Europa 2020: sammenhængende eller modstridende?
Af Maria Jepsen

Offentliggjort: 15. april 2011
I rapporten 'Benchmarking Working Europe 2011' gennemgår ETUI - det europæiske fagforeningsinstitut, EU's langsigtede vækststrategi - den såkaldte 'Europa 2020'-strategi. Kritikken går bl.a. på, at hvis ikke (makro)økonomien virker, vil alle de øvrige prisværdige mål og procedurer i 'Europa 2020'-strategien - øget beskæftigelsesgrad, højere uddannelsesniveau, flere midler til forskning og uddannelse samt reduktion af fattigdommen - vise sig helt illusoriske og yderligere underminere troværdigheden af et samlet Europa.

EU's nye langsigtede vækststrategi blev præsenteret i 2010. Den blev kaldt 'Europa 2020' med henvisning til den tidshorisont inden for hvilken, dens mål skal være nået. 'Europa 2020'-strategien sigter på at fremme intelligens, bæredygtighed og vækst og dermed hjælpe medlemsstaterne til høj beskæftigelse, produktivitet og social samhørighed. 'Europa 2020' følger op på den tidligere Lissabon-strategi, og selv om mange politiske formuleringer er fælles for de to strategier, er der også mange ændringer med hensyn til indhold og især styring. En grundig analyse af strategien, styringen, der ledsager den, og dens konsekvenser for Den Europæiske Union i en (post-)kriseperiode fører til den kritiske konklusion, at 'Europa 2020'-strategien og de ledsagende ændringer i den økonomiske og monetære styringsstruktur tydeligvis ikke trækker på erfaringerne fra den nylige krise og synes blindt at styrke den tidligere tendens til dekonstruktion, deinstitutionalisering og deregulering med henblik på at imødekomme nutidens og morgendagens udfordringer.

'Europa 2020'-strategien har i det væsentlige sat fem mål til implementering decentralt:
  • en beskæftigelsesgrad på 75 % blandt befolkningen i alderen 20-64 år,
  • forsknings- og udviklingsinvesteringer på i alt 3 % af BNP,
  • mindre end 10 % elever uden nogen afgangseksamen og mindst 40 % af 30-34 årige med en videregående uddannelse,
  • 20 millioner færre mennesker, der lever i fattigdom.
Og hvad angår emissionen [udsendelse af forurenende stoffer - red.]:

·         en 20 % reduktion af drivhusgasser
·         en 20 % stigning i energieffektiviteten og en
·         20 % andel af vedvarende energi i det samlede energiforbrug.

Gennemførelsen af strategier for at nå disse mål skal ske primært via ti generelle integrerede retningslinjer - vedtaget af Det Europæiske Råd i juni 2010 - for makroøkonomisk overvågning og tematisk koordinering. Disse integrerede retningslinjer understøttes ved hjælp af syv »flagskibsinitiativer« og en analyse af »flaskehalse«, der hæmmer væksten. Som ramme for de integrerede retningslinjer og flagskibsinitiativerne kommer 'det europæiske semester', der med udgangspunkt i 'The Annual Growth Survey'  [EU's årlige vækstundersøgelse - red.] sætter fokus på økonomisk, skattemæssig og monetær stabilt (Pochet 2010). Mens denne strømlining sigter på at mindske kløften mellem dagsordenen for 'Europa 2020' og Stabilitets- og Vækstpagten  [som er knyttet til ØMU'en og som skal sikre, at medlemslandene vil forsøge at overholde budgetdisciplinen, - red.], styrker den reelt i højeste grad det allerede eksisterende hierarki imellem den økonomiske og sociale politik ved at begrænse den sociale, beskæftigelsesmæssige og bæredygtige politiks indvirkning på den økonomiske og monetære stabilitet, hvilket dette års 'The Annual Growth Survey' tydeligt viser.

