et socialistisk samfund, men derimod om et samfund, hvor borgernes bidrag til samfundet op gennem livet vil være både skævt og ulige fordelt. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt fortællingen om retten til alderspension som en velfortjent ’efterløn’ skal knyttes til et mere snævert til et mere eller mindre veldefineret forudgående pligt til at yde et vist arbejdsbidrag til samfundet. Gør man det, bliver den oprindelige åbne fremtidsfortælling genskrevet som en mere dagsaktuel konkret pensionsfortælling, hvor det kun er dem, der har haft et tilpas langt arbejdsliv, der fortjener en sådan aldersrente.

Det var, hvad der skete med betydelig styrke, men først langt senere. Det skete for alvor første gang, da fagforbundet SID (forløberen for 3F) i 1970-erne argumenterede for, at erhvervsaktive inden for særligt belastede fag eller jobfunktioner skulle have mulighed for at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet som 60-årige, hvis de var medlemmer af en A-kasse. Det er den argumentation, der førte frem til etableringen af efterlønsordningen i 1978. Med andre ord en stærk og appellerende fortælling ikke mindst, når man tager efterlønnens efterfølgende popularitet i betragtning.

På det seneste har fortællingen om pension som velfortjent efterløn for personer med en lang arbejdsmarkedsanciennitet fået ny luft under vingerne med Socialdemokratiets forslag om ret til tidlig pension. Fra først at være et forslag målrettet de nedslidte, er forslaget mere og mere blevet til en fortælling om, at dem der har haft et langt – og måske nedslidende – arbejdsliv fortjener at kunne gå tidligere på pension.

Ud fra de to citater tegner der sig et spændingsfelt mellem tre forskellige grundfortællinger: alderspension som en universel rettighed, både hvad angår personkredsen og ydelsen, alderspension som en målrettet behovsbestemt rettighed og alderspension som en universel rettighed, den enkelte har gjort sig fortjent til ved undervejs i livet at arbejde og betale skat.

Det kræver ikke de store analytiske evner at se, at disse tre grundfortællinger ikke nødvendigvis udgør en harmonisk helhed. Det er ikke én klar ’oprindelig’ rettesnor for Socialdemokratiets konkrete pensionspolitik. Der er snarere tale om forskellige værdifortællinger med delvist indbyrdes modstridende normer og holdninger. Det udelukker på ingen måde, at de alle tre udmærket kan have rødder i samtidens forskellige oplevelser af det levede klassesamfunds ældreliv[7]. I den forstand rummer alle tre grundfortællinger råstof til flere sammenhængende socialdemokratiske fortællinger om alderspension som en ønskværdigt fælles gode.

Efterkrigstidens danske socialdemokrati kan således ikke siges at have været udstyret med én stærk, klar og langtidsholdbar idéarv på pensionsområdet. Partiet har snarere løbende skullet nyformulere partiets fortælling og dertil hørende konkret pensionspolitik på baggrund af både skiftende økonomiske og politiske udfordringer[8] og ud fra tidernes skiftende folkelige værdiforestillinger og grundfortællinger.

De forskellige værdifortællinger har dermed givet Socialdemokratiet en mulighed for til forskellige tider at bygge på forskellige dele af disse fortællinger for at udvikle, begrunde og vinde opbakning for partiets skiftende pensionspolitik. Socialdemokratiet har nok haft en idéarv at trække på. Men partiets politiske handlemuligheder har ikke været begrænset af én stadigt mere folkeligt forankret socialdemokratisk kernefortælling, der løbende har kunnet støves af og bringes i samklang med de aktuelle oplevelser, erfaringer og værdiforestillinger for så at kunne skabe et stærkt politisk mandat fra befolkningen til bestemte forandringer på pensionsområdet. Socialdemokratiet har løbende – med de forskellige værdifortællinger som bagtæppe – været i stand til at skabe de nye fortællinger og argumenter, der kunne bruges til at vinde den fornødne vælgeropbakning. Med alt hvad det indebærer. Både af muligheder for fleksibilitet og af krav om at have fingeren præcist på den folkelige puls.

Fra universel til målrettet folkepension 1956-2012

Ved folketingsvalgene i april og september 1953 havde Socialdemokratiet gjort det til et af partiets helt store valgløfter at ville indføre en ensartet folkepension til alle uanset indtægt, og dette løfte var formodentlig med til at sikre partiet et godt valg og regeringsmagten. Valgløftet blev da også indfriet med folkepensionen, der blev indført som universel velfærdsydelse ved lov i 1956 som afløser for den behovsbestemte aldersrente. Alle borgere, der var statsborgere og bosiddende i Danmark, over en vis alder (enlige kvinder over 62 og andre borgere over 67 år) fik ret til at modtage folkepensionens mindstebeløb.

Der var imidlertid ikke tale om en rent universel ordning, som K.K. Steincke i sin tid havde drømt om. Det var kun folkepensionens mindstebeløb, der var universel, dvs. for alle. Men mindstebeløbet udgjorde kun 25 pct. af den fulde folkepension. Den øvrige del af folkepensionen var (fortsat) behovsbestemt.

Efterfølgende blev folkepensionen dog gjort mere og mere universel. Under de gunstige økonomiske konjunkturer op gennem 1960’erne blev folkepensionens mindstebeløb frem mod 1970 gradvist forhøjet og det universalistiske element i folkepensionen dermed væsentligt styrket.

Denne styrkelse af folkepensionen som universel ydelse påvirkede folks oplevede ulighed i ældretilværelsen. Mens de bedrestillede funktionærer, tjenestemænd, osv. kunne toppe en i forvejen ret god pensionsøkonomi op med en højere universel folkepensionsydelse, måtte andre nøjes med den rene folkepension og ATP. At folkepensionen blev mere universel hjælp de i forvejen bedst stillede, men ikke det økonomisk svagest stillede, og dermed bidrog det til at understrege og udbygge uligheder i pensionstilværelsen.

Ulighederne i pensionstilværelsen var og forblev større end dem, der eksisterede tidligere i livet. Den faglærte havde måske ikke engang en tredjedel en den tidligere lønindkomst. En ufaglært kunne typisk få ca. halvdelen, mens pensionerne ofte dækkede en væsentlig større procentdel af den tidligere indkomst for samfundets mere velstillede.

Disse uligheder i pensionisttilværelsen blev politiseret af bl.a. Socialdemokratiet, der begyndte at overveje mulighederne for at målrette folkepensionen mod dem, der var mest afhængige af folkepensionen. Så længe det vel at mærke skete inden for rammerne af en universel folkepension til alle. Målretning af den universelle folkepension blev sigtelinjen.

1970-ernes trængte danske økonomi kom til at farve disse overvejelser. Det kom bl.a. til udtryk ved, at partiet søgte at friholde folke-, førtids-, og invalidepensionister i forbindelse med 1970-erne forskellige økonomiske stramninger. Det skete bl.a. ved at målrette folkepensionen mod dem med de største behov. Universalismen blev begrænset ved at indtægtsgraduere folkepensionens grundbeløb og omfordele de penge, der dermed blev taget fra de bedst bemidlede pensionister til at hæve niveauet for de dårligst stillede.

Dette mødte modstand fra de borgerlige partier. Op gennem 1970-erne forsøgte de at bruge den folkelige opbakning til en universel folkepension som et argument for at afvise de socialdemokratiske omfordelingsønsker. Dette var baggrunden for, at Socialdemokratiet ved pensionsreformen i 1978 måtte nøjes med et hævet grundbeløb til alle, der blev finansieret ved besparelser på nogle af pensionstillæggene.

Senere kom ønsket om en målretning af folkepensionen til udtryk ved forslag om indtægtsregulering af folkepensionens grundbeløb. Først indførte Schlüter-regeringen en indtægtsregulering af folkepensionens grundbeløb for arbejdsindtægter for de 67-69-årige. Mere end ti år senere i 1993 foreslog den daværende socialdemokratiske socialminister Karen Jespersen, at indtægtsgradueringen af folkepensionens grundbeløb på baggrund af arbejdsindtægt skulle udvides til at gælde for alle folkepensionister uanset alder.

Da dette blev gennemført, var det et de facto skridt i retning af at sætte spørgsmålstegn ved folkepensionen som en universel ydelse til alle over en vis alder, uanset om de havde forladt arbejdsmarkedet eller ikke. Der var da også flere ledende socialdemokrater, der op gennem 1990-erne begyndte at antyde muligheden af at gøre folkepensionen til en forsørgelsesydelse alene for dem, der havde forladt arbejdsmarkedet helt eller delvist. [9]

Dermed gik Socialdemokratiet i en helt anden retning end de borgerlige partier. Den stadigt stigende behovsbestemte udmåling af folkepensionens størrelse ramte – helt som tilsigtet – i særlig grad de bedst uddannede og højest lønnede og selvstændigt erhvervsdrivende, der samtidig primært var de grupper, hvor det blev stadig mere almindeligt at fortsætte på arbejdsmarkedet efter pensionsalderen.

Dette var en torn i øjet på de borgerlige partier. Det blev meget klart under Anders Fogh Rasmussens VK-regering. Her fik det gryende socialdemokratiske ønske om at forbeholde folkepensionen for dem, der har forladt arbejdsmarkedet, et effektivt skud for boven. I 2004 gjorde VK-regeringen med ’opsat folkepension’ det muligt for personer, der opfylder betingelserne for ret til folkepension, at udskyde udbetalingen af folkepension til et tidspunkt, der ligger senere end folkepensionsalderen.

