New Public Management - betragtninger over, hvorfor det borgerlige samfund havner i en blindgyde
Af Janne Gleerup

Offentliggjort: 15. oktober 2010
"Min mand arbejder i fiskeindustrien. Han plejer at sige, at han skal lægge hovedet fra sig, før han går på arbejde. Jeg arbejder i hjemmeplejen, og jeg skal så lægge mit hjerte fra mig, før jeg går på arbejde... Det synes jeg bare ikke giver mening".

Udsagnet stammer fra et offentligt arrangement tilbage i 2006, hvor spørgsmålet om udviklingen i arbejdslivet for ansatte i den danske hjemmepleje, blev sat til diskussion. Det billede, medarbejderen anvender, udtrykker en afmægtig oplevelse af et arbejdsliv præget af modsætningsfuldhed eller splittelse. Let forenklet kan man sige, at medarbejderen ikke kan etablere et meningsfuldt mødested mellem egne arbejdsværdier på den ene side, og de vilkår og krav, hun på den anden side oplever danner ramme for arbejdets udførelse. Hun oplever, at vilkårene tvinger hende til at udgrænse den del af betydningsdannelsen i forhold til arbejdet, som 'springer fra hjertet', og det finder hun ikke meningsfuldt. 



Spørgsmålet om vilkår for identitets- og meningsdannelse er helt centralt, når man beskæftiger sig med den aktuelle udvikling inden for offentlige medarbejderes arbejdsliv. Som arbejdslivsforsker har jeg gennem flere år undersøgt, hvordan omstruktureringer indenfor det offentlige område opleves fra en medarbejdersynsvinkel. Når jeg har valgt udsagnet ovenfor som åbningsreplik, skyldes det, at det på eksemplarisk vis eksponerer en problemstilling, som altid ledsager arbejdslivsberetninger fra medarbejdere beskæftiget indenfor områder, hvor konceptet New Public Management (NPM) danner ramme for arbejdet og dets udvikling. Særligt tydelig er problemstillingen inden for social- og sundhedsområdet, som jeg har fulgt gennem de senere år, og som jeg i det følgende vil inddrage eksempler fra. (Ph.D-afhandling, Gleerup 2010).

Faktisk har jeg - i de ti år, jeg har arbejdet med det offentlige område - aldrig mødt en medarbejder, som fandt, at NPM inspirerede tiltag var fremmende for arbejdets kvalitetssikring, endsige positivt i andre henseender[i]. Til gengæld synes der at tegne sig et mønster i de empiriske undersøgelser, der viser, at NPM rationalet støder sammen med, hvad man kan kalde de meningsstrukturer, som medarbejdere på tværs af fag og funktion synes at orientere sig ud fra. Det er derfor påtrængende at udforske modsætningsforholdet mellem den rationalitet, som danner afsæt for omstruktureringer og nyudvikling i det offentlige, og så den subjektive orientering i arbejdet, som medarbejdere på forskellig vis - og ved hjælp af forskellige strategier - forsøger at tage afsæt i, beskytte sig ved eller "holde skansen" ud fra.

Hvad er New Public Management?
Strengt taget er der ikke mange "news" i NPM. De fleste organisatoriske greb i retning af detailstyring, tidskontrol og dokumentationskrav stammer fra midten af det forrige århundrede, hvor taylorisering og samlebåndslogikker slog igennem som populære beherskelses- og optimeringsstrategier. Alligevel er NPM konceptets tankegange blevet udråbt som moderne svar og konceptets anbefalinger har præget moderniseringspolitikken siden 1980´erne. Tankegangen slog især igennem i 1990´erne, hvor den daværende SR regering gennemførte en række omstillinger i den offentlige forvaltning, der på omfattende vis ændrede både de ydre og indre rammer for de ansattes arbejde. Før gennemslaget af NPM var den offentlige styringspolitik i store træk bestemt af centralt satte politiske mål, løbende justeret ud fra faglige input fra de forskellige professioner og sektorområder. Med NPM indledes et opgør med denne forvaltningstradition, idet virksomhedsøkonomiske styringsformer fra den private sektor gradvist implementeres i og mellem de offentlige organisationer. Filosofien er, at det er muligt - og hensigtsmæssigt - at anvende de samme principper for velfærdsproduktion som for vareproduktion på det private marked.

