New Public Management på retræte - eller hvad?
Af Jan Mølgaard

Offentliggjort: 14. april 2010
Stor overskrift i ugebrevet Mandag Morgen den 14. marts 2010. "New Public Management på retræte" [1]. Man skal selvfølgelig vide, hvad New Public Management er for noget for at kunne se pointen her. Men for dem, der ved det, er den da tankevækkende ... den overskrift. Under overskriften kan man læse en såkaldt executive summary (en sammenfatning af budskabet lavet af hensyn til dem, der ikke har tid til at læse hvad som helst - nemlig ledere). Her står der: "Mindre kontrol, afbureaukratisering og større frihed i de individuelle kommuner og offentlige institutioner er essentielt hvis de offentlige arbejdspladser fortsat skal blive mere attraktive. Nu tyder det på at førnævnte kan blive en realitet - men for at nå målet kræves der samtidig en radikal ændring af styringsredskaberne i den offentlige sektor og ledere som tør stå til ansvar for såvel ris som ros."

Hvad er det, de snakker om? Også her yder ugebrevet den service at forklare: "New Public Management - eller NPM, som det ofte forkortes - er blevet brugt som samlebetegnelse for en række af de administrative reformer af den offentlige sektor, som er sket gennem de sidste 20-25 år. Det er ikke noget klart defineret begreb, men bygger groft sagt på to rationaler, som er overtaget (fra) den private sektor: en øget brug af markedsmekanismen og en højere grad af mål- og resultatstyring. Blandt de tiltag, som ofte karakteriseres som NPM, er f.eks. kontraktstyring [2], målstyring, output- og resultatfokus, balanced scorecard [3], bestiller-udførermodeller [4], udlicitering[5] og offentlig-private partnerskaber."

Og nu begynder det så at ligne noget - i hvert fald hvis man er ansat et eller andet sted i det, der normalt betagnes som den offentlige sektor (i modsætning til den private - som om der ikke eksisterer privathed, hvis man er ansat i en kommune).

Nå ... tilbage til pointen. Og pointen er i al korthed følgende: "At der er noget galt med det nuværende styringskoncept, er der nærmest konsensus om i dag. I store træk er der også enighed om diagnosen: Problemet er ikke så meget New Public Management i sig selv, men at styringsredskaberne er gået over alle bredder, som Preben Melander udtrykker det: Lederskab skal være autentisk, troværdigt, etisk ansvarligt og forholde sig til virkeligheden. Alt for meget styring handler i dag om spin, bortforklaringer, tomme ritualer og kvalitativ dokumentation, der illuderer en sandhed og en præcision, som ingen alligevel stoler på."

Eller oversat til dansk. Problemet er ikke NPM og de principper (hvis man da kan kalde dem det), som det koncept rummer - problemet er, at der er kommet for meget af det. At der er meget stor uenighed om, at kun dette for meget af det er problemet, kan man meget hurtigt overbevise sig selv om, ved at læse bare et par stykker af de mange artikler, som er skrevet om NPM over tid - Kritisk Debat har bestemt også bidraget. Men det er nu ikke mit ærinde her. Det har mange over tid gjort bedre, end jeg kan gøre det.

Mit ærinde er altså et andet.

Ugebrevet mener med citater fra en række nøglepersoner at kunne dokumentere, at viljen til afbureaukratisering (som man i øvrigt staver forkert i manchetten) er mere udtalt og mere reel, end den har været i meget lang tid. For eksempel citerer man direktøren for en institution, der hedder KREVI [6], en mand ved navn Torben Buse for følgende:

"Selvom de pågældende fagministerier ikke altid retter sig efter vores advarsler, er der adskillige eksempler på, at ministerierne tager analyserne alvorligt. Dertil kommer, at de efter alt at dømme også har en præventiv effekt. (...) Regeringens afbureaukratiseringsreform er i hvert fald mere ambitiøs end tidligere. Men ser man på arbejdsmarkedsområdet, der ofte fremhæves som et forbillede, går staten stadig med livrem og seler. Den forsøger både at styre med økonomiske incitamenter og detaljeret procesregulering."

Der er med andre ord fokus på det her blandt de professionelle. Flere og flere forskere (man fristes næsten til at tale om eksperter) er enige om, at det er gået for vidt. Og rigtigt mange mener, at det aldrig skulle være startet. Fordi offentlig administration (det vi har valgt at gøre i fællesskab, fordi det er for vigtigt eller for følsomt til at man kan overlade det til markedet) definitorisk er så meget anderledes, at det er at gøre vold på det at forsøge at styre det efter markedsagtige principper.