I april 2011 var der stadig ikke enighed om de sidste elementer i hverken styringsstrukturen eller strategien. Vedrørende den økonomiske og monetære styring fremsatte Europa-Kommissionen fem forordninger og et direktiv i september 2010. Kommissionens forslag er tredobbelt: koordinering af skattepolitikken, af makro-økonomiske ubalancer og strukturelle politikker. De vigtigste elementer er
  • en forstærket stabilitets- og vækstpagt, der insisterer på håndhævelsen af gældskriteriet på 60 pct. af BNP - eller en hurtig nedjustering hertil.
  • samt en tæt-på-nul eller overskud på de offentlige finanser - ved at fokusere på de offentlige udgifter snarere end på indtægtssiden.
  • makroøkonomiske ubalancer skal overvåges på grundlag af konkurrenceevnen og betalingsbalancens løbende poster i henhold til en række endnu ikke fastlagte indikatorer sammen med en procedure, inspireret af Stabilitets- og vækstpagten med dens fokus på landespecifikke henstillinger.
  • De nationale finanspolitiske rammer skal forbedres i overensstemmelse med den nye økonomiske forvaltningsstruktur og bringes i overensstemmelse med et nyt sæt regler.
  • endelig er det planlagt at sikre overensstemmelse med den nye økonomiske og finanspolitiske styring ved hjælp af en række økonomiske sanktioner.
Det ovenfor beskrevne forslag har givet anledning til en række væsentlige kritikpunkter: den nye styringsstruktur er især koncentreret om lande med underskud, udelader lande med overskud og skaber dermed en asymmetri, der er uholdbar; den skaber ikke en ramme, som gavner både økonomiske og sociale fremskridt, men snarere én, der skaber et kraftigt nedadgående pres på væksten i lande med underskud i almindelighed; og i særdeleshed begrænser lande i at forfølge en konjunkturudjævnende politik i økonomiske nedgangstider - og sætter dermed spørgsmålstegn ved fordelene ved automatiske stabilisatorer. Endelig truer det arbejdsmarkedets parters evne til og legitimitet ved selv at fastsætte lønnen.

Det ovenfor beskrevne forslag er nu til debat i Europa-Parlamentet, og forventes at blive vedtaget af Det Europæiske Råd under topmødet d. 24. juni 2011.

Sideløbende med de ovenfor beskrevne gennemgribende ændringer af den europæiske styringsstruktur fremlagde Angela Merkel og Nicolas Sarkozy i begyndelsen af 2011 Konkurrenceevnepagten. Denne noget modificerede aftale blev vedtaget af Euro-landene samt andre EU-medlemsstater, bl.a. Danmark, ved udgangen af marts 2011 og blev omdøbt til 'Europluspagten', da den i øjeblikket tæller 23 EU-medlemsstater (se kommentaren af Bent Gravesen i Kritisk Debat 02.04. 2011). 'Europluspagten' har - til trods for at være fokuseret på udbudssiden og finanspolitiske stramninger - flere positive udsagn, der kan forstås som et forsøg på at bremse for den aktuelle skattemæssige konkurrence mellem EU-medlemsstaterne og forbedre mekanismerne til at øge produktiviteten. Denne mellemstatslige proces vil løbe parallelt med 'det europæiske semester', som har fokus på det skattemæssige, økonomiske og monetære samarbejde, er i overensstemmelse med de sædvanlige EU-mekanismer og ikke ledsaget af et sæt sanktioner - i modsætning til de nye regler fremsat af Den Europæiske Kommission. I øjeblikket er det temmelig vanskeligt at vurdere den dynamik disse parallelle forslag vil medføre og forudse hvilke af styringsmekanismerne, der vil være de mest bindende. Én ting er imidlertid sikker: at disse ændringer vil få en betydelig indvirkning på den politik og de processer, de fleste EU-lande opfatter som værende omfattet af den nationale kompetence nemlig arbejdsmarkedet, den sociale udvikling og lønudviklingen. Det store spørgsmål er stadig, om disse gennemgribende ændringer vil medføre en stigning i velfærden i den europæiske befolkning, eller om de vil resultere i en nedskæring af det sociale Europa.

I Benchmarking Working Europe 2011 (BWE) sigter ETUI på at give et foreløbigt svar på dette spørgsmål. BWE vurderer samtidigt både makroøkonomiske og mikroøkonomiske rammer i Europa med henblik på at vurdere deres evne til at fremme en omfattende og bæredygtig vækst; og med henblik på at fremme ideen om, at hvis de makroøkonomiske rammer er forkerte, vil mikro-økonomisk politik også fejle - og vice versa.

En omhyggelig analyse af den økonomiske situation i EU og den nuværende politik giver anledning til forsigtighed ved bedømmelse af Unionens evne til at nå de overordnede mål for 'Europa 2020'-strategien. Mens EU officielt forlod recessionen i andet kvartal 2009, viser økonomiske prognoser en temmelig træg og ujævn vækst i hele Unionen. De makroøkonomiske retningslinjer i 'Europa 2020'-strategien er formet omkring finanspolitisk disciplin, korrektion af makroøkonomiske ubalancer ved at holde lønudviklingen i skak og endelig asymmetrisk korrektion af betalingsbalancens løbende poster. Siden 2010 har finanspolitiske stramninger imidlertid været den drivende politiske dagsorden i hele Unionen. En række lande, Grækenland, Irland og sidst Portugal, har søgt økonomisk støtte fra EU og IMF og har til gengæld bundet sig til at gennemføre drastiske finanspolitiske nedskæringer, privatiseringer og reformer af arbejdsmarkedet. Andre lande har gennemført finanspolitiske stramninger for at behage markederne fx  Spanien, Italien, UK - og atter andre synes at benytte krisen som en mulighed for at presse politisk vanskelige reformer igennem, bl.a. Danmark og Tyskland. Desuden er bankerne langt fra at have stabiliseret deres situation, og den private sektor investerer endnu ikke på samme niveau som før krisen. Alt i alt synes den nødvendige bevægelse til en øget vækst af BNP efter recessionen meget langt væk, idet både den offentlige og den private sektor i Europa søger at reducere udgifterne relativt i forhold til indtægterne. Dette træge vækstperspektiv fører til et bekymrende perspektiv for jobvæksten. Et flertal af EU-landene har stadig ikke en situation med jobskabelse, og med et perspektiv på kun 1,6 % vækst i BNP, en 1,2 % vækst i produktiviteten og 0,4 % befolkningstilvækst, risikerer Europa at sidde fast i en situation med lave efterkrise beskæftigelsesprocenter. Dette er især et problem for det centrale og østlige Europa med højere produktivitetsvækstrater. Dette igen har betydning for arbejdsløsheden, som risikerer at forblive på et højt niveau og dermed blive strukturel. Denne risiko for fastfrysning af økonomien på et højt arbejdsløshedsniveau forværres af det medfølgende fald i husholdningernes forbrug og investeringer samt af en forhøjelse af både den private og offentlige opsparing. Som ovenstående analyse har vist, kan den nuværende situation føre til, at alle økonomiske sektorer kaster sig ud i opsparing samtidigt, hvilket ikke er holdbart. Denne vægt på finanspolitisk disciplin kan undre, eftersom det ikke var finanspolitiske problemer, som udløste krisen, men nu risikerer alvorligt at hæmme opsvinget. Det er overraskende, at der ikke er vilje til at bruge effekten af de positive ydre rammebetingelser til at skabe Eurobonds og dermed reducere regeringernes låneomkostninger og finansiere fremsynede investeringer i store europæiske infrastrukturelle projekter for således yderligere at øge vækstperspektiverne i Europa og stabilisere økonomien. Situationen efterlader meget lidt optimisme med hensyn til udsigten til at nå de definerede mål, fx en beskæftigelsesgrad på 75 procent i 2020.

Med hensyn til beskæftigelse og arbejdsmarkedsspørgsmål, ligner 'Europa 2020'-strategien - og de tilhørende retningslinjer - Lissabon-strategien; ikke kun hvad angår den generelle målsætning (se ovenfor og Retningslinje 7: øge beskæftigelsen, reducere den strukturelle ledighed og bekæmpe opdelingen af arbejdsmarkedet); men også hvad angår instrumenterne (styrkelse af bl.a. aktiv arbejdsmarkedspolitik (ALMP), livslang indlæring, sikre passende sociale sikringsordninger og balance mellem fleksibilitet og sikkerhed). Nu fokuseres imidlertid stærkere på ungdommen, uddannelse og kompetenceudvikling samt på arbejdsmarkedets overgange (fx mellem arbejdsløshed og arbejde eller mellem arbejde og pleje). En analyse af situationen i Europa viser dramatiske forskelle i forhold til beskæftigelse vs. arbejdsløshed, men også i forekomsten af og konsekvenserne ved ikke-ordinære former for beskæftigelse. Specielt i lande med finansielle problemer ses også en foruroligende udvikling inden for visse dele af arbejdsmarkedet - begge som følge af den finansielle og den økonomiske krise. Der er tilsyneladende for lidt eller slet ingen anerkendelse af den langvarige effekt af krisen på arbejdsmarkedet og risikoen for høj permanent ledighed som følge af den manglende efterspørgsel efter arbejdskraft; der er på den anden side en stadig stærkere understregning af behovet for at gøre arbejdsmarkederne endnu mere fleksible i bestræbelserne på at forhindre langtidsledighed.

Ovenstående betragtninger fører til bekymring over den seneste potentielle indvirkning på lavtlønssituationen og fattigdommen. 'Europa 2020' vil have fattigdomstallet ned med 20 millioner frem til 2020 for dermed at bidrage til, at en kommende vækst bliver inkluderende. Men mens vægten på fattigdomsbekæmpelse er velkommen, viser BWE også klart, at der er god grunde til at bemærke alarmsignalerne. Ikke alene har Europa oplevet en stigning i den langsigtede tendens til indkomstforskelle, men de fleste EU-medlemsstater er også i øjeblikket vidner til en nedgang i reallønnen, som uundgåeligt vil blive forstærket af de stramme pakker, indefrysningen eller nedtrapningen af den offentlige sektors lønninger og begrænsninger af de økonomiske rammer med fokus på lønfleksibilitet og -tilbageholdenhed. Denne bekymring forstærkes ved oprettelsen af en ny indikator til måling af fattigdom og social udstødelse, som definerer 'ledighed' som fattigdom. Resultatet er, at medlemsstaterne ved at fokusere på 'ledighed' - og dermed hævde at fokusere på fattigdom - kan søge at presse de ledige til lavtlønnede job og således øge antallet af 'working poor' uden til gengæld at opnå noget i kampen mod fattigdom. At inkludere den åbne koordinationsmetode for social inklusion og social sikring i 'Europa 2020'-strategien kan forstås som en modvægt til et rendyrket fokus på økonomien som drivkraft for den europæiske integration og fremhæve socialpolitikken og den sociale beskyttelse som et afgørende træk for Europa og dets evne til at omfordele vækstgoderne. 'Europa 2020'-strategien sætter også rammerne for en reform af den sociale beskyttelse med henblik på at fokusere på kvaliteten af og prioriteringerne i de sociale sikringsordninger; for at fremme forståelsen af nødvendigheden for en effektivisering og resultatorientering af de sociale sikringssystemer. Strategien virker dog stadig noget uklar i forhold til, hvad der skal forventes af de sociale beskyttelsessystemer - bortset fra at give flere incitamenter til beskæftigelse og samtidig sikre, at omkostningerne holdes nede. På nuværende tidspunkt (april 2011) er det stadig noget uklart, hvordan processen om socialpolitik og fattigdom vil blive reguleret. Der synes at være et skridt væk fra den åbne koordinationsmetode, som anvendes i Lissabon-strategien, men dispositionen for 'Europa 2020'-strategien er stadig uklar, hvilket rejser spørgsmålet om strategiernes evne til at levere et klart budskab til medlemsstaterne og andre interessenter.