Opsat pension gør det muligt for ældre, der udfører erhvervsarbejde i nogle år efter folkepensionsalderen, at undgå at blive ramt af en indtægtsgraduering af deres folkepension. Den folkepension, de ikke ville kunne opnå i de første år efter folkepensionsalderen på grund af en for stor arbejdsindkomst, kan de nu få udbetalt senere hen – lagt oven i den almindelige folkepension. Dermed lykkedes det VK-regeringen at undergrave og delvis ophæve den socialdemokratiske målretning af folkepensionen til dem, der helt eller delvist har forladt arbejdsmarkedet. De, der fortsætter med at arbejde, skal også have i form af en senere forhøjet folkepension, var det borgerlige mantra, der er fortsat med stigende styrke indtil i dag.

Bortset fra den opsatte pension for dem, der fortsatte på arbejdsmarkedet efter pensionsalderen, er udviklingen af en behovsprøvet folkepension fortsat op gennem 1990-erne og frem til i dag, ikke mindst med skattereformerne i 1993 og 2012. Skattereformen i 1993 gjorde folkepensionen fuldt skattepligtig på linje med al anden indkomst. Det skete på en særlig måde, der svækkede universalismen og øgede målretningen. Hvis ikke folkepensionens værdi skulle udhles ved at gøre den skattepligtig, måtte folkepensionen forhøjes på den ene eller den anden måde. Det skete så ved, at pensionstillægget, men ikke folkepensionens grundbeløb, blev forhøjet. Da pensionstillægget aftrappes for anden indkomst ud over en mindstegrænse, betød skattereformen i 1993, at folkepensionen dermed blev gjort væsentlig mere behovsprøvet og dermed mindre universel end tidligere.

Noget tilsvarende skete med skattereformen i 2012. Her blev der gennemført en nedskæring af reguleringen af overførselsindkomster, herunder folkepensionen. Nogle folkepensionister blev dog holdt mere eller mindre skadesløse. Det skete ved at forhøje det behovsprøvede pensionstillæg, men ikke det universelle grundbeløb.

Herudover har Dansk Folkepartis gentagne såkaldte ældrechecks op gennem 00-erne bidraget til en folkepension, der i dag er stærkt præget af behovstilpasning og en stærkt begrænset universalisme.

Skal man samle op på Socialdemokratiets pensionspolitik op gennem det 20. århundrede, er partiet nået langt med at realisere det mål med pensionspolitikken, som fortidens socialdemokrater satte sig for mere end hundrede år siden, nemlig det mål der dengang lyrisk beskrev som en betrygget livsaften for alle. Det er langtfra sket med en universel skattefinansieret folkepension for alle med samme ydelse uanset indkomst og formue som det afgørende, endsige eneste redskab. Det er derimod sket gennem udviklingen af et sammensat og gradvist sammenstykket pensionssystem, hvor det universelle folkepensionselement kun udgør én af mange brikker. Resultat-universalisme kan man måske kalde det.

Denne relative succeshistorie er op gennem 00-erne og 10-erne blevet udfordret af en ny pensionsfortælling: fortællingen om folkepensionen som en magnet, der trækker alt for mange alt for tidligt ud af arbejdsmarkedet og dermed underminerer dansk økonomi.

Den neoliberale dystopi

Fra starten af 1990’erne og frem steg middellevetiden år for år. Samtidig kunne flere og flere se frem til en ikke uvæsentlig arbejdsmarkedspension. Dermed tegnede fremtidsudsigterne bedre og bedre for den socialdemokratiske pensionsuniversalisme. Flere og flere kunne se frem til en økonomisk tryg og stadigt længere efterløns- og pensionisttilværelse. Dette påvirkede uundgåeligt pensionsforventningerne bredt i befolkningen. Fra i bedste fald at kunne håbe på en økonomisk ’betrygget livsaften’ blev ønskerne til pensionstilværelsen gradvist, men sikkert skruet op og ændret i retning af en forventning om at kunne trække sig tilbage til en økonomisk tryg aktiv tredje alder efter arbejdslivet uden alt for megen sygdom og funktionsnedsættelse.

Disse forventninger tog for alvor fart, efterhånden som de store efterkrigsgenerationer begyndte at nærmere sig efterløns- og pensionsalderen. Forventningerne trivedes også blandt de ganske mange, der efter et langt og måske belastende arbejdsliv havde et særligt stort ønske om at trække sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet. Med ret til efterløn og voksende arbejdsmarkedspensioner fik de også gunstige muligheder for en god og økonomisk tryg tredje alder.