Lad os nu bare antage, at der efterhånden breder sig en forståelse for, at det forholder sig sådan. At både de såkaldte eksperter rundt omkring i den del af verden, som beskæftiger sig med ledelse og styring og evaluering, og politikerne på Christiansborg og andre steder bliver enige om, at det var en skidt ide og om at nu skal vi rulle udviklingen tilbage - nu skal vi tage opgøret med alle de mekanismer, som er udsprunget af NPM-tænkningen og finde tilbage til mere originale dyder og langt mere rimelige og indholdssensitive styringsprincipper.

Lad os antage, at vi skrotter den ide om, at den private sektor er kilden til al fornuft - at man styrer bedre og mere effektivt her - at man der kan lære, hvordan man bør gøre, hvis man vil dyrke rationalitet, effektivitet og kontrol. En ide der må siges at have meget lidt bund i virkeligheden lige nu, hvor man kan se konsekvenserne af akkurat de styringsprincipper.

Kan det så lade sig gøre?
Kan det så i det hele taget lade sig gøre at afmontere NPM-principperne i den offentlige sektor - i vores sociale fællesskabsområde? Kan vi springe de omkring 20 - 25 år tilbage og genfinde og genoplive basis derfra - eller kan vi forvalte NPM-principperne ind i en anden logik, der i højere grad (eller måske hele vejen igennem) tager sin logik fra områdets indhold, fra den faglighed, som udøves i det og fra en række politiske principper, hvoraf det vigtigste nok er princippet om involvering og ansvar?

Prøv at se på virkeligheden

En kommunalreform

For godt fire år siden blev der gennemført en såkaldt kommunalreform [7] i Danmark. Som de fleste ved, så var ideen bag denne struktur, at man ville tage et opgør med småkommune-tankegangen, fordi kun store og såkaldt bæredygtige kommuner kan leve op til rationalitetskrav og krav om effektiv kommunal forvaltning. Samtidig med kommuneomlægningerne afskaffede man også den gamle amtskommunestruktur og forvandlede amtskommunerne til (langt færre) regioner uden selvstændig skatteudskrivning.

I forbindelse med omlægningen skete der også i en lang række af de nye kommuner en omlægning af den interne struktur. Man fordelte opgaverne anderledes. Man skiftede ud på ledersiden - lavede nye kontrol- og budgetprocedurer - og man reviderede en lang række af de eksisterende retningslinjer og målformuleringer.

I efteråret 2009 blev der holdt nyvalg til de nye kommuner. For første gang efter at kommunalreformen var gennemført.

Så nu er der altså en konsolideringsproces i gang langt de fleste steder.

Kommunalreformen og den kommunestruktur, som er udsprunget af den, er i sig selv et udtryk for implementeringen af NPM-principperne. De styringsrum, som nu er dannet, er indrettet helt specifikt efter at kunne producere ydelser rationelt under kontrol og styring med løbende evaluering og måling af overensstemmelse mellem de overordnede mål og effekten. Prøv engang at besøg en række kommunale hjemmesider. Og der vil man se, hvordan samtlige de begreber, der er sat sammen i en slags sætning her ovenfor, optræder i alle mulige sammenhænge.

Her er NPM ikke blot en teori, man applicerer på en uafhængig virkelighed. Det er selve rygraden i den organisation, der anvender teorien. Organisationen spejler selve ideen. Helt ned i detaljen.

Rekruttering
I de nye kommuner er det gået stærkt. Men der er også sket noget i de foregående 15-20 år - altså i den periode, hvor NPM-teorierne har huseret.

Der er blevet ansat folk. Der er blevet udskiftet medarbejdere. Allerede ansatte er enten gået på pension, blevet omplaceret eller direkte fyret. En del er også gået ned med stress og er enten blevet sygepensioneret eller gået på førtidspension. Og i løbet af de næste 5-8 år vil der ske en yderligere udskiftning af personale både i kommuner, regioner og i statens forskellige områder.

Hvad er det for nogen mennesker, som bliver ansat? Hvad er deres faglige speciale? Hvilke faglige specialer prioriterer man, når man skal vælge imellem at ansætte i ledelsesområdet? Og hvilken form for omverdensforståelse bringer de med sig fra deres uddannelsesinstitution eller fra deres tidligere job?

Ja, du - kære læser - har helt ret.