Med hensyn til levering af en intelligent og bæredygtig vækst afslører analysen i BWE et skuffende lavt ambitionsniveau i 'Europa 2020'-strategien. Mens Europa synes at være på rette spor for at opfylde 'Europa 2020'-klimamålene på tyve procent i drivhusgasemissionerne, tyve procent i andelen af vedvarende energi i al energiproduktion og endelig en stigning på tyve procent i energieffektiviteten - i hvert fald formelt set - viser en omhyggelig undersøgelse imidlertid, at denne præstation ikke er baseret på nogen radikal omlægning af den økonomiske aktivitet, men primært kan henføres til en afledet effekt af krise og sammenbrud af det industrielle netværk i det centrale Østeuropa og dermed som sådan ikke bæredygtig. Der synes ikke at være de nødvendige incitamenter, instrumenter eller planer for at lukke kløften mellem deling af ressourceeffektiviteten som vedvarer i Europa, for dermed gøre bæredygtig vækst til en realitet. De spredte nationale indsigter og praksis, tvetydige og ufuldstændige emissionshandelssystemer, manglende beslutning om kulstofafgifter, mangel på konkrete økonomiske værktøjer og manglende grundlag for en effektiv koordinering af denne proces i EU synes uforståelig i lyset af, at den forholdsvis udbredte konsensus i Europa er at sætte klimaændringerne øverst på dagsordenen, og at omstillingen til en ressourceeffektiv og kulstoffattig økonomi skal være den afgørende tendens i fremtiden.

Et centralt element til at skabe intelligent og bæredygtig vækst er Europas evne til at innovere på en koordineret og synkroniseret måde. Uden innovation er det vanskeligt at forestille sig, hvordan 'Europa 2020's klimamål kan opfyldes; i mere generelle vendinger opfattes innovation som hele grundlaget for enhver levedygtig vækststrategi i Europa. Dette anerkendes i 'Europa 2020'-strategien med et overordnet mål for udgifter til forskning og udvikling på tre procent af BNP og et flagskibs-initiativ kaldet »Innovation Europe«. De virkelige udfordringer ligger imidlertid i evnen til at omsætte top-down strategien i 'Europa 2020' til en bottom-up proces, hvor både den offentlige og den private sektor engagerer sig i at fremme og dele innovation på en koordineret og synkroniseret måde. Det europæiske innovationsmiljø er meget uensartet - med innovationslande som fx Danmark, Tyskland og Sverige i spidsen, derefter en gruppe med fx Belgien og Frankrig, efterfulgt af en tredje gruppe mere moderate innovatorer som fx Ungarn, Italien og Spanien og endelig 'catch-up'- lande som bl.a. Bulgarien og Letland. Udfordringen med at skabe et innovativt Europa er især at nedbryde ghettoer ('silos') og sikre, at det indre marked, talentmasse og innovationssystemer bliver dele af skabelsen af positive rammebetingelser som ikke primært må begrænses til et system udelukkende baseret på konkurrence, sammenfald og opsplitning. I betragtning af de makroøkonomiske scenarier for fremtiden synes denne del af strategien at være særligt udfordrende; ikke blot i forhold til at reservere tre procent af BNP til forskning og udvikling, men også i forhold til at involvere samtlige aktører i samfundet med henblik på at investere i fremtiden.

For at gøre noget af ovenstående blot lidt realistisk har Europa brug for en veluddannet arbejdsstyrke; og dette krav er helt sikkert klart afspejlet og uddybet i 'Europa 2020'-strategien. Inden 2020 skal Europa have en frafaldsprocent på under 10 i gymnasiet og mindst fyrre procent af de 30 til 34 årige skal have taget en videregående uddannelse. Dette fokus er velkomment, selvom der stadig er mange vigtige og knapt adresserede aspekter så som økonomiens muligheder for at levere de jobs, der matcher kvalifikationerne hos en veluddannet befolkning; en bevidsthed om, at uddannelsernes raison d'être ikke alene er økonomiske men også er af afgørende betydning for arbejdet i et demokratisk samfund; og endelig mangel på en strategi, der knytter an til den store udbredelse af kvasimarkeder.