Også set fra et nøgternt samfundsøkonomisk synspunkt var fremtidsudsigterne ganske lyse. Der var mulighed for en rimelig produktivitetsvækst. Samtidig steg pensionsopsparingen takket være udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne. Dermed ville den økonomiske udvikling gøre det ganske overkommeligt at skattefinansiere folkepensionen. Man måtte ganske vist se frem til en kortere overgangsperiode, hvor store efterkrigsårgange og længere middellevetid tilsammen vil medføre en ganske betydelig stigning i antallet af borgere over folkepensionsalderen. Men det var en overkommelig begrænset udfordring.

Alt tegnede således lyst for den socialdemokratiske pensionsuniversalisme. Men sådan var det ikke alle, der så på det. I erhvervskredse, ikke mindst i DA, der har som en af sine betroede hovedopgaver at sikre virksomheder tilstrækkeligt med billig arbejdskraft, var man i tiltagende grad bekymret for, at virksomhederne takket være bla. a. de relativt gunstige tilbagetrækningsordninger (efterløn og folkepension) ville gå glip af mere arbejdskraft, end godt var for virksomhedernes produktion og bundlinje. Derfor ønskede ikke mindst DA og de borgerlige partier at gå til angreb på de to afgørende hjørnesten i det dansk pensionssystem: efterlønnen og folkepensionen.

Hvis et sådant angreb skulle lykkes, ville det kræve politisk forberedelse. Både efterløn og folkepension nød en ganske betydelig folkelig popularitet. Derfor ville det langtfra være nok at begrunde forringelser med et hensyn til virksomhedernes økonomiske bundlinje. Der var brug for en langt bredere bearbejdning af de folkelige holdninger. Det var da også det, der blev sat i værk. Op gennem 00-erne blev der i den offentlige debat udviklet en ny særlig dystopisk fortælling om, at efterløn og folkepension fra 65 år ville true fremtidens danske økonomi og velfærd.

Først og fremmest blev ønsket om afskaffelse af efterlønnen og forhøjelse af folkepensionsalderen begrundet bredere samfundsøkonomisk som et ’nødvendigt’ redskab til at nedbringe en voksende økonomisk ’ældrebyrde’[10].

Hurtigt blev denne stadigt rent økonomiske begrundelse imidlertid udvidet til en ny moralsk økonomisk fortælling[11]. Det utilitaristiske samfundsøkonomiske formål var stadig at stimulere den samlede økonomi via et øget arbejdsudbud, når flere blev længere og længere på arbejdsmarkedet. Men nu blev der lagt særlig stor vægt på, at dette i anden runde ville kunne bidrage til at fremtidssikre finansieringen af den universelle velfærd inden for sundhed, ældreomsorg, uddannelse, undervisning, osv. Dermed kunne man undgå de beskedne skattestigninger, der ellers ville kunne have finansieret efterløn og folkepension til de store efterkrigsårgange.

Senere igen blevet historien om den nødvendige fremtidssikring af velfærden omformuleret til en særlig dystopisk fortælling om den målrettede folkepension som en direkte forhindring for fremtidens velfærd. Både efterlønnen, folkepensionsalderen på 65 år og begrænsning af folkepensionen ved arbejdsindtægter blev beskrevet som direkte skadelig for seniorernes forbliven på arbejdsmarkedet. Dermed ’trak’ og ’sugede’ efterløn og folkepension den raske, arbejdsduelige arbejdskraft ud af arbejdsmarkedet.

Udbuddet af arbejdskraft ville ifølge denne dystopifortælling blive reduceret i en økonomisk faretruende grad, og fremtidens universelle danske velfærdsmodel ville komme i overhængende fare. Derfor måtte der i tide blev sat ind over for den målrettede folkepension og efterlønnen. Velfærden kunne ifølge denne fortælling kun sikres ved rettidig politisk omhu: afskaf efterlønnen, fjern indtægtsbegrænsningen af folkepensionen og hæv folkepensionsalderen. Var der noget område, hvor der op gennem 00-erne og 10-erne i særlig grad blev talt om ’den nødvendige politik’, var det på efterløns- og pensionsområdet.

Den dystopiske fortælling havde en særlig sidehistorie, som dens fortalere ganske vist gik mere stille med. Det var den del af historien, der udpegede bestemte dele af befolkningen til ’den nødvendige politiks’ vandbærere. Vandbærerne var de mennesker, der var fuldt og helt afhængige af efterløn og folkepension for at kunne trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet på nogenlunde trygge økonomiske vilkår. Det var dem, der har det største behov for tidlig tilbagetrækning:

