BUM - et eksemplarisk begreb

Af: Jan Helbak

Indledning

Der hersker i den standende debat om regeringens markedsstrategi ikke den store uenighed om, at den er nået vidt. I lighed med ligesindede regeringer i Europa er det lykkedes den nuværende regering at introducere markedsorienterede styreformer næsten over alt i den offentlige sektor og som noget ikke ganske uvæsentligt opnå en relativ folkelig accept af sin strategi.

Når den folkelige tilslutning til regeringens neoliberale strategi har været så relativ stabil, og når modstanden mod den i det store og hele har været begrænset til de offentligt ansatte, hænger det øjensynligt sammen med, at de fleste ændringer af den offentlige sektor i retning af markedsstyring og markedstænkning er forløbet i en periode med højkonjunktur og lav ledighed. Forstået på den måde, at den brede del af befolkningen dels har haft en opfattelse af, at regeringens politik virkede og dels har haft beskedne berøringsflader med den offentlige sektor.

På den anden side har modstanden mod markedsgørelsen af den offentlige sektor fra de offentligt ansatte og fra venstrefløjen enten været meget abstrakt eller orienteret mod en række nærmest ikoniserede symptomer. Ofte har man kritiseret udliciteringspolitikken, selv om den helt faktuelt ikke har været specielt fremherskende, eller man har kritiseret privatiseringstendenserne uden på troværdig måde at kunne dokumentere en videre udbredelse af disse.

Problemet i den måde, debatten er foregået på, har været, at begge fløje i det politiske landskab har opereret med et sæt af mere eller mindre ideologisk formørkede præmisser og henføringssystemer og i forhold hertil gjort brug af abstrakte modstillinger, som tidligere forekom særdeles konkrete og bestemmende, men som i dag mere fungerer som abstrakte slogans uden veldefineret betydning. Det drejer sig f.eks. om konkurrenceprincippet sat overfor det demokratiske princip. Fællesskab overfor individualisme og så fremdeles.

Men hagen ved den debatform er, at den ikke tillader det generelle at blive gjort konkret og vedkommende og på den anden side heller ikke det oplevede konkrete at blive generaliseret til mere og andet en ophobning af spektakulære eksempler.

Hvis vi skal fri af den tomme ideologiske debat og generalisere den kritiske analyse af regeringens markedsstrategi og samtidig holde os fri af de offentlige professionsgruppers tvangsbestemte jammer over at blive underlagt helt nye handlebetingelser, er det nødvendigt at søge ind til kernen i markedsgørelsen og afdække dens konstituerende principper. Dvs. vi må overvinde den empiriske mangfoldighed og det næsten uigennemtrængelige billede af vidt forskellige funktionsmåder i den samlede offentlige sektor. Vi må kort sagt koncentrere os om de abstrakte principper, der går igen i de mange forskellige varianter af markedsstrukturer og styreformer, som kendetegner den offentlige sektor i dag. Ad den vej kan vi komme uden om de sædvanlige symbolmarkører eller de eksponerede enkelteksempler og ikke mindst den metodiske individualisme, som er fremherskende i socialforskningen men ikke desto mindre komplet uegnet til at indfange de meget komplekse sammenhænge inden for den offentlige sektor.

For at kunne anvende denne metode forudsætter det dog, at vi er i stand til at eksplicitere et bestemt strukturelt-funktionelt forhold, der i sig selv i ren form indeholder tilpas mange mekanismer og processer, der som idealtype afspejler de indre mekanismer stort alle de steder, hvor markedsprincipperne er indført.

BUM-modellen er nok det nærmeste, vi kan komme, hvad angår afgrænsningen af en sådan idealtype. BUM står for: "Bestiller - Udfører - Modtager". Modellen er indført mange steder i den offentlige sektor enten i ren eller i tillempet form. Men selv i tillempet form indeholder modellen de samme mekanismer, som når den optræder i ren form. Jeg vil således hævde, at vi ved at analysere BUM-modellen faktisk kan få et ganske godt indblik i, hvordan markedsgørelsen egentlig virker, hvordan den folder sig ud, og hvilke centrale konsekvenser der kan udledes af modellen.

