Strukturreformen - fiasko eller succes?
Af Jan Helbak

Offentliggjort: 15. april 2011
Denne artikel er koblet til temaet: Fra strukturreform til DONG-salg. Klik på temanavnet for at se mere

"Strukturreformen udløste offentlig jobfest" var overskriften på en spektakulær artikel i ugebrev Mandag Morgen den 21 marts 2011. Artiklen gav straks store overskrifter i dagbladene, men kun i nogle få dage, og så var den sag død. Bemærkelsesværdigt var det, at næsten ingen af de politiske partier for alvor tog sagen op og brugte den til at rejse en mere principiel offentlig debat om rækkevidden af reformens konsekvenser.

Mandag Morgen kunne ellers dokumentere, at reformen, der "skulle skabe en mere moderne, enkel og effektiv offentlig sektor", i stedet har udløst en vækst på hele 35.000 flere offentligt ansatte svarende til ca. 14,6 mia. kr. - næsten svarende til, hvad efterlønsordningen koster. Det blev samtidig antydet, at de store besparelsesrunder, som kommunerne befinder sig i, kunne være undgået, havde det ikke været for Strukturreformen. Mandag Morgen går skridtet videre og hævder, at hvor man fra både den nuværende og tidligere statsminister havde stillet stordriftsfordele i udsigt, er man i kommunerne havnet i decideret "smådriftsulemper".

Det samme hævder kommunalforsker Roger Buch i et interview i Danske Kommuner nr. 11 2011: "Lidt kynisk kan man sige, at kommunerne ligger som de har redt. Ingen tvang dem til at tage amternes opgaver. Men de fik muligheden, og de var virkelig glubske. Der er nok nogle borgmestre og kommunaldirektører, der sidder med lidt forstoppelse i dag". Længere henne i interviewet kalder Roger Buch reformen "en designet fiasko".

Og en af reformens ophavsmænd, Erik Bonnerup, blev i Politiken samme dag, som Mandag Morgen udkom, citeret for, at "de ekstra milliarder kroner er givet skidt ud", og at "det næsten er som at smide penge ud af vinduet".

Men hvad var formålet?
Hvis det reelle mål med Strukturreformen vitterlig havde været at skabe en mere moderne og effektiv offentlig sektor, hvor der kunne høstes stordriftsfordele over en bred bank, så er Mandag Morgen, Roger Buch og Erik Bonnerups dom korrekt. Men i virkelighedens verden har disse mål fra første færd været fugle på taget.

Allerede da Strukturkommissionen afgav rapport, var dokumentationen for bl.a. stordriftsfordele særdeles tynd. Helt primitivt opererede man eksempelvis med, at når man slog 272 kommuner sammen til 98, måtte det alt andet lige resultere i færre og mere slanke administrationer. Altså færre embedsmænd og kontoransatte, færre skoler og institutioner, hvilket sammenlagt skulle resultere i færre ansatte og udlugning af en lang række dobbeltfunktioner.

Det var også sådan, reformen politisk blev solgt i det offentlige rum - garneret med et utal af forenklede budskaber, hvor slagnummeret først og fremmest var, at med reformen ville der blive skabt en helt ny forvaltningspraksis, så borgerne kun skulle have "én indgang til kommunen" og derved kunne slippe for at rende fra det ene kontor til det næste med uforrettet sag. Der blev i det hele taget ikke sparet på metaforerne, som alle sammen havde det kendetegn, at fremtidens offentlige sektor  fra 2004 og frem konsekvent blev fremstillet som en stor effektiv, smidig og kundevenlig koncern.

For dem, der ikke lod sig gribe af forenklingens simple og besnærende logik, stod det imidlertid rimeligt klart, at der lå nogle helt andre formål til grund for reformen end de officielle forenklingsmål. Men disse stemmer forstummede stille og roligt - også i oppositionens partier.

På tegnebrættet lå i virkeligheden et radikalt opgør med den meget demokratiske og decentrale forvaltningsstruktur, der i sin tid var blevet tænkt ind i Kommunalreformen fra 1970. Strukturreformen skulle på en gang svække forvaltningsstrukturens politiske grundlag og bane vejen for en mere systematisk og global opbygning af et "indre marked" i hele den offentlige sektor. Således kunne reformen heller ikke anskues isoleret men skulle ses i sammenhæng med hele følgelovgivningen og den af Finansministeriet i 2003 initierede diskussion om indførelse af helt nye budget- og regnskabsprincipper, der effektivt skulle gøre op med det tidligere politiske "udgiftsprincip" - og i stedet begrundet i de forvaltningsmæssige ændringer advokere for det indlysende fornuftige i at gå over til anvendelse af markedsøkonomiske omkostningsprincipper. Eller sagt på en anden måde: samtidig med forberedelserne til Strukturreformens gennemførelse pr. 1. januar 2007 skulle både stat, regioner og kommuner tvinges til at overgå til nye budget- og regnskabsprincipper, som adækvat kunne modsvare de nye økonomiske styringsbehov, som Strukturreformen skabte.

Dvs. at der med Strukturreformen kort sagt blev skabt en tvangssituation, som gjorde det nødvendigt at ændre hele den offentlige sektor helt ud til den yderste situation. En øvelse, der ville have været umulig at gennemføre politisk og i hvert fald ikke i det sete tempo, hvis ikke det lige havde været fordi, stort set hele det politiske system enten tog Strukturreformen til sig eller ikke magtede at skabe en omfattende opposition mod hele forehavendet. Så i den forstand, at regeringen rent faktisk gik efter en omkalfatring af den offentlige forvaltningsstruktur i Danmark i den hensigt at fremme markedsgørelsesprocessen, må man konstatere, at Strukturreformen har været en ubetinget succes.

At de officielle mål så langt fra er blevet nået, og reformen, tværtimod intentionerne er endt med en anselig vækst i antallet af offentligt ansatte, betyder mindre set i forhold til det politiske kunststykke, det har været at skabe en helt ny forvaltningstruktur, hvor hovedparten af al kommunikation og udveksling mellem de enkelte forvaltningsled i dag ikke kan foretages uden på tillempede markedsøkonomiske betingelser.

En enkel struktur - store konsekvenser
Politisk set er Strukturreformen et smukt stykke håndværk. Mens en stor del af den offentlige opmærksomhed var rettet mod de numeriske forenklinger, lykkedes det regeringen på trods af mange professionelle indsigelser at få igennem, at amterne skulle nedlægges og erstattes af 5 regioner uden eget finansieringsgrundlag. Regionerne skulle ikke have skatteudskrivningsret, hvorfor de i konsekvens også mistede kommunalfuldmagt, dvs. retten til politisk at disponere ud over gældende lovgivnings minimumsbestemmelser, for så vidt der var lokal tilslutning hertil.

Med en simpel manøvre fik man skudt et forvaltningsmæssigt mellemled ind, der i konsekvens af ovenstående skulle finansieres af henholdsvis staten og de 98 kommuner. Finansieringen til den største enkeltpost - sygehusene - skulle oven i købet opdeles i et fast grundtilskud og et variabelt aktivitetsbaseret tilskud, dvs. betaling for en række ydelser. Endvidere blev det præciseret - hvilket langsomt er ved at blive realiseret - skulle den aktivitetsbaserede del af finansieringen vokse, således en større del af sygehusfinansieringen antog form af ydelseskøb. Hermed havde man med et slag skabt skelettet for en videreudvikling af markedslignende udvekslingsformer i den samlede danske forvaltningsstrukturs rygrad. Staten skulle i stigende grad finansiere regionerne ved at købe ydelser. Det samme skulle gælde for kommunerne, og her i 2011 arbejder man på at reducere kommunernes grundtilskud til sygehusvæsenet og erstatte det med øget tilskud pr. indlagt borger.