  • Mindst uddannelse. Personer uden erhvervsuddannelse og personer, der har arbejdet som ufaglærte det meste af livet, er blandt dem, der trækker sig tidligst tilbage;[12]
  • Et belastende arbejde. En ny undersøgelse fra NFA om arbejdstidslængde, at lønmodtagere, der har høje fysiske krav i arbejdet, har væsentligt færre år på arbejdsmarkedet og væsentligt flere år som ledige og på sygedagpenge, når de sammenlignes med personer med et lavt niveau af fysiske krav i arbejdet;
  • Mest slidte. FOA-medlemmernes fysiske arbejdsmiljø er hårdere sammenlignet med andre danske lønmodtageres. Deres hverdag præges af tunge løft og forflytninger, bøjede og forvredne arbejdsstillinger, gentagne og ensidige bevægelser og meget tid gående eller stående. Fire ud af 10 plages samtidig af arbejdsrelaterede smerter, ligesom hvert fjerde FOA-medlem har behov for smertestillende medicin for at kunne passe arbejdet. Det viser FOAs arbejdsmiljøundersøgelse fra 2019;
  • Svært ved at klare arbejdet til pensionsalderen. Godt halvdelen af FOAs medlemmer forventer ikke at kunne arbejde indtil folkepensionsalderen.[13]

Tager man muligheden for efterløn og folkepension fra disse mennesker, er der ifølge økonomisk teori et stort potentiale for at holde disse mennesker længere på arbejdsmarkedet. Ifølge den udbudsøkonomiske logik vil fjernelse eller forringelse af efterlønnen og folkepensionen således have langt den største ønskede adfærdseffekt hos netop dem, der har det allerstørste behov for efterløn og folkepension for at kunne realisere et ønske om at overgå til en økonomisk tryg seniortilværelse. Derfor kan man tale om, at når man smækker døren effektivt i for tidlig tilbagetrækning ved at sætte efterløns- og folkepensionsalderen op, kan man forvente adfærdsændringer[14].

Socialdemokratiets reaktion

Når Socialdemokratiet som beskrevet ovenfor havde de økonomiske og politiske vinde ganske godt i ryggen, kunne man måske have forventet en kraftig modreaktion fra Socialdemokratiet. Hele denne økonomisk-moralsk begrundede dystopifortælling var jo skabt til at bane politisk vej for et direkte angreb på de fyrtårne i den socialdemokratiske pensions- og tilbagetrækningspolitik, som mange danskere ikke mindst i den potentielle socialdemokratiske vælgerskare i den grad har taget til sig. Det erklærede formål var at erklære raske menneskers tidlige tilbagetrækning på efterløn og folkepension samfundsmoralsk uacceptabelt. Man kunne tro, at dette måtte Socialdemokratiet nødvendigvis reagere hårdt på.

Men gjorde Socialdemokratiet det? Gik man i gang med et offensivt forsvar, f.eks. ved at reformulerede partiets værdipolitiske pensionsfortællinger ud fra vælgerbaglandets forventninger om en god tryg tredje alder og en stadigt længere pensionisttilværelse? Nej. Gik man i gang med at finde andre veje til en holdbar finansiering af fremtidens velfærd for stadigt flere ældre? Nej. Socialdemokratiet valgte i stedet at begive sig ind i den dystopiske udbudsfortælling. If you can’t beat them – join them. Sådan synes parolen nærmest at have været for Helle Thorning Schmidts socialdemokrati.

Skal man prøve at finde en forklaring på dette tilsyneladende paradoksale politisk valg, skal man måske først og fremmest søge i Socialdemokratiets overordnede tilgang til den økonomiske politik op gennem 90-erne og 00-erne. Op gennem 90-erne og ind i det nye årtusinde bestræbte Socialdemokratiet sig på at være mindst ligeså ‘økonomisk ansvarlige’ som de borgerlige. Dermed havde Socialdemokratiet selv gjort sig afhængig af selv at kunne stå den ’den nødvendige politik’. Det synes at have bidraget til, at Socialdemokratiet modstræbende begav sig ind på den stadigt stærkere neoliberale pensions- og tilbagetrækningsfortælling. Socialdemokratiets ledelse mente åbenbart kan slå de borgerlige med et helt andet socialdemokratisk bud på økonomisk politik, og derfor valgte man at gå ind på de andres vej.

Mogens Lykketoft som finansminister i slut-90-erne fik foretaget de første økonomiske analyser af, hvilket økonomisk pres, der ville kunne komme på finansieringen af fremtidens velfærds- og tilbagetrækningsydelser. Da han så dem, var han indstillet på, at der måtte gøres noget for at mindske behovet for skatte- og afgiftsstigninger for i fremtiden at finansiere bla. folkepension og efterløn til de store efterkrigsårgange. Med de gældende efterløns- og folkepensionsordninger var der udsigt til en stadigt længere pensionisttilværelse som følge længere middellevealder for bl.a. de store efterkrigsgenerationer, og det ville kunne rumme en finansieringsudfordring, der måtte tackles i god tid.

I første omgang blev der i Poul Nyrup Rasmussens regering set på en bredere vifte af mulige arbejdsudbudsreformer. Nogle af dem lod sig tydeligvis kun gennemføre i et samspil med arbejdsmarkedets parter. Det kunne f.eks. ske ved at undgå yderligere arbejdstidsnedsættelser og ferieudvidelser, ligesom der på anden vis kunne tænkes overenskomstmæssige ændringer, der kunne bidrage til et øget arbejdsudbud. Men fra slutningen af 90-erne og frem til finansminister Bjarne Corydons mislykkedes alle forsøg i den retning. Fagbevægelsen var ikke sådan at få med på at arbejde ’12 minutter mere’ o. lign. Dermed viste trepartsvejen sig som mindre farbar, for ikke at sige direkte ufarbar vej til holdbar finansiering af velfærden for fremtidens store pensionsgenerationer[15].

Samtidig skulle det vise sig, at Anders Fogh Rasmussen op gennem 00-erne havde betydelig vælgersucces med at kombinere skattestop med sin fortælling om nødvendigheden af at begrænse fremtidens muligheder for tidlig tilbagetrækning. Det gjorde det yderligere politisk svært for Socialdemokratiet at spille det andet umiddelbare kort: skattefinansiering og fremtidens velfærd. Det blev i Socialdemokratiet vurderet som politisk risikabelt – og for mange lidet attråværdigt – at forsøge at spille lige op mod de borgerlige på økonomisk ansvarlighed uden selv at begive sig ind på en revideret tilbagetræknings- og pensionspolitik.

Dette synes at have været baggrunden for, at Helle Thorning Schmidt gjorde det til et erklæret mål at indgå en velfærdsaftalen i 2066 om forringet efterløn og forhøjet folkepensionsalder. Hun gjorde det med to begrundelser: At redde fremtidens velfærd og at sikre efterlønnen og folkepensionen så godt som muligt.

Helle Thorning Schmidt vil med et godt konservativt slogan ’forandre for at bevare’. Velfærdsaftalen fra 2006 med de borgerlige partier om en række vidtgående justeringer af både efterlønnen, folkepensionsalderen og (i mindre grad) af selve den målrettede folkepension skulle sikre både ’den nødvendige politik’ og så meget som muligt at det socialdemokratiske pensionssystem.

Dermed kom Socialdemokratiet med Velfærdsaftalen reelt til over for befolkningen selv at fortælle med på den dystopiske fortælling om efterløn og målrettet folkepension som ødelæggende for fremtidens velfærd. Da Helle Thorning Schmidt som nyvalgt formand for Socialdemokratiet valgte at begive sig ned ad denne sti, valgte hun de facto at tilskrive den neoliberale dystopi-fortælling troværdighed og sandhedsværdi. Hun valgte tilmed at give socialdemokratisk mæle til denne fortællings rambukangreb på tidligere tiders socialdemokratiske pensionsfortællinger og -begrundelser, og det havde en pris. Ikke mindst hos vælgerne.[16]

Konklusion

Artiklen har forsøgt at tegne et omrids af en politisk vekselvirkning mellem på den ene side Socialdemokratiets formulering af folkeligt genkendelige og acceptable fortællinger og argumenter for partiets pensionspolitik og på den anden side partiets medvirken til gennemførelse af denne politik i form af lovbaserede politiske institutioner med særlige formelle og formelle regler, normer og sanktionssystemer.

Der er i artiklen sat fokus på, at de forskellige ændringer i pensionssystemets regler og normer har medvirket til at ændre de folkelige erfaringer med og forestillinger om ældretilværelsens levede ulighed og utryghed. Bl.a. derfor har Socialdemokratiet løbende skullet udvikle sin pensionsfortælling og -politik. Partiet har skullet opfange og indramme disse ændrede politiske værdiforestillinger og narrativer i vælgerbaglandet, hvis Socialdemokratiet skulle sikre sig et tilstrækkeligt stærkt mandat til at kunne gennemføre ny pensionspolitik.

Artiklen viser, at det har partiet specielt op gennem sidste del af det 20. århundrede har haft en betydelig succes med. Socialdemokratisk politik har gjort en forskel for generationers pensionstilværelse. Med skiftende værdifortællinger, politiske ideer og forslag som værktøj er der blevet skabt et samlet pensionssystem med en høj grad af universalisme, hvad angår resultatet: en økonomisk tryg pensionstilværelse for alle. Socialdemokratiet er således nået langt med at realisere det visionsmål med pensionspolitikken, som fortidens socialdemokrater satte sig for mere end hundrede år siden, og som de dengang så lyrisk beskrev som en betrygget livsaften for alle.

Det er ikke sket ved at få gennemført den oprindelige fortælling om en universel skattefinansieret folkepension for alle med samme ydelse uanset indkomst og formue som det afgørende endsige eneste redskab. Det er derimod sket gennem en kludetæppeagtig tilgang. Op gennem det 20. århundrede er der skabt et sammensat og gradvist sammenstykket pensionssystem, hvor det universelle folkepensionselement kun udgør én af mange brikker.