Den dybere, bagvedliggende årsag hertil er, at samfundsudviklingen fra sidst i 1970'erne og frem ikke længere på traditionel vis lader sig rationelt styre. Man kan ikke længere forudsige fremtiden ved at fremskrive fortid og nutid. Det borgerlige samfund, der ikke som landbo- og håndværkersamfundet bygger på værdien om kontinuitet, men på vækst, markerer sig for alvor i 1960'erne og -70'erne, hvor livsforholdene så at sige sætter sig fri. Børn og unge skal ikke længere blive som deres forældre, men subjektiveres eller sættes fri, som den canadiske dannelsesteoretiker Charles Taylor (2008) har beskrevet det. Det har hele tiden været hensigten med det borgerlige demokratiske samfund, men i første halvdel af det 20. århundrede været tøjlet af de stærke danske landbo- og håndværkertraditioner, der imidlertid bukker under ved industrialiseringens gennemslag i 1960'erne (Gleerup 1991). Ved indgangen til 1980'erne melder denne udvikling sig som en dobbelt udfordring, hvor der politisk samfundsmæssigt eller forvaltningsmæssigt skal findes en ny styreform, der kan matche en ukendt og stadig foranderlig fremtid, samtidig med, at der skal tages højde for, at borgere og medarbejdere ikke længere er traditionsstyrede, men selvstyrende i deres livsformer. Svaret på systemsiden bliver markedsgørelse og omstillingsparathed, mens svaret på den humane udfordring bliver frit valg og brugerstyring, men med den indbyggede ubalance, at systemsiden bliver styrende og dermed ikke reelt frisættende for den humane dimension.

Markedsmekanismen skal bruges til at rationalisere og effektivisere velfærdsproduktionen. Det indebærer, at fokus i stigende grad rettes mod forholdet mellem udbud og efterspørgsel. I den rene udgave skal erfaringerne med, hvad der kan produceres billigt og sælges til kunder, bestemme udbud og kvalitetsstander i de offentlige servicetilbud. For at få et sådant markedssystem til at virke i den offentlige sektor - hvor velfærd i princippet ikke købes af den enkelte borger, men betales kollektivt over skattebilletten - skal de markedsøkonomiske principper så at sige 'oversættes' til regulering af det offentlige serviceudbud. Konkret indebærer det f.eks, at relationerne mellem stat, regioner og kommuner kontraktliggøres og partnerne indtager rollerne som 'sælger' og 'køber'.

Ifølge NPM anbefalingerne skal der endvidere etableres konkurrence mellem offentlige udbydere, private firmaer og frivillige organisationer, hvad udliciteringer og fritvalgsordninger i f.eks. hjemmeplejen har til formål at fremme. Borgernes til- og fravalg af offentlige og private service-leverandører samt brugerundersøgelser og evalueringssystemer bruges til at skabe den form for markedsmæssig respons, som det ellers er vanskeligt at etablere indenfor det offentlige. Med NPM gennemslaget i det offentlige sker der således en gradvis drejning væk fra, hvad man kunne kalde politisk/demokratisk eller human styring af velfærdsudbud over mod en markedsbaseret styring.