Grundlæggende har det selvfølgelig betydet, at der med indførelse af ydelseskøb også er skabt en tvangssituation, hvor alle tre forvaltningsled har måttet omdanne en lang række opgaver til egentlige tids- og prisdefinerede ydelser. Ikke fuldendte markedspriser, som vi kender det på det private marked, men tillempede og alligevel i sit princip det samme. Med denne simple ændring blev der også skabt et grundlag - nærmest af tvingende nødvendighed - for indførelse af omkostningsprincipper i budget og i regnskab. Dvs. at alle handlinger i den offentlige sektor af nødvendighed må opstykkes eller nedbrydes til simple ydelseskategorier, der kan kategoriseres og tidsfastsættes som grundlag for udregning af ydelsestakster.

Siden 2006, hvor man påbegyndte implementeringen af Strukturreformen, har denne praksis bredt sig langt ud i yderste led både i stat og kommuner. I regionerne optræder den som eneste gældende.

Med Strukturreformen blev der også etableret det, man meget malerisk har kaldt "én indgang". Siden er det blevet et gennemgående slogan for snart sagt alle omstillingsdiskussioner. Der skal skabes "én indgang" - det signalerer enkelhed og overskuelighed for borgerne. Praksis har vist et noget andet og mere kaotisk billede inde bag indgangen, men det skal ikke behandles yderligere i denne artikel. Selve ændringen har dog haft vidtgående konsekvenser. I praksis er socialpolitikken blevet underlagt beskæftigelsespolitikken og repræsenterer en grundlæggende udgang fra dansk socialpolitik hen imod den amerikanske 'workfare'-model indført af Bill Clinton, hvor tilknytningen til arbejdsmarkedet er bestemmende kriterium for definitionen af en "social begivenhed" og ikke borgerens samlede livssituation.

Samme operation blev gennemført i hele beskæftigelsespolitikkens forvaltningsmæssige opbygning og struktur. "Én indgang" for borgerne og arbejdsgivere i en hvilken som helst kommune og et nyt bench-markingssystem, hvor de enkelte kommuner og jobcentre skulle konkurrere om "kunderne" og jobåbningerne.

Men bag den massive overførsel af opgaver til kommunerne og "én indgang" lå et afgørende opgør med borgernes grundlæggende retssikkerhed og den indbyggede mindretalsbeskyttelse i den gamle kommunalreform fra 1970. Med Strukturreformen fik borgerne kun adgang til hele det offentlige system gennem kommunerne, hvor de tidligere også havde haft mulighed for at henvende sig direkte til amterne, hvis det eksempelvis gjaldt spørgsmål eller problemer, der hørte ind under det f.eks. specielle socialområde. Fra 2007 skulle borgerne gennem det kommunale system, fordi det var kommunerne, der var eneansvarlige for levering og køb af "sociale ydelser" til borgerne. Enten skulle kommunerne selv levere, eller også skulle de købe ydelser i de gamle amtsinstitutioner, der var blevet tilbage i regionerne, eller også skulle de købe sig til ydelser i de kommuner, der ifølge den nye lov havde fået mulighed for at overtage de regionale institutioner, der fysisk var placeret i pågældende kommune. Med andre ord var borgere med særlige behov nu helt underlagt kommunernes økonomiske omkostningsberegninger, hvilket efterfølgende i virkelighedens verden har vist sig at have uoverskuelige konsekvenser både for tilbuddenes variation, mængde og kvalitet - og ikke mindst for de pågældende borgeres retssikkerhed.

Hvis man skal tale om, at Strukturreformen har haft indflydelse på udgiftsniveauet i den kommunale sektor, sådan som det var stillet i udsigt, gælder det først og fremmest for sammenlægnings- og implementeringsperioden fra 2006 til 2007. Her opfordrede Kommunernes Landsforening (KL) direkte kommunerne i sammenlægningsforhandlingerne til at satse på laveste fællesnævner inden for de respektive forvaltningsområder. Og herved blev det i al væsentligt. Men, som historien har vist, blev disse besparelser ikke af et omfang stort nok til at modvirke opdriften i omlægningsudgifter og nødvendiggjorte personaleansættelser.