Forhistorien

BUM-modellen har en forhistorie, der knytter sig tæt til New Public Management (NPM). Som de i øvrigt mange forskellige detailelementer i NPM-strategien indgik BUM-modellen også i 80'ernes noget abstrakte diskussion om markedets fortræffeligheder kontra den bureaukratiske stagnation indenfor den offentlige sektor. I lighed med virksomhedsmodeller, kontraktregulering, input-output-modeller indgik BUM-modellen i mange varianter i forskellige lokale forsøg både i kommunerne og i de gamle amter. Parallelt hermed blev BUM-modellen indført i flere Län i Sverige og udbredt inden for det engelske sundhedsvæsen op gennem 90'erne.

Herhjemme blev modellen først og fremmest diskuteret meget konkret som en metode til at styre det "ustyrlige" sygehusvæsen. I slutningen af 90'erne blussede diskussionen op i forskellige amtsråd, men alle steder afstod man til sidst fra at tage det endelige skridt.

I sammenhæng med de mange spredte og lokale forsøg med forskellige elementer af NPM-strategien foregik der et almindeligt skred både i den politiske verden og i befolkningen bort fra tilliden til de kollektive løsningers holdbarhed. Det forekom evident, at den stadigt voksende offentlige sektor fungerede som en tung belastning på samfundsøkonomien og samtidig viste sig ineffektiv overfor løsningen af de store økonomiske og sociale problemer, som holdt den vestlige verden fast i relativ stagnation.

Efterkrigstidens forestillinger om det demokratiske kollektiv og borgernes ensartede sociale og kulturelle vilkår måtte vige sin hegemoniske status til fordel for neoliberalismens opløsning af samfundsforståelsen som en kollektiv enhed og dens formulering af alternativet: samfundet som summen af enkeltindivider. Som konsekvens ændredes statsopfattelsen også. Det var ikke, som det til ulidelighed er blevet betonet af venstrefløjen, et spørgsmål om at indskrænke statssystemets indflydelse og dominerende rolle i samfundet. Der var snarere tale om et formålsskifte og et skifte i reguleringsfokus. Med den nye statsopfattelse var det ikke reguleringen og beskyttelsen af det sociale og demokratiske kollektiv, der var i centrum, men derimod reguleringen af enkeltindividernes "frie" ageren i samfundet og krav på ydelser fra statssystemet.

Kort sagt kan man sige, at den neoliberale strategi ikke så meget havde som mål at reducere statssystemet men i langt højere grad at gøre op med dets hidtidige formål og den anerkendte samfundsopfattelse, som statssystemet udsprang af og forvaltede. Opgøret med velfærdsstaten som socialt og demokratisk kollektiv og ikke velfærd som diffus abstraktion i almindelighed var neoliberalismens strategiske mål.

Det var der flere gode grunde til. Bl.a. har kampen om bestemmelsen af statsformen og statens formål spillet en betydelig rolle i kampen om klassernes politiske og økonomiske dominans under kapitalismen. Dette forhold vil jeg ikke gå nærmere ind i her men alene koncentrere mig om opgøret med den velkendte sociale velfærdsstat.

Opgøret har udviklet sig inden for to forbundne dimensioner. I den ene dimension har opgøret været rettet dels mod statssystemets strukturer og bureaukratiske logik og dels mod de moderne professionsgruppers professionsmonopol, der i det store og hele op gennem 60'erne og 70'erne havde svækket de politisk-bureaukratiske styringskæder. I den anden dimension er snittet blevet trukket ud fra den brede befolknings almindelige opfattelse af statssystemets ineffektivitet hvad angår reelle løsninger på de store samfundsmæssige problemer og angiveligt som konsekvens heraf et stigende formynderiproblem bl.a. i form af professionsgruppernes monopol på viden om, hvordan de selv samme problemer skulle løses. Kort sagt har forfølgelsen af den første dimension været legitimeret i udviklingen inden for den anden, således de forskellige regeringer siden slutningen af 90'erne har kunnet mønstre en øget opbakning til opgøret med "advokaterne" indenfor de offentlige forvaltninger og institutioner. Begrebet advokater er her synonymt med professionernes mangeårige kamp for større faglig autonomi, øgede bevillinger og større kompