Den danske model og krisen
Af Jens Lind

Offentliggjort: 15. juni 2010
Indledning
Da stemmerne var talt op, og forliget ved overenskomstforhandlingerne i foråret var i hus, udtalte arbejdsmarkedseksperterne sig rutinemæssigt om den danske models fortræffeligheder. Det var endnu engang lykkedes at undgå en konflikt og det endda midt i en tid, hvor krisens mørke skyer hang truende over os. Den danske model havde vist sig levedygtig både til hverdag og fest, hed det: den foregående overenskomst fra 2007 med de 'historisk' høje lønstigninger på 3-4% årligt var nu blevet afløst af et ansvarligt mådehold på 1%. Ganske vist var der ikke så meget andet at skrive hjem om - ingen bemærkelsesværdige nyskabelser eller gennembrud i kravene om begrænsning af social dumping, ansættelsestryghed og 50 procentkravet på HK-området - men overenskomstsystemet havde vist sig fleksibelt og ansvarligt. Det var det vigtigste.

Så skidt med den meget lave stemmeprocent og skidt med at netop de ændringer, der ikke kom med, tyder på, at opbakningen til forhandlingsmodellen i realiteten kan ligge på et meget lille sted hos arbejdsgiverne, og at de decentrale forhandlinger kombineret med det centraliserede forligssystem har eroderet de sidste rester af solidaritet hos fagbevægelsen.

Når dette ses i relation til de strukturelle processer, der i øvrigt er i gang på reguleringen af arbejdsmarkedet, burde betænkelighederne begynde at melde sig hos de begejstrede observatører.

Til trods for den store ansvarlighed, som fagbevægelsens forhandlere udviste, kvitterede regeringen med at varsle, at nu skulle der for alvor spares på de offentlige udgifter. 32 milliarder i løbet af de næste år. Det vil uvægerligt gå ud over en hel del af de offentligt ansatte, modtagerne af indkomstoverførsler og den offentlige service, som nu må betale prisen for regeringens skattelettelser til de rigeste. Dette er en del af tricket og den danske models store svaghed: magthaverne til- og frakobler modellen efter behag. Når krisen truer, arbejdsløsheden vokser, og konkurrenceevnen skal forsvares, kobles tilbageholdenhed og ansvarlighed til, men når der skal uddeles incitamenter til de udvalgte, er mådeholdet pludseligt en hel anden sag.

Selv om kerneelementerne i byttet mellem kapital og arbejde - løn og arbejdstid - som hovedregel er reguleret af de kollektive overenskomster i Danmark, er lovgivningen gennem statsmagten hele tiden et alternativ til regulering: staten har den afgørende magt og legitimitet, og det er op til skiftende regeringer at definere grænserne mellem lovgivning og kollektive aftaler. Og de skifter med tiden. Dertil kommer, at beskæftigelsespolitikken har en afgørende indflydelse på styrkeforholdet mellem repræsentanterne for kapital og arbejde. Som beskæftigelsespolitikken har været ført igennem de seneste mange år under navnet 'flexicurity', har den i stigende grad været disciplinerende for arbejdsstyrken og derfor været medvirkende til at svække lønarbejdernes styrkepositioner. Når flertallet af fagforeningsmedlemmer stemmer ja til overenskomstens marginale lønstigninger, er det fordi frygten for arbejdsløshed er voksende, og fordi tilværelsen som arbejdsløs i stigende grad er blevet elendig.

Hvis den danske model defineres som overenskomstsystemet med et statsligt appendix, kommer vurderingerne let til at hvile på et lemfældigt grundlag. En overenskomstindgåelse skal vurderes i sammenhæng med den markedsmæssige og lovgivningsmæssige regulering af arbejdsmarkedet.

Den danske model
Sat på kort formel består den danske model af en toparts- og en trepartsregulering af arbejdsmarkedet. Topartsreguleringen er overenskomsterne, altså de aftaler, der indgås mellem lønmodtagernes organisationer og arbejdsgiverne og deres organisationer. Trepartsreguleringen består af, at staten gennem lovgivning sætter normer for eller producerer serviceydelser og tildeler finansielle ydelser til arbejdsgivere og lønmodtagere - og gør dette gennem inddragelse af fagforeninger og arbejdsgivere i den politiske proces.

Den åbenlyse fordel ved denne model er styrkelsen af den sociale sammenhængskraft gennem aktørernes gensidige anerkendelse af hinanden som legitime parter. Videre er modellens reproduktion kendetegnet ved, at de enkelte parter kan se en fordel i opretholdelsen af relationerne, selv om egeninteresserne ikke imødekommes i fuldt mål.

Det afgørende skridt til dannelse af disse relationer fandt sted med Septemberforliget i 1899 og de efterfølgende aftaler og lovgivninger, der etablerede de grundlæggende normer og værdier til organisering, forhandling og konflikt, hvorved den kollektive aftaleindgåelse blev omdrejningspunktet. Lige siden har det været en grundlæggende norm, at staten blander sig mindst muligt i betingelserne for køb og salg af arbejdskraft, som er kernen i topartsreguleringen, men derimod har til opgave at regulere produktionen (levevilkår, uddannelse, sygdom og sundhed mv.) og visse aspekter af anvendelsen af arbejdskraften (arbejdsmiljøet).

Men der er overlapninger mellem aftalerne og lovgivningen. F.eks. fastsætter funktionærloven - og den daværende medhjælperlov - en række normer for forskellige forhold (afskedigelsesvarsler, ændringer af arbejdsopgaver, fravær og andre beskyttelsesreguleringer), der normalt ville stå i en overenskomst. Og pensions- og uddannelsesaftaler har både været reguleret gennem aftale og lovgivning. Grænserne er altså fleksible og skifter med tiden, men tendensen er nok, at lovgivningen blander sig i mere og mere - ikke mindst som følge af EU-direktiver.

Arbejdsgiverne og reguleringen
Arbejdsgiverne har en mildt sagt tvetydig holdning til denne danske model. Af DA's vedtægter fremgår det bl.a., at organisationen er modstander af regulering, men hvor regulering er nødvendig, som det hedder, skal DA sikre, at den "sker via aftaler med den enkelte arbejdsgiver eller arbejdsgiverne kollektivt som part" (DA's vedtægter §3). Det er altså de frie markedskræfter, der er det optimale, men hvor der skal reguleres, skal det ske gennem aftalesystemet. I praksis viser dette sig ved, at DA helst ikke vil indgå overenskomster med AC- og FTF-medlemsorganisationer og i øvrigt vil begrænse overenskomstdækningen med funktionærorganisationer mest muligt.

Dette sidste ses bl.a. med den såkaldte 50 procentsregel for HK-området. Reglen, der stammer fra 1948, medfører, at selv om arbejdsgiveren har tegnet overenskomst, har denne ikke virkning, med mindre 50% eller flere af funktionærerne er medlem af HK. HK har altid villet have reglen afskaffet, men arbejdsgiverne har nægtet. I de senere år har det specielt været HK/Privat, der har båret dette ønske frem.

Arbejdsgivernes modstand mod overenskomsterne viser sig også ved en udbredt - specielt inden for byggeriet men også andre steder - omgåelse af overenskomsterne gennem udlicitering i underentrepriser, hvor de virksomheder, der udfører arbejdet, ikke forpligtes til af følge overenskomsten. Igennem de senere år har dette særligt vist sig ved ansættelse af udenlandsk arbejdskraft evt. gennem underentrepriser med udenlandske virksomheder: I konkurrencens hellige navn underløber arbejdsgiverne deres egne overenskomster.

Specielt 3F og byggefagene har presset på for at få arbejdsgiverne til at medvirke til at holde bedre justits på området, og også ved de overståede overenskomstforhandlinger har dette krav været synligt. Men resultatet var forstemmende - nogle kortere tidshorisonter for informationstilvejebringelse og eventuel indgriben over for underbetaling - og vidner om arbejdsgivernes modvilje mod at få reduceret omgåelsen af overenskomsterne.