Fra velfærd til vare
Når de offentlige institutioner både internt og eksternt skal indgå i konkurrencestyret og markedsbaseret udvekslingsforhold, så forvandles velfærd til at være en vare. Arbejdsopgaverne skal ombrydes i enkeltdele, så de kan standardiseres og underordnes et fælles system, hvor de kan sammenlignes, måles og vejes, og hvor gevinster kan beregnes. Hvor det er forholdsvis enkelt at beregne omkostninger og profit ved produktion og salg af tandbørster, der kan det imidlertid være svært at prissætte den kvalitative velfærd.  Hvordan skal eksempelvis omsorg for ældre beregnes ud fra forholdet mellem investering og afkast? Hvilke beregningsfaktorer skal medtages, og hvordan skal de omsættes til tal? Dén måde at fortolke meningen med arbejdet på, matcher dårligt med medarbejdernes opfattelse af samme, idet økonomistiske kriterier for styring og kvalitetsvurdering ikke blot opleves som utilstrækkelige, men faktisk også som misvisende og forstyrrende. Medarbejderne hævder bl.a., at standardiserede beskrivelser af arbejdsopgaver og omstændelige regler for hvornår, hvordan og hvor ofte, de må udføres, virker som barrierer for at udføre en meningsfuld arbejdsindsats, herunder at levere en fleksibel service, der tager udgangspunkt i de ældres livssituation og skiftende behov. Markedsorientering og brugerorientering er i det lys ikke det samme.

Hertil kommer, at når varens pris skal udregnes, så skal produktionsomkostningerne med. Det betyder, at arbejdet skal organiseres, så der er mindst mulig spild af tid og ressourcer. Her har ellers udskældte gamle tidsmålingssystemer og samlebåndsteorier for 1950'ernes mekaniske arbejdsorganisering overraskende nok vundet indpas i moderniseringspolitikken. I dag opereres der med nye koncepter som f.eks. 'Lean Production', men principperne for rationalisering, måling og effektivitetsfremme er grundlæggende de samme. Ofte reagerer medarbejderne skeptisk overfor den stramme tidsstyring, som øger arbejdspresset og hindrer fleksibiliteten, hvad de senere års offentlige diskussioner om 'stregkoder' og 'minuttyrani' i hjemmeplejen er eksempler på. Kun sjældent får medarbejdernes holdninger og erfaringer i relation til sådanne problematikker lov til at øve indflydelse på systemernes indretning, hvorfor man i f.eks. hjemmeplejen godt kan høre, at 'det kun er gennem civil ulydighed, at arbejdet kan udføres på kvalificeret og brugerorienteret vis'.  

Eksemplerne viser, hvordan vareliggørelsen ikke blot ændrer arbejdsvilkårene, men også rummer krav til medarbejderne om på subjektivt plan at omfortolke arbejdets mening efter andre kriterier end dem, medarbejderne selv i kraft af deres reelle arbejdserfaringer finder meningsfulde. Frem for at lade arbejdets kvalitative karakter bestemme eller være medbestemmende i arbejdsorganiseringen, så oplever medarbejderne, at arbejdets mening skal tilpasses produktionslogikken i den virksomhedsøkonomiske rationalitet.  

Menneskesynet indenfor NPM
Menneskesynet indenfor NPM kan trækkes tilbage til grundforestillingen om "the economic man". Teorien er, at medarbejderne i udgangspunktet stræber efter at arbejde så lidt som muligt til bedst mulig betaling. Engagementet anspores først og fremmest af konkurrencedynamik, og medarbejderen motiveres primært til arbejde af instrumentelle interesser som f.eks. løn eller karrierespring. Det er derfor en stærk anbefaling indenfor NPM konceptet, at lønnen individualiseres, så økonomiske incitamenter kan virke som styringsredskab overfor medarbejderne. Det er antagelsen, at medarbejdernes interne konkurrence om lønmidlerne (individuelt eller i team) vil højne produktiviteten. I NPM er det økonomiske parameter således helt dominerende. Andre motivationsfaktorer og kvalitetskriterier, som ikke umiddelbart rummes indenfor den økonomiske rationalitet, som f.eks. et samfundsmæssigt perspektiveret syn på nytte, solidarisk indlevelse og mellemmenneskelige hensyn til kolleger eller borgere træder i baggrunden.

Som konsekvens af 'economic man' forestillingen, argumenteres der indenfor NPM rationalet for, at personalepolitik skal baseres på et såkaldt 'low trust' princip (Klausen 1998), hvad der ikke bare stækker, men ganske fordrejer de mere tillids-baserede antagelser om 'high trust' relationer, som udspringer af de Human Ressource Teorier, der også medregnes i NPM konceptet eller dets personalepolitiske dimensioner. I tilknytning til den NPM styrede organisations- og arbejdsudvikling oprettes der således i disse år overalt i det offentlige Human Ressource afdelinger, der skal varetage udviklingen af de humane ressourcer.

Indenfor Human Ressource Management traditionen (HRM) er det grundlæggende menneskesyn, at medarbejderne af egen drift ønsker at udvikle og realisere sig gennem arbejdet, og det er tanken, at nye styringsværktøjer kan være løftestang for, at denne trang gøres mere produktiv i arbejdsindsatsen. Med tilbud om personlig udvikling tilskyndes medarbejderne til at acceptere kontinuerlige udviklings- og omstillingskrav. HRM traditionen inspireres bl.a. af undersøgelser indenfor arbejdslivsforskningen som har gjort gældende, at den traditionelle lønarbejdsform skaber en fremmedgørelse eller instrumentalisering af arbejderens forhold til arbejdet. Samtidig er det påvist, at udvidet rum for selvbestemmelse og medinddragelse kan føre til lavere omkostninger, kortere produktionstid, kvalitetsforbedringer og lavere sygefravær (Knudsen 2000). Ønsket om at opnå sådanne positive effekter uden at arbejdsgiveren behøver at give afkald på ledelsesretten, danner baggrund for nye ledelsesmetoder. Der argumenteres ikke direkte for medbestemmelse, men hele begrebsapparatet trækker på demokratibeslægtet retorik med nøgleord som involvering, ansvarliggørelse og selvstyrende teams. Trods opmærksomhed overfor energien i sociale fællesskaber (i HRM tænkningen udmøntet som anbefalinger om selvstyrende team) er perspektivet imidlertid helt individualiseret. Anerkendelse betinges her af, at medarbejderen udvikler oprigtigt 'commitment', synliggør den positive indstilling og tager ansvar for nye selvstyrekrav (Navrbjerg 1999). Man kan med kritisk brod udtrykke det sådan, at subjektforståelsen indenfor HRM leder til den konklusion, at indre selvstyring er mere effektiv end ydre tvang.

At der mellem NPM og HRM koncepterne således ikke er uenighed om slutmålet indebærer, at HR indsatser styringsmæssigt glider let på plads i markedstænkningen og dens kontrollogikker, mens de som sagt til gengæld er yderst vanskelige at sluge for medarbejderne, der ikke føler sig motiveret af at være i affinitet med de herskende styresystemer, men af de praktiske kvalitetsdimensioner i deres arbejde.

Fra instrumentel anerkendelse til kamp om anerkendelse
NPM og HR er de foreløbige svar på en samfundsudvikling, der ønsker at sætte borgerne fri og derfor må se sig konfronteret med en ukendt og stadig foranderlig fremtid. De er imidlertid ikke nye i deres indre indretning, men stadigt stærkt bureaukratiske og kontrollerende, hvorfor det offentlige arbejdsmarked er præget af de mistrivselsforhold, som jeg oven for har beskrevet. Skal man gøre sig forhåbninger om at komme ud af disse uforløste spændinger, så må man kigge sig omkring efter andre, mere kvalificerede og tidsaktuelle opfattelser af forholdet mellem individ og samfund. I et delvist samspil med den ovenfor nævnte Charles Taylor har den tyske socialfilosof Axel Honneth (2003, 2006) foretaget en genfortolkning af, hvad der har drevet den samfundsmæssige og individuelle udvikling fra først i 1800-tallet og frem. Der har været flere teorier på spil, hvoraf nogle bygger videre på forestillingen om de frie markedskræfters spil, mens andre mere kritisk tager udgangspunkt i produktionsforholdene. Honneth peger imidlertid med inspiration fra den unge Hegel på en anden mekanisme, nemlig den stadige anerkendelseskamp, hvormed såvel enkeltindivider som samfundsgrupper og hele samfund udvikler sig gennem en stadig motiverende utakt, der søger mod nye balancer.