En anden og nyere del af denne samspilshistorie har været knap så succesfyldt. Den del af historien handler om, at indfrielsen af den oprindelige socialdemokratiske pensionsvision har givet nye udfordringer, der endnu ikke er overvundet. For fortidens socialdemokrater og deres vælgere var det en endnu ikke realiseret drøm om en økonomisk betrygget livsaften for alle. Bl.a. takket være de både formelle og uformelle normer, forventninger og sociale adfærdsmønstre, som det socialdemokratiske kludetæppe af pensionssystem har skabt, har hundredtusinder af danskere i dag fået ikke bare andre pensionsdrømme, men også andre forventninger. Det er bl.a. forventninger om en lang aktiv tredje alder med børnebørn, venner og god tid til tingene, som man planlægger og ser frem til. Forventninger, som vælgerne vel at mærke ikke nødvendigvis er helt sikre på, at Socialdemokratiet vil eller kan realisere. Tvivlen trives ikke mindst blandt alle dem, der efter et langt og ofte belastende arbejdsliv har et stærkt ønske om at kunne trække sig tidligt tilbage fra arbejdsmarkedet. For dem er rundbarberingen af efterlønnen og den stadigt senere folkepensionsalder mere en alvorlig streg i regningen end en nødvendig betaling for fremtidens velfærd.

De sidste 15 års udvikling i det samlede danske pensionssystem har udfordret mange borgeres forventninger til pensionisttilværelsen. Alligevel har Socialdemokratiet valgt at medvirke aktivt til hovedparten af disse ændringer – uden at være i stand til at forhindre de borgerlige partier i herudover at gennemføre yderligere ændringer. Det kan derfor ikke undre, at der er skabt en betydelig usikkerhed om og ikke sjældent direkte mistillid til Socialdemokratiets pensionsfortælling og politik.

Op gennem 00-erne og 10-

erne har Socialdemokratiet været ude af stand til politisk at indfange arbejderbefolkningens erfarede utryghed ved og protest imod forringede tilbagetrækningsmuligheder og stadigt højere folkepensionsalder. Det er ikke lykkedes for Socialdemokratiet at indramme disse erfaringer i en ny fortælling om det kollektive samfundsansvar. Socialdemokratiets fortælling om værdig tilbagetrækning og gode muligheder for en lang god tredje alder er undervejs, men endnu ikke stærk og troværdig nok til at sikre partiet det fornødne politiske mandat.

Meget tyder på, at Socialdemokratiet i betydeligt omfang har ladet sig løbe over ende af erhvervslivets, mainstreamøkonomernes og de borgerlige politikeres fortælling om folkepensionen som et økonomisk incitament til en social adfærd, der vil undergrave mulighederne for at bevare ordentlig velfærd. Socialdemokratiet synes således at have skrevet med på en fortælling, der lægger gift for socialdemokratisk pensionspolitik fremover, hvis den ikke imødegås af effektive modfortællinger.

Socialdemokratiets forslag om tidlig pension til Arne kan her ses som det første spæde forsøg på en sådan modfortælling. En fortælling, der først blev formuleret som en målrettet pensionsmulighed for de nedslidte helt på linje med den første begrundelse for efterlønnen fra fagforbundet SID (det daværende 3F), og som senere med det konkrete udspil har bevæget sig i retning af den gamle socialdemokratiske grundfortælling om alderspension som en velfortjent ’efterløn’ for et langt arbejdsliv.

Der synes dog stadig at være et godt stykke vej, inden Socialdemokratiet og/eller andre centrum-venstre-kræfter har frigjort sig fra den blå dystopi om den tredje alder som uøkonomisk uansvarlig adfærd. Her er det ikke tilstrækkeligt som en enlig svale med at give ret til tidlig pension til et mindretal på med en uklar og svingende begrundelse. Både Socialdemokratiet og det øvrige centrum-venstre synes at have behov for en samlet debat om samfundets kollektive ansvar på tilbagetræknings- og pensionsområdet. Der synes i den grad at være brug for en mere gennemgribende ny formulering af den politiske fortælling. Tilsvarende er der brug for ny konkret pensionspolitik, der kan omsætte fortællingen til politisk handling og realitet. Uden det kan centrum-venstre næppe gøre for alvor erobre det politiske initiativ i ældrepolitikken på grundlag af et stærkt folkeligt mandat.

  1. K.K. Steincke: Fremtidens Forsørgelsesvæsen, Almindelig Del, København 1920, s. 328. Her citeret efter Jørn Henrik Petersen: Pligt & ret – Ret & Pligt. Reflektioner over den socialdemokratiske idéarv. Odense 2014, s. 291
  2. Fremtidens Danmark. Socialdemokratiets valgprogram 1945.
  3. Frederik Borgbjerg ved Folketingets behandling af aldersrenteloven i 1021/22.
  4. Da alderdomsunderstøttelsesloven fra 1891 indførte en grænse på 60 år, var middellevetiden for mænd kun ca. 50 år og for kvinder ca. 53 år. Jf. Betænkning vedrørende kvinders sundhedsforhold afgivet af det under kommissionen vedrørende kvindernes stilling i samfundet nedsatte udvalg om sundhedsforholdene, 1971, s. 10. I første del af det 20. århundrede steg middellevetiden ret kraftigt og nåede i 1925 op over 60 år for kvinder og op mod 60 år for mænd. Jf. Kraftig stigning i befolkningens levealder. Notat til Sundhedsudvalget og Det Politisk-Økonomiske Udvalg i Folketinget. Figur 2.
  5. Jf. Jørn Henrik Petersen, op.cit., s. 79.
  6. Emil Wiinblad: Det socialistiske Program. En Fremstilling af Socialdemokratiets Principer, København 1888, s. 238.
  7. Jf. beskrivelsen af Antonio Gramscis common sense begreb i Kate Crehan: Gramsci’s Common Sense. Inequality and Its Narratives. London 2016.
  8. Meget store dele af de socialdemokratisk initierede ændringer på pensionsområdet har ikke mindst fra slutningen af 1970-erne været gennemført med udgangspunkt i konkrete aktuelle økonomiske udfordringer. Således var indbetaling til den Sociale Pensionsfond 1971-1982 en sløret skattestigning. Det samme kan siges om Den Midlertidige Pensionsopsparing i 1997, der året efter blev gjort permanent som Særlig Pensionsopsparing, alt sammen for at dæmpe de økonomiske konjunkturer, mens suspenderingen af indbetalinger fra 2004 og siden udbetalingen fra 2009 modsat skulle stimulere økonomien.
  9. Jørn Henrik Petersen m.fl.: Dansk Velfærdshistorie bind VI. Første halvbind. Hvor glider vi hen? Odense 2014, s. 348ff.
  10. Det var, så vidt vides DR-redaktøren Charlotte Harder, der introducerede begrebet ældrebyrde i “Horisont” i P1 den 18. januar 1995. Selv om hun allerede dengang erkendte, at ordet var værdiladet og dermed problematisk, valgte hun at bruge ordet, og det samme gjorde den økonomiske ekspert, hun havde inviteret ind i programmet. Tilsvarende indgik ordet som et helt centralt begreb i en rapport fra Finansministeriet samme år, der netop handlede om behovet for en reform af pensionsreglerne.
  11. Begrebet moralsk økonomi blev først kendt og udbredt med den engelske historiker E. P. Thompson’s artikel fra 1971:‘The moral economy of the English crowd in the eighteenth century’ som et begreb til at indfange et historisk bestemt syn på økonomi og økonomisk adfærd i bestemte sociale klasser. Senere er begrebet bl.a. blevet brugt til at definere en slags antitese til økonomisk teori om rationelle valg og nyttemaksimering baseret på ’economic man ’ og ‘rational choice’. Her bruges begrebet om et narrative, der har til formal at forbinde et ideelt moralsk begrundet formål med et utilitaristisk økonomisk formål.
  12. Mona Larsen & Anna Mailton: Tilbagetrækningsalder og tilbagetrækningsårsager – Opgørelser baseret på Ældredatabasen. København VIVE 2019.
  13. FOA. Medlemsundersøgelse: Forventninger om at kunne arbejde til folkepensionsalderen, FOA 2019.
  14. At denne teori har noget for sig er senere eftervist. Se bl.a. Anne-Line Koch Helsø: Labor Supply and Earnings: In old age, in bad health, and across generations. Ph D. Økonomisk Institut KU, 2018.
  15. Der er således her en interessant endnu ufortalt historie om den såkaldte danske aftalemodels problemer med at sikre det ønskede samspil mellem regeringen, Folketinget og arbejdsmarkedets parter om den økonomiske politik. En historie, der begynder ved finansminister Mogens Lykketofts overvejelser som finansminister og ender med Dansk Metals definitive kortslutning af finansminister Bjarne Corydons trepartsplaner.
  16. Det ligger uden for rammerne af denne artikel at gå nærmere ind i den omfattende diskussion om, hvorvidt det så er lykkedes for Socialdemokratiet at begrænse angrebene på efterløn og folkepension og mætte de borgerlige partiers appetit på yderligere forringelser. Men det er ingen hemmelighed, at mange i det socialdemokratiske bagland havde svært ved at få øje på et klippestærkt socialdemokratisk forsvar for deres ønsker og forventninger om en tryg tredje alder.