I ganske lang tid har det været god karrieretænkning at kunne en masse på NPM-området. Er du god til at lave værdibaseret ledelse? Har du erfaring med målstyring og kontraktstyring? Kan du motivere dine medarbejdere til at præstere mere på kortere tid? Har du erfaring med kvalitetsmålinger, brugerevalueringer og intern kontraktsyring? Hvis ja, så ser vi gerne en ansøgning fra dig. Og hvis du så oven i købet har dokumenteret erfaring med effektiv, målrettet kommunikation - så er det lige før du allerede er ansat.

Det er kommunerne og regionerne, der har skrevet jobannoncerne. Men skulle de ryste en smule på hånden, så får de meget hurtigt - og i hvert fald i forbindelse med ansættelse af ledere - hjælp af en række eksterne konsulentfirmaer, der i hvert fald har styr på begrebsapparatet, og som desuden kommer til møderne med mappen (eller den bærbare) fuld af tests, som effektivt kan sortere de skæve ansøgere fra.

Ser man på ledergruppen - og på de mennesker, som aktuelt sætter den administrative dagsorden i kommunerne, regionerne og hos staten - så vil det vise sig, at langt de fleste kommer med den intellektuelle oppakning fuld af NPM-referencer. Det er sådan de har lært at tænke - det er det, de har skullet præstere for at bevæge sig opad i hierarkierne - og det er det de kan tænke og se og høre. Hvordan kan man forestille sig, at deres tankesæt pludselig skulle ændre sig - eller kunne ændres?

Kultur
Organisation og beslutningslogik er (mere eller mindre) lig med kulturen.

Jo, der findes andre elementer også. Arbejdspladskultur dannes og leves ikke kun i ord - programmer eller proklamationer. En kommune, hvis arbejdspladser er dårlige og pressede, får ikke pludselig som ved et trylleslag attraktive arbejdspladser[8], blot fordi ledelsen (inklusive politikerne) tager en beslutning om at igangsætte et program med den overskrift. Ligesom en god arbejdsplads (god fordi de mennesker som arbejder på den er gode ved hinanden, fordi opgaverne er meningsfulde og fordi den enkelte medarbejders indflydelse er reel) ikke med et slag bliver dårlig, fordi de generelle arbejdsbetingelser forringes (for eksempel igennem en reform).

Men en kommune, som gennem 15-20 år konstant er blevet vænnet til - ledet i retning af - at tænke i NPM-baner, forvandles ikke til noget andet og bedre, blot fordi nogle få eksperter beslutter sig for, at tiden er kommet til at skifte et paradigme ud med et (delvist) nyt.

Da de nye kommuner blev dannet - og i forbindelse med større strukturelle ændringer i eksisterende organisationer blev det bekræftet, at det er relativt let at slå nye streger på et stykke papir. At sætte sig rundt om et mødebord og blive ved med at diskutere, indtil alle repræsenterede interesser er tilgodeset, er noget som der er en vis rutine i der. Men at realisere de nye strukturer - at få etableret en kultur, et sæt af formelle og uformelle relationer - at få rodfæstet et nyt perspektiv for det daglige arbejde, det er ikke noget man klarer ved et mødebord. Det kræver langt, sejt træk over meget lang tid.

Og på samme måde som det har taget over 10 år at etablere grundlaget for, at NPM-principperne er blevet indarbejdet og rodfæstet i kommuner, regioner og statslige institutioner, så vil det kræve tid, tålmodighed og konstant opmærksomhed at fjerne disse principper igen.

Faktisk har ændringerne i det kommunale verdensbillede (hvilket man sagtens kan få bekræftet ved at tale med de lidt ældre medarbejdere) mest af alt haft karakter af en kulturrevolution. NPM har gennemført den lange march igennem institutionerne og forandret dem og den kultur, der er bundet til dem, helt grundlæggende.

Skal der laves om på det, så må man belave sig på, at der skal en næsten tilsvarende proces i gang her. Hvis det har været god latin at konkurrenceudsætte de kommunale opgaver [9] - dvs. at udbyde en specifik ydelse eller et sæt af ydelser med henblik på at få konstateret, om det private servicemarked kan tilbyde de samme ydelser billigere og bedre - hvis det har været sædvanen at formulere (abstrakte eller konkrete) mål for derefter at følge op dels gennem målstyring, dels gennem målrapportering - og hvis det har været det normale, at de kvantitative størrelser betyder mere end de kvalitative, så ændrer man ikke det ved et pennestrøg. Og skal det få effekt, så skal man se i øjnene, at mange af de nuværende ledere er ude af stand til at tænke i alternative baner. Der skal med andre ord andre ledere til - og i hvert fald en helt anden ledelseskultur.