Det er denne på engang motiverende og udviklende anerkendelseskamp, som parløbet mellem NPM og HR sætter i stå eller spænder ben for ved at hævde, at der på forhånd er affinitet mellem, hvad den offentlige organisation eller samfundet og de enkelte borgere vil. Med en sådan én-strenget model er vi faktisk bombet tilbage til før det borgerlige samfund og dets demokratiske forestillinger, og det sker paradoksalt nok netop, som dette samfund omkring 1980 viser sit sande ansigt. Da det op gennem 1970'erne bliver tydeligt, at traditionel planlægning skal erstattes af noget nyt og mere fremtidsfølsomt, så hentes der i den offentlige forvaltning hedengangne styre- og kontrolsystemer frem, samtidig med at behovet for nye innovative løsninger ikke bare er mere end tydelige, men også politisk dagsordenssat.

Når hjemmehjælperen som indledningsvist citeret siger, at hun ikke bare skal lade sit hoved, men også sit hjerte blive hjemme, når hun går på arbejde, så er det fordi, der på hendes arbejdsplads ikke findes de kamparenaer, hvor hun kan finde anerkendelse for sine såvel faglige som menneskelige arbejdserfaringer. Det har hun det svært ved, men det har hendes arbejdsplads og de medborgere, hun skal hjælpe, også. - Honneth taler om et almenmenneskeligt behov for anerkendelse på tre fronter, hvor den første handler om den ubetingede anerkendelse, som vi får i familien og i nære venskaber eller kammeratskabsgrupper. En sådan anerkendelse, der er en del af et godt arbejdsfællesskab, giver selvtillid og mod på liv og læring. Den anden anerkendelsesform handler om at blive betragtet som en selvstændig og fuldt tilregnelig medborger, og det giver selvagtelse. Endelig knytter den tredje anerkendelsesfront sig til deltagelse i interesse- eller fagfællesskaber, hvor man anerkendes for det særlige, man kan bidrage med, og det giver selvværd. Det er i høj grad denne anerkendelsesform, som der gennem parløbet mellem NPM og HRM mangler udviklende arenaer for i den offentlige sektor.

Det er efter min - og Honneths - vurdering disse tre anerkendelsesformer og selvforhold, som det borgerlige samfund siden sin begyndelse er gået svanger med, men som med NPM blev kortsluttet, netop som fødslen for alvor skulle sættes igang.

Referencer
Gleerup, Jørgen (1991): Opbrudskultur. Odense Universitetsforlag.
Gleerup, Janne (2010): Kritik og forandring. En anerkendelsesteoretisk analyse af social- og sundshedsarbejderes identitets- og meningsdannelse i arbejdslivet. Forskerskolen i Livslang læring, Institut for Psykologi og Uddannelsesforskning, Roskilde Universitet.
Honneth, Axel (2003) (Willig, Rasmus) (red.): Behovet for anerkendelse. En tekstsamling. Hans Reitzels forlag.
Honneth, Axel (2006): Kamp om anerkendelse. Hans Reitzels forlag.
Klausen, Kurt Klaudi (1998): New Public Management i Norden. Odense universitetsforlag.
Knudsen, Herman (2000): Demokrati i arbejdslivet - hvorfra og hvorhen. I Tidsskrift for Arbejdsliv 2. årg. Nr. 3, 2000.
Navrbjerg, Steen E. (1999): Nye arbejdsorganiseringer, fleksibilitet og decentralisering - et sociologisk case-studie af fem industrivirksomheders organisering og samarbejdsforhold. Jurist- og Økonomiforbundets Forlag.
Taylor, Charles (2008): "Anerkendelsespolitik". I: Jacobsen, Michael Hviid; Willig, Rasmus (red.) (2008): Anerkendelsespolitik.  Syddansk Universitetsforlag.

[i] Undtaget er synspunktet om, at eksplicitering/dokumentering af arbejdsgange undertiden og i hvert fald principielt kan virke sikrende for borgernes retskrav.