Dette rejser spørgsmålet om de nuværende finanspolitiske stramninger i hele Europa og deres stærke indvirkning på uddannelsessystemer over hele linjen, for eksempel reduktion af lærerlønninger, øget brugerbetaling af undervisning, nedskæring af arbejdspladser mv. Selvom 'Europa 2020'-strategien sætter fokus på nødvendigheden af at investere i viden, er betydningen af uddannelse så vigtig, at regeringerne bør tænke sig om to gange før de skærer i uddannelsernes andel af de nationale budgetter, idet uddannelsernes potentielle anticykliske økonomiske og sociale betydning er så vigtig, at finansieringen i denne sfære ikke må hvile på enkeltpersoners formåen alene.

Det sidste spørgsmål, der skal tages op, er fagforeningernes og medarbejderrepræsentationens rolle i sikringen af, at 'Europa 2020' fremmer den sociale dimension. En hurtig vurdering bringer to hovedkonklusioner frem: Først og fremmest ser arbejdsmarkedets parters rolle og deres bidrag til virkeliggørelsen af de europæiske mål for 2020 ud til stort set at være sat ud af spillet, især i sammenligning med tidligere erfaringer på europæisk plan. For det andet nævnes der lidt eller intet om, hvorledes man vil forbedre og udbygge de europæiske arbejdsmarkedsforhold i løbet af de næste ti år, hvilket igen markerer et klart brud med Lissabon-strategien, hvor den "sociale dagsorden" indeholdt en række elementer konstrueret til at styrke og forbedre kvaliteten af de europæiske arbejdsmarkedsforhold. Selvom det er for tidligt at drage endegyldige konklusioner er der helt klart al mulig grund til at holde meget øje med, hvordan og hvor tæt de europæiske arbejdsmarkedsorganisationer engagerer sig i bestræbelserne på at nå frem til 'Europa 2020'-målene.

Til slut synes der at være god grund til at sætte spørgsmålstegn ved fundamentet for den nuværende EU-strategi for 2020 og konstruktionen af den økonomiske styring som på den ene side primært har fokus på finanspolitisk konsolidering og konkurrenceevne mens den på den anden side udviser forsømmelse eller tvetydighed over for behovet for økonomisk vækst, vidensopbygning og arbejdspladser af høj kvalitet. Analysen i BWE viser, at der er et alternativ til finanspolitisk konsolidering, sparepolitikken og de sociale nedskæringer. Ved at hæve de sociale og miljømæssige standarder og investere i positive ydre rammebetingelser kan 'Europa 2020'-strategien fungere som et middel til efterfølgende at opnå et bæredygtigt vækstmønster og et sundere og mere sammenhængende samfund i fremtiden. Men dette indebærer, at den økonomiske styring går væk fra at straffe de dårlige elever i klassen, som det er tilfældet i øjeblikket, og i stedet lægge op til en reel økonomisk koordination og et samarbejde, der vil give de europæiske lavvækstlande muligheden for at justere deres produktion og sociale modeller op til at blive innovative og vidensskabende økonomier. Det nuværende set-up risikerer at skabe præcist det modsatte scenario og ende i et socioøkonomisk adskilt Europa i to hastigheder.

I det væsentlige: hvis (makro)økonomien ikke virker, vil alle de øvrige prisværdige mål og procedurer i 'Europa 2020'-strategien - øget beskæftigelsesgrad, højere uddannelsesniveau, flere midler til forskning og uddannelse samt reduktion af fattigdommen - vise sig helt illusoriske og yderligere underminere troværdigheden af et samlet Europa.

Referencer :
ETUI/ETUC (2011) Benchmarking Working Europe, Brussels: ETUI.
Pochet, P (2010) EU2020: Social impact of the new form of European Governance, ETUI Policy Brief, 5/2010, Brussels : ETUI