Systemer
Et er de administrative systemer - noget andet er de økonomiske og it-mæssige systemer, som spejler den overordnede logik.

Budgetter, budgetstrukturen og de processer, som leder frem til budgetterne, er i bund og grund blevet til legeplads for New Public Management. Ingen andre steder (meget naturligt) er principperne slået mere massivt igennem end akkurat her.

Man har over tid opbygget kontoplaner og lavet procesbeskrivelser. Man har anskaffet økonomisystemer, der i deres funktionalitet spejler den økonomiske logik. Man har samlet data struktureret efter principperne. På et utal af områder er principperne for NPM blevet indarbejdet som herskende logik på det økonomiske, kontrolmæssige og styringsmæssige område.

Man har også afmonteret en mængde viden. Den viden, som tidligere blev brugt til at styre efter andre principper, er enten blevet fjernet helt eller skubbet ud i organisationen - og ned i hierarkiet.

Man har udliciteret en række centrale opgaver. Teknisk service, planlægnings- og styringsopgaver og it-opgaver er i vidt omfang nu blevet noget, som kun eksisterer i en kontrolfunktion i de enkelte kommuner. Skulle man lave om på det, skulle man formodentlig begynde forfra en lang række steder.

Politikerne er vænnet til - oplært i - den tankegang, som følger NPM. De er rekrutteret blandt dem, der er i stand til at agere politisk inden for rammerne af det herskende begrebsapparat - de er vænnet til at tænke i begreber og systemer, som alle sammen spejler NPM-logikken.

De forventer - sammen med medierne - at der fokuseres på enkeltområder, på manglende effektivitet - på uopfyldte forventninger på enkeltområder og så videre. For medierne er kritikken af den offentlige administration og det politiske blevet underholdning på linje med magasinjournalistikken på alle mulige andre forbrugsområder [10].

Alt i alt tegner dette et billede, som stiller en opgave, hvor et opgør med 20 års massiv satsning på værdier og tankemønstre lånt fra en mere eller mindre idylliseret udgave af den kapitalistiske markedslogik nærmest virker som en uoverkommelig opgave. Også fordi forandringen i den offentlige administration ikke blot er en forandring i ord og værdier. Også i opgavestruktur og løsningsmodeller.

Kan den virkelighed da slet ikke ændres?
Afsluttende bemærkninger
Det korte svar er naturligvis, at hvis det kunne lade sig gøre at indoptage NPM-principperne i sin tid, så kan det naturligvis også lade sig gøre at fjerne dem igen - at tage det nødvendige opgør med den markedsgørelse, som det offentlige område i de sidste 20 år i stigende grad er blevet omfattet af.

På den anden side er det jo desværre nok sådan, at det aldrig i praksis - i virkeligheden - er sket, at man har drejet historiens hjul baglæns - er startet forfra og har realiseret et frontalt opgør med den slags. Man må altid agere på den eksisterende virkeligheds vilkår. Og man kan ikke gøre det gjorte ugjort.

Man kan skrive nyt indhold og nye værdisæt ind i det, der eksisterer. Man kan ændre fokus ved rekruttering og oplæring. Man kan over tid forandre de kriterier, man styrer og leder efter. Man kan gradvis forsøge at generobre nogle af de områder, som man uden sværdslag har afgivet til markedet og markedstænkningen.

Men en sådan proces vil komme til at tage tid og koste ressourcer. Megen tid og mange ressourcer.

Det er da prisværdigt (på en eller anden måde), at Henrik Hjortdal og syv andre tidligere ansatte i Finansministeriet (ifølge Mandag Morgen) for tre år siden skrev en opsigtsvækkende kronik i Politiken med overskriften "Tilgiv os - vi vidste ikke, hvad vi gjorde" [11] hvor de tog afstand fra det, de aktivt og energisk havde bidraget til i hele deres ansættelsestid i FM. Men hverken deres bodsgang eller udtalelserne fra andre eksperter i Mandag Morgen ændrer grundlæggende ved situationen ude i det virkelige kommunale liv.