Fagforeninger og solidaritet
Hvor arbejdsgivernes opbakning bag den danske model er modsætningsfyldt, er fagbevægelsens helt entydigt positiv med den undtagelse, at også her er overenskomstsystemet, topartsreguleringen, den foretrukne reguleringsmåde. Lovgivning, der bevæger sig ind på aftaleområdet, opfattes i store kredse af fagbevægelsen som uønsket og underminerende aftalesystemets og dermed fagforeningernes legitimitet, fordi det vil medføre en svækkelse ikke kun af aftalesystemet men også af medlemstilslutningen.

Fagforeningernes væsentligste opgave og grundlæggende rationalitet er at begrænse konkurrencen mellem udbyderne af arbejdskraft. Dette opnås ved at fastsætte fælles løn- og arbejdsbetingelser for alle inden for et delarbejdsmarked og ved at samordne disse betingelser inden for de enkelte områder med hinanden. Ud over overenskomsternes indhold er der altså to faktorer, der er afgørende for at opbygge denne solidaritet: at overenskomsterne bliver udbredte, og at de enkelte områder ikke konkurrerer med hinanden.

Siden starten af 1980erne er denne solidaritet blevet svækket gennem decentralisering af overenskomstindgåelsen. Dette skete først ved at reducere hovedorganisationernes rolle ved de landsdækkende overenskomster, dernæst ved at ændre lønsystemerne fra normalløn til minimalløn og på det offentlige område gennem indførelsen af et lokalt og individuelt baseret lønsystem samt at gøre de landsdækkende overenskomster til rammeaftaler, hvor der kunne flyttes rundt på de enkelte elementer i de enkelte virksomheder.

Disse ændringer har (bortset fra den offentlige sektor) været dikteret af DA, som siden 1980erne har været fuldstændig styret af DI. Fagbevægelsen har blot skullet indrette sig og har ikke formået at sætte nogen dagsorden på dette område, fordi der aldrig har kunnet opnås enighed om en ny organisationsstruktur. I stedet er der etableret forhandlingskarteller ud fra den orden som DA (DI) har dikteret, og LO er blevet væsentligt svækket samtidigt med, at medlemsforbundene har samlet sig i færre og større forbund.

Hvis man skal være lidt grov, så er det nu arbejdsgivernes opdeling af overenskomsterne og forligsmandsloven, der strukturerer fagbevægelsens adfærd i den nationale overenskomstindgåelse.

Det er klart, at dette decentraliserede og arbejdsgiverstyrede overenskomstsystem svækker fagforeningernes muligheder for at formindske konkurrence og forbedre solidariteten. Fagbevægelsen ses nok stadigvæk af mange borgerlige som et levn fra industrisamfundets socialister og som en modmagt til kapitalens orden, men i realiteten er fagforeningerne nok i højere grad blevet en ordningsfaktor, der medvirker til nogenlunde overskuelige regler ved ansættelsen af personale og modvirker udbredelsen af vilkårligheder i arbejdslivet.

I hvert fald er de strukturelle betingelser for at føre en vellykket faglig interessevaretagelse og fremme solidariteten blevet væsentligt forringet igennem de senere mange år. Et af de aktuelle eksempler fra den seneste overenskomstindgåelse er passiviteten over for HK/Privats krav om afskaffelsen af 50 procentreglen.

Denne regel er helt i strid med de almindelige normer for overenskomstdækning i Danmark og skyldes kun arbejdsgivernes modvilje mod at overenskomstdække funktionæransatte. Det er så indlysende en uretfærdighed og forskelsbehandling af denne gruppe og deres faglige organisation. Afstemningsresultatet fra overenskomsten viste da også, at de faglige ledere fra HK havde fuld opbakning fra medlemmerne, men vedtagelsen af den samlede pakke tilsidesatte groft denne gruppes helt legitime krav.

Det er absolut ikke første gang, at et forbund ikke har fået sine specielle krav igennem ved en landsdækkende overenskomstindgåelse, og det er heller ikke hverken første eller sidste gang, at et overenskomstområde har stemt markant anderledes end flertallet og er blevet tvunget til at rette sig ind efter forligsmandens (og hovedorganisationernes) sammenkædning. Men resultatet og ikke mindst processen viser, at opbakningen fra andre dele af fagbevægelsen til dette krav var helt fraværende. De enkelte forbund er kun optaget af sig selv og deres krav mens andre forbunds eller kollegers rimelige krav forbigås i tavshed og overlades til systemets tyranni. Det er åbenbart blevet comme il faut ved overenskomstindgåelser nu om stunder (hvilket i øvrigt også især misbilligelsen af FOAs adfærd i 2008 kunne tyde på) at overlade de enkelte til deres skæbne.