Forenkling eller markedsanarki
Som beskrevet var idealet om stordriftsfordele og forenkling af hele den offentlige forvaltning det officielt gennemgående tema forud for reformens ikrafttræden. I realiteten - og som forventet - er resultatet blevet det stik modsatte.

Den offentlige forvaltning har i ikke ubetydelig grad arvet tendenserne fra det private marked til "risk-averse" og eksternalisering, hvilket igen har afledt en mere eller mindre uoverskuelig opgaveglidning. Ikke som resultat af politiske beslutninger og overordnede udviklingsprincipper, men som følge af de respektive sektorers bestræbelser på at leve op til ordinær markedseffektivitet på et mikroøkonomisk grundlag. Det drejer sig om at satse på det sikre, hvor finansieringsgrundlaget er størst og mest solidt og skubbe omkostningstunge elementer/opgaver over til andre forvaltningsenheder eller over til andre forvaltningsektorer. Og med indførelse af diverse virksomhedsmodeller som grundlag for økonomistyringen på mikroøkonomisk niveau, er disse rene økonomikalkulationer blevet sat i system overalt i den offentlige sektor som overordnet styringskoncept.

Sygehusene skal f.eks. produktivitetsudvikle med 2% om året, og finansieringsformerne animerer til, at de hele tiden tilstræber reduktion i liggetiden gennem accelererede patientforløb med det resultat, at patienterne sendes tidligere hjem. Kommunerne tvinges til som konsekvens at opbygge en endnu mere kompleks og vidtrækkende pleje eller til at oprette forskellige nye institutioner til at tage sig af borgere med komplekse problemstillinger, som i princippet er "færdigbehandlet". Og i den anden ende at indrette "omsorgshoteller", eller hvad de nu fantasifuldt kaldes, som sygehussubstituerende foranstaltninger for at holde flest mulige borgere væk fra hospitalsbehandling. Dette sker selvfølgelig ikke, fordi byrådene kynisk spekulerer i økonomiske kalkuler, men fordi en større del af budgettet med takstbetalingen til sygehusene er blevet ustyrligt, hvilket med økonomiaftalernes påtvungne driftslofter indebærer, at uforudsete merudgifter til hospitalsbehandling nødvendigvis må væltes over på de andre mere styrbare udgiftsposter så som skoler, daginstitutioner mv.

Vi er med andre ord vidne til, at der rundt om i kommunerne oprettes alle mulige forskellige nye indsatser for at modvirke den ufinansierede og uplanlagte opgaveglidning fra regioner til kommuner. Den samme tendens kan ses inden for det specialiserede socialområde, hvor kommunerne i deres iver efter at rage de tidligere amtslige socialinstitutioner til sig og hjemtage deres borgere til kommunale ydelser, enten har "forslugt sig" eller også er kommet i et afhængighedsforhold til de store kommuner, der har tilstrækkelig egenvolumen til at drive disse institutioner. Det har som bekendt ført til en helt uforudset opdrift i udgifterne inden for området, hvad der fik regeringen og KL til at kræve en meget håndfast bremse på udgifterne i 2010. Igen har det ført til oprettelse af et væld af nye ordninger, opbrydning af gamle velfungerende organisatoriske enheder, nedlæggelse af store og erfarne faglige fællesskaber, således at ingen i dag har overblik over, hvad der egentlig er i udvikling inden for området, og hvad denne får af konsekvenser på blot mellemlang sigt.

Dette er blot nogle få eksempler på, at der som afledt konsekvens af og i kølvandet på Strukturreformen har sat sig en tendens igennem, der går mod større kompleksitet og uoverskuelighed samt en meget vanskelig håndterbart system af økonomiske transaktioner hånd i hånd med forringet kvalitet og stadigt mindre borgerindsigt og borgerindflydelse. Og da sådanne transaktioner ikke realiserer sig selv, men skal udføres af mennesker og reguleres gennem kontrakter og aftaler, får systemet selvfølgelig også som logisk konsekvens, at antallet af egentlige politikområder i byrådene er blevet reduceret år efter år siden 2007.

Magtcentralisering og "dikterede aftaler"
Hvad der heller ikke har været "hot stuff" i den offentlige debat i forbindelse med indførelsen af Strukturreformen er en tiltagende afvigelse fra det gode parlamentariske princip om, at Folketinget skal kunne kontrollere den udøvende magt - ministerierne. Med Strukturreformen blev der tildelt den enkelte minister temmelig mange ministerbeføjelser under henvisning til, at den enkelte minister skulle have mulighed for at handle hurtigt og smidigt - nøjagtig som en direktion i en koncern. Omkostningen er blot, at Folketinget har mistet indflydelse i forhold til regeringen.

For det andet skærpede den siddende regering betydningen og styringen af de årlige økonomiske aftaler med KL og Danske Regioner således, at aftalerne i vidt omfang i dag fungerer som en kun delvist parlamentarisk kontrolleret styringsramme for videreudviklingen af den offentlige forvaltning i kølvandet på reformen. Hvis vi ser helt bort fra de obligatoriske udgiftsrammer, indeholder økonomiaftalerne i dag en lang række af meget stramt definerede måltal inden for forskellige forvaltningsområder, som kommunerne eller regionerne forpligtes til at gennemføre. Hvilket i sin konsekvens indebærer, at kommunerne internt er tvunget til at gennemføre modsvarende foranstaltninger og et utal af målhierarkier inden for samtlige fagområder. Dette alene for at sikre finansieringen og indfrielse af de overordnet aftalte måltal - ikke ret meget forskelligt fra, hvordan det foregår i store koncerner. En praksis der er blevet skærpet betydeligt med vedtagelsen af den meget omfattende og restriktive sanktionslovgivning i henholdsvis 2008 og 2010.

Sat lidt på spidsen kan man sige, at en betydelig del af den efterfølgende lovgivning og økonomiaftalerne med KL og Danske Regioner har antaget karakter af en rammeregulering for transaktionerne inden for det meget hurtigt opbyggede "indre marked" i den offentlige sektor på den ene side og på den anden side skabt "en motorvej" for den fortsatte udvikling af nye markedsområder - som primært går under betegnelsen "frit valg". Det er i høj grad tvivlsomt, om frit valgs-politikken, resultatmåls-politikken mv. overhovedet kunne have være udbredt med den hast og uden den helt store opposition i offentligheden, som tilfældet har været, hvis det ikke var sket i og med gennemførelsen af Strukturreformen.

Nu kan Strukturreformen selvfølgelig ikke anvendes som eneste forklaringsfaktor i forhold til den uomtvistelige pågående magtcentralisering. Men i hele dens konstruktion har den spillet en central rolle i den generelle magtforskydning. Staten og kommunerne kan ikke finansiere regionerne uden at opbygge en bestemt og bestemmende magtbase bl.a. i Sundhedsstyrelsen og de øverste kommunale ledelseslag. Beskæftigelsesministeren kan ikke leve med kommunalt anarki eller systematisk problemeksport på beskæftigelsesområdet. Det afspejler sig i lovgivningen, som giver Beskæftigelsesministeriet næsten ubegrænsede beføjelser over for kommunerne. Regionerne kan ikke leve med, at det enkelte sygehus eller den enkelte sociale institution inden for markedslogikkens konkurrencetvang forsøger at profilere sig bekostning af de andre institutioner. Af samme grund blev regionerne fra starten organiseret som koncerner ledet af en koncernledelse, der i det store og hele monopoliserer magten. Og kommunerne kan ikke optræde som køber og sælger på det "indre marked" - eller leve op til økonomiaftalernes måltal - uden at omsætte sin egen interne praksis i centraliserede styringsmodeller. Af samme grund har de fleste kommuner i dag overtaget koncernmodellen og implementeret BUM-modellen (Bestiller-Udfører-Modtager-modellen) som gennemgående styringsmodel i mere eller mindre modificeret form.

Centraliseringsprocessen er ikke foregået efter nogen gennemtænkt masterplan men som et logisk resultat af den løbende udvikling af det "indre marked", som først og fremmest Strukturreformen befordrede og skulle befordre.

Opsplitning i den offentlige sektor og fremvæksten af bureaukrati
Det interessante ved den udvikling, som bl.a. Strukturreformen har båret frem, er, at den offentlige sektor her fire år efter dens officielle start ikke kan styres uden den mere og mere skarpe opdeling af alle sektorerne og forvaltningerne i henholdsvis bestiller/myndigheds niveauer og udførerniveauer uden myndighed og samme relativt autonome kompetence som tidligere. Hertil kommer fremvæksten af et helt nyt lag af specifikke funktionsbureaukratier, der enten skal sørge for, at alle transaktionsprocesserne kan gennemføres, regulere disse og konstant udvikle nye mere smidige modeller - eller udvikle opgaverne, fordi udviklingsmulighederne er tørret ind ude i det udførende led. Her foregår der nemlig i dag kun drift. Nøjagtig som i en koncern med stadigt voksende stabs- og udviklingsbureaukratier og en voksende arbejdsdelings- og funktionsdifferentiering i driftssektoren.

Så når Strukturreformen i modsætning til intentionerne har været medvirkende årsag til opdriften i reguleringsbureaukratiet, skyldes det på ingen måde fejl i reformen eller utilsigtede effekter. Opdriften skal derimod ses som en helt logisk konsekvens af markedsfremvæksten, og den adskiller sig ikke fra forholdene i de store private koncerner. Opgaverne i den offentlige sektor er blot mere komplicerede, hvorfor reguleringslagets størrelse selvfølgelig også er mange gange større.

Regeringens og kommunernes kampagner og programmer for at skabe større effektivitet, fremme forenklinger og tynde ud i det voksende bureaukrati er af samme grund dømt til at blive en kamp mod vejrmøller. Man kan ikke på en og samme tid fremme mængden af markedslignende transaktioner overalt i den offentlige sektor, og man kan heller ikke påtvinge kommuner og regioner et utal af resultatkontrakter og arbitrære måltal uden samtidig at invitere til en voldsom opdrift i det bureaukrati, der praktisk skal skabe rammerne for og regulere disse processer. Noget andet er så, at det samme bureaukrati, er blevet det politiske systems egentlige magtbase både i forhold til vælgerne og i forholdet til resten af den offentlige sektors ansatte ude i driftsleddet. Af samme grund har det omtalte bureaukrati kendt sin besøgelsestid og anvendt sin høje status og autoritet til dels at forøge sig selv og dels markedsføre og facilitere indførelsen af så mange nye organisationsformer, kompetencecentraliseringer mv., at det i dag forekommer næsten uoverskueligt at skulle tænke den offentlige sektor indrettet på en anden måde, hvis det i morgen skulle gå hen og blive muligt.

Med til historien om bureaukratiets vækst og magtkonsolidering hører nemlig også en massiv og systematisk ideologisering af snart sagt alle beslutninger fra forvaltningernes øverste ledelse og helt ud til den enkelte institution. I den henseende er der foregået en ikke ubetydelig vækst i antallet af videnscentre og HR-stabe i kommuner og regioner, hvis primære formål er at monopolisere viden, vidensudvikling og strømline kriterierne for, hvad der kan accepteres som hensigtsmæssig viden og adfærd. Disse centre har især rekrutteret fra professionerne, hvorved der er skabt en smal karrierevej for lederlagene og de mest ambitiøse ansatte ude i de enkelte professionsområder. Og det giver næsten sig selv, at et sådant lag, der primært har som opgave at befordre ideologisk tilpasning og legitimering, aldrig kan blive et velfunderet og stabilt lag, idet det er placeret i og udfolder sig i spændingsfeltet mellem koncernledelsernes magtkrav og driftsleddenes opposition.

Derfor ses også en tydelig tendens til, at det bureaukratiske lag og det ideologiske lag gennemløber konstante integrationsprocesser og samlet set fungerer som de øverste magtniveauers fremskudte forposter over for resten af organisationen og i forhold til borgerne. Pointen her er, at man ikke kan tænke sig Strukturreformen, resultatmålsstyringen, bench-markingsregimerne, frit valg-modellerne og virksomhedsmodellerne fungere uden tilsvarende vækst i de oven for beskrevne nye lag. Af samme grund er det heller ikke spor uforståeligt eller overraskende, at nettoresultatet er blevet en vækst på 35.000 flere ansatte i den offentlige sektor, ej heller at væksten først og fremmest har fundet sted i reguleringsbureaukratiet og i de ideologiske funktioner.

Til den ironiske side af sagen hører, at det er de samme lag, der hver gang får til opgave at designe de forskellige effektiviseringsprogrammer, som regeringen og KL beslutter sig for. Og hver gang ender det op i udtynding af normeringerne i driftsleddet, forringelser af de forskellige borgernære funktioner, sammenlægning af institutioner til større driftsenheder, indførelse af "samledelse" af flere institutioner, nedbrydning af ellers velfungerende strukturer og praksisser, uden at alle disse evindelige og demoraliserende øvelser skaber den mindste effektivitetsforbedring på makroniveau, og uden at det for alvor kan aflæses i det samlede udgiftsniveau.

Det er faktisk først her i 2010 og 2011, hvor kommunerne og regionerne qua økonomiaftalerne og sanktionslovgivningen har været tvunget til at gå drastisk til værks i nedskæringerne, at der har kunnet konstateres et reelt fald i de offentlige ansættelser. Men det har ikke i første række berørt de bureaukratiske og ideologiske lag synderligt, hvorimod det har ramt tungt inden for grupper som sygeplejersker, lærere, pædagoger, kontorassistenter og den store plejegruppe i ældresektoren, hvorfor de omtalte effektiviseringsraids stort set er blevet identiske med forringelser og nednormering af servicepersonalet.

En anden politik fordrer et radikalt opgør
Hvis vi ser bort fra, at borgerne har mistet demokratisk indflydelse, selv er blevet omformet til markedsagenter, og at de ansatte i de udførende led i vidt omfang har mistet myndighed og kompetence til at foretage selvstændige skøn, må man konkludere, at Strukturreformen - ud fra sine egne reelle men ikke artikulerede formål - er blevet en succes.

De ædle hensigter om at skabe enkelhed, stordriftsfordele, mere kvalitet for færre midler, og hvad nu alle slagnumrene hed, var og blev tegnebrætskonstruktioner. Det dokumenteres alene af, at der parallelt med gennemførelsen af Strukturreformen blev vedtaget så mange støttende og videreudviklende reformer, der alle havde som formål at fremme markedsorienteringen både strukturelt, styringsmæssigt, ledelsesmæssigt og ikke mindst kulturelt. Formålet var en videreudvikling og realisering af VK-regeringens inaguraladresse fra 2001 om gennem mange reformer at skabe det liberale menneske som en fremadskridende proces, hvor både borgere og de ansatte i den offentlige sektor først skulle tage den liberale markedstænkning til sig - eller tilpassede sig for at overleve - for siden i processens forløb at naturalisere tendensen. Og med til at vedligeholde og accelerere denne proces hører det voksende ideologiske lag inden for hele det samlede statssystem: stat, regioner og kommuner.