Henrik Hjortdal, der i dag er projektleder ved Center for Virksomhedsudvikling og Ledelse (CVL) ved CBS, har lige fået 10 mio. kroner til et forskningsprojekt, der i løbet af de næste tre år skal afdække vilkårene for ledelse i den offentlige sektor og give anvisninger på, hvilke vilkår og kompetencer offentlige ledere har brug for nu og i fremtiden. Et projekt der efter projektlederens oplysninger blandt andet skal forsøge at modvirke skadevirkningerne af 20 års massiv satsning på New Public Management.

Selv ikke nok så mange projekter vil kunne ændre andet end teorien. Og tolker man virkeligheden ind i en sammenhæng, hvor problemet ikke er kulturen, ikke er begreberne, ikke at selve tænkemåden, ikke er kompetenceprofiler og ledere - men blot at NPM er gået over sine bredder som det formuleres i artiklen, så kan man måske afbøde de værste skadevirkninger, sætte begrænsninger på udbredelsen og afskaffe de værste vildskud, men grundlæggende vil intet reelt blive ændret. Hvis det stadigvæk er sådan, at alle, centrale beslutningstagere tænker i de samme baner (at konkurrence er godt - der skal bare være lidt mindre af den - at udlicitering er godt, bare man ikke udliciterer det hele - at intern kontraktstyring er godt, bare man fastholder at ikke alt kan kontraktstyres og så videre og så videre), så vil intet reelt blive ændret.

Virkeligheden dannes til en vis grad af de ord, som vi anvender til at beskrive den. Når den offentlige, administrative virkelighed er fyldt med kontraktlignende, kontraktstyring, resultatmål, resultatrapportering, decentral værdibaseret ledelse, budgetmål, bundlinjer, virksomhedsmodeller, udbydermodeller, produktivitetsstigninger, udviklingsplaner, ledelse som systematisk disciplin, udliciteringer, udbudsprocesser og så videre og så videre, så er det svært at ændre denne virkelighed. Vi kan forsøge at erstatte disse begreber med andre over tid. Men lige her og lige nu må vi i stedet kæmpe for at sætte grænser og for at tolke andet indhold ind i dem. At brodere videre på den verden, som tegnes af sådanne begreber, vil intet ændre i sig selv.

Altså: Men ikke desto mindre, så kan den da ændres, denne elendighed. Men den skal ikke ændres af en gruppe teoretikere på det, der i gamle dage hed Handelshøjskolen i København, men som i dag hedder Copenhagen Business School eller i kort form CBS. Den skal ændres politisk. Endnu en tung og omfattende opgave for centrum-venstre.

Andre kilder:
http://debat.modkraft.dk/read.php?2,145267
http://www.tidsskriftetpolitik.dk/index.php?id=168
http://larsasp.wordpress.com/2010/03/12/markedsgørelsen-af-det-offentlige-new-public-management/
http://www.dknyt.dk/sider/artikel.php?id=35772&kat=27


[1] Læs det selv her: http://www.mm.dk/new-public-management-på-retræte

[2] Bent Gravesen: " Konkurrencevelfærd - en stille, liberalistisk revolution" http://www.kritiskdebat.dk/articles.php?article_id=475

[3] Se mere her: http://da.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard

[4] Jan Helbak: "BUM - et eksemplarisk begreb". http://www.kritiskdebat.dk/articles.php?article_id=775

[5] Henrik Herløv Lund: "New Public Management i Danmark" - http://www.kritiskdebat.dk/articles.php?article_id=24

[6] KREVI står for "Det kommunale og regionale evalueringsinstitut". Og man kan stifte bekendtskab med det her: http://krevi.dk/

[7] Såkaldt går her på udtrykket reform - normalt betyder ordet reform, at man ændrer noget kendt (og dårligt?) til noget nyt og bedre, men efterhånden beskrives enhver ændring som en reform - også selvom der er tale om en forringelse.

[8] Prøv engang at lav en Google-søgning på begrebet og se så, hvor mange resultater, der dukker op. Min søgning gav 82.000.

[9] Det hedder det, når man går i udbud - uanset udbudsformen. Ideen er naturligvis, at konkurrence er godt - og mere konkurrence endnu bedre. Fordi - som vi alle ved - markedet er den mest effektive prisregulator og den mest troværdige kvalitetsregulator, som findes her i verden.

[10] Faktisk kan man sige, at et TV-magasin som Mogensen og Kritiansen i meget ren form udstiller akkurat dette fænomen. Her er politikken forvandlet til intet andet end taktik, statistik, krisemanagement og konfrontation. Stort set alt politisk indhold er underordnet denne synsvinkel.

[11] Læs kronikken her: http://politiken.dk/debat/kroniker/article274053.ece