Flexicurity som dogme
Bortset fra nogle indledende drøftelser i efteråret 2009, hvor budskabet var nødvendigheden af tilbageholdenhed med forringelse af konkurrenceevnen, har regeringen også denne gang holdt sig i kulissen. Men til trods for fagbevægelsens mådehold blev resten af foråret præget af regeringens spareplaner, der nødvendigvis kommer til at gå ud over beskæftigelsen og velfærdspolitikken.

Og regeringens reduktion af dagpengeperioden stiller den berømmede 'flexicurity-model' i fokus. Fra tiden omkring årtusindskiftet - og specielt lidt efter den borgerlige regering kom til magten i 2001 - har 'flexicurity' fungeret som et ideologisk fælles tankegods mellem regeringen og arbejdsmarkedets parter. Flexicurity blev om noget det symbolske begreb, som materialiserede sammenhængskraften mellem repræsentanterne for stat, kapital og arbejde (godt hjulpet på vej af økonomernes forsikringer om det mageløse i det, vi havde fået skruet sammen i lille Danmark). Flexicurity blev et vigtigt instrument til at symbolisere noget fælles og blev et vigtigt omdrejningspunkt for at kommunikere inden for et fælles paradigme.

Den borgerlige regerings første år var ellers præget af markante angreb mod fagbevægelsens styrkepositioner med forslag om forbud mod eksklusivaftaler, forbud mod deltidsklausuler i overenskomsterne og ønsket om at svække a-kasserne som et instrument til fagforeningernes medlemsrekruttering. Med tiden lykkedes det at få eksklusivaftalerne og deltidsklausulerne forbudt. Og med etableringen af en åben adgang til tværfaglige a-kasser fik specielt LO-tilknyttede a-kasser og forbund svækket medlemstilgangen.

Denne ændring af a-kasserne har medført et stort medlemstab for LO-forbundene, idet de tværfaglige og ikke-hovedorganisationstilknyttede a-kasser og organisationer er vokset eksplosivt. Først og fremmest på grund af de organisationer, der er knyttet til Det Faglige Hus. Og bortset fra at LO-forbundenes medlemstab i øvrigt skyldes erhvervsstrukturelle ændringer, er det a-kasserelaterede medlemstab også forårsaget af den faldende arbejdsløshed og sidst men ikke mindst den forringelse af arbejdsløshedsforsikringen, der har fundet sted de seneste 30 år, hvor dagpengenes kompensationsgrad i forhold til lønnen er faldet med i gennemsnit 1% om året; medlemskravene er blevet strammet og rådighedskravene blevet strengere samtidigt med, at aktiveringsforanstaltningerne i stigende grad har skiftet fokus fra at være kvalificerende til at blive disciplinerende.

Disse forringelser af beskæftigelsespolitikken har dels fundet sted for direkte at svække fagforeningernes medlemsbasis, men først og fremmest for at øge de arbejdsløses incitamenter til at tage et arbejde og i øvrigt gøre det mindre attraktivt at være arbejdsløs. Hermed forøges konkurrencen på arbejdsmarkedet: lønmodtagerne finder sig i mere, stiller færre krav og accepterer en mindre løn for at kunne forblive i beskæftigelse og undgå arbejdsløshed, som i stigende grad er blevet en alvorlig økonomisk bet og oftest indebærer en ydmygende behandling i det nu kommunaliserede beskæftigelsessystem (hvor de rutineprægede chikanerier af de arbejdsløse udføres af en såkaldt anden aktør med blikket stift hæftet på licitationsaftalens bonusbestemmelser!).

Regeringens store scoop er, at dette disciplinerende og fagforeningsfjendske system fortsat bliver betegnet som 'flexicurity', når det retteligt burde kaldes 'flexinsecurity'. Når fagforeningerne nu er begyndt at stille større krav til ansættelsestrygheden - blandt andet blev der inden for industriens område gennemført en fratrædelsesordning efter 3 års anciennitet - er det vel også tegn på, at jubelen over det fleksible danske arbejdsmarked så småt er ved at aftage.

Har den danske model det så stadigvæk godt?
Som det er fremgået, er det lidt kortsynet at klappe i de små hænder og kalde det for en sejr for den dan danske model, fordi et overenskomstforlig kommer i hus. De meget moderate lønstigninger bør naturligvis heller ikke være argument for at hævde, at systemet ikke virker. De skyldes frygten for krisens stigende arbejdsløshed - en frygt der er baggrunden for, at både forhandlerne og fagforeningernes medlemmer stiller sig tilfreds med resultatet. Det er imidlertid snarere de elementer, der ikke kom med i forliget, der viser, at der i modellen er nogle indbyggede svagheder og burde anspore til en lidt mere kritisk bedømmelse af den danske models tilstand: Arbejdsgiverorganisationerne har stadigvæk et tvetydigt forhold til den danske model, og de nys indgåede overenskomster er et tydeligt bevis på dette.

Inddrager man videre nogle hovedtræk i statens regulering af arbejdsmarkedet, tegner der sig ud over de asociale indgreb et billede af bestræbelser på at svække den eneste aktør, der er en klar og utvetydig støtte af den danske model: fagbevægelsen. De tværfaglige a-kasser og årlige kampagner om benchmarking af a-kasserne har lige som reduktionen af skattefradraget til faglige kontingenter - som med det nys indgåede forlig mellem regeringen og Dansk Folkeparti (DF) sættes yderligere ned - haft den tydelige hensigt at svække fagforeningerne. Og hermed svækkes overenskomsternes dækningsgrad fordi en svækket medlemsbasis vil medføre større vanskeligheder ved at øge eller fastholde overenskomstdækningen. I forvejen er kun ca. 60% af de beskæftigede i den private sektor omfattet af en overenskomst. Med arbejdsgivernes fodslæbende medspil kan man vel ikke forvente, at denne andel forøges, når fagforeningerne, som er de eneste, der kæmper for bedre regulering, bliver svækket?

Vellykket overenskomst eller ej: fremtiden ser ikke lovende ud for den danske model. Et lille lyspunkt kunne være et regeringsskifte, hvor partier, der havde et mere positivt syn på lønmodtageres rettigheder og levevilkår, kom til magten. Ifølge den nys fremkomne plan fra Socialdemokraterne og SF, En Fair Løsning, er der direkte reference til dette problem, idet det hedder, at "den danske flexicurity model" er fortræffelig, og overenskomstdækningen og organisationsgraden skal hæves. Metoderne er ikke klart specificeret, men det fremgår tydeligt, at partierne har øje for arbejdsløshedsforsikringens betydning for fagforeningerne. Det er dog tvivlsomt, hvad der gemmer sig bag formuleringerne om, at "dagpengesystemet skal moderniseres", "a-kasser og fagforeninger optræder som non-profit organisationer baseret på foreningsmæssige principper" og "ændret beskatning af kontingenter til fagforeninger og a-kasser" (En Fair Løsning p.54).

I kølvandet på regeringens forlig med DF har udtalelserne fra S-SF været uklare om, hvorvidt dagpengeperioden forlænges igen, hvis partierne danner regering efter et kommende valg. Måske er det hensynet til De Radikale, så resultatet kan meget vel være, at perioden ikke sættes op, men dagpengeniveauet hæves en smule, når udgangspunktet for S-SF tilsyneladende er, at der ikke skal ske besparelser på dagpengeområdet. Under alle omstændigheder kan det konstateres, at de to partier tilsyneladende vedbliver med at fastholde flexicurity som et ideologisk redskab i et fælles korporativt regime. Dette til trods for at 30 års forringelser af arbejdsløshedsforsikringen ikke vil blive kompenseret, og benævnelsen flexicurity mere og mere ligner en falsk varebetegnelse.