Processens hast og omfang ville som sagt ikke have været mulig uden Strukturreformen, men ville heller ikke kunne være gennemført uden den beskrevne voldsomme magtkoncentration, udviklingen af nye ledertyper med inspiration fra det private erhvervsliv og opdriften i det nye og særlige reguleringsbureaukrati, der både har designet, vedligeholdt og overvåget driften af de nye styringsteknikker - understøttet og formidlet af det ideologiske reguleringslag. 

Det er præcis denne ikke uvæsentlige omkalfatring af hele den offentlige sektor, som blev muliggjort i og med Strukturreformen, men som ugebrev Mandag Morgen eller aviskommentarerne ikke beskæftigede sig med, og som heller ikke blev kommenteret særligt ivrigt af folketingspolitikere eller kommunalpolitikere.

Forståeligt nok forholdt regeringens politikere sig tavse. Heller ikke KL-politikerne havde noget behov for at råbe højt. Her har man jo i samme periode stort set tilpasset sig det nye regime og omformet sig selv til et nødvendigt medierings- og reguleringsled mellem stat og kommuner - og selv udviklet et bureaukrati tilpasset den nye position og de tilsvarende opgaver.

Mere uforståeligt er det til gengæld, at oppositionspartierne ikke greb chancen til at gå til angreb på den reform, der mere end nogen anden reform under VK-regeringen har bidraget til at omdanne velfærdsstaten i retning af en konkurrencestat og det liberale demokrati til en strengt formaliseret valgprocedure uden reelt indhold.

Også uforståeligt taget i betragtning af, at den samme opposition står på et politisk program, der vil gøre op med VK's markedspolitik og forringelse af hele velfærdsstaten. Og man kan i den anledning ikke undgå at stille sig selv spørgsmålet, om man er så blåøjet i S og SF, at man tror, at man for alvor kan ændre vilkårene i hele den offentlige sektor uden at gennemføre radikale ændringer af flere af VK-regeringens reformer, herunder først og fremmest Strukturreformen?

Hvis man vitterlig ønsker at demokratisere den offentlige sektor, afskaffe hele "regeltyranniet", give borgerne større indflydelse osv., hvorledes tænker man sig så det gennemført inden for en struktur, hvor "det indre marked" stadig fungerer? Hvor både magtcentralisering, reguleringsbureaukrati og ideologilaget nødvendigvis må fortsætte i tjenesten. Og tror man, at disse ledelseslag og hele reguleringsbureaukratiet blot vil rette ind til højre og gennemføre en ny politik, som i sin formelle konsekvens vil undergrave deres magtbase?

Selvfølgelig vil det ikke ske; hvilket enten kan føre til ganske problematiske nederlag for en ny regerings politiske ambitioner eller til en glidende tilpasning af politikken, som i værste fald kan ende med, at den samme nye regering kompromitterer sig selv og sin politik - med fare for en politisk demoralisering af tilslutningen både i befolkningen og det meget brede lag af offentligt ansatte, der om nogen tørster efter et opgør med markedstænkningens mere og mere indlysende irrationalitet.

Politisk ideologisk forekommer oppositionspartiernes negligering af Strukturreformens grundlæggende betydning heller ikke forståelig al den stund, både S og SF gør sig forestillinger om gennem statssystemet at genregulere større dele af markedet. Men hvordan forestiller man sig statssystemet i en mere aktiv og intervenerende reguleringsrolle, når det samme statssystem i dag fungerer og ledes efter de samme præmisser, som dem der styrer det private marked? Eller sagt mere ligefremt, så forekommer det ikke sandsynligt, at en ny S-SF ledet regering kan gennemføre den politik, som de to partier har fremlagt, med mindre man samtidig udarbejder en politik og en klar plan for, hvorledes man vil gøre op med statssystemets markedsstrukturer og de lag i hele den offentlige sektor, der i dag sørger for, at Strukturreformens "indre marked" fungerer og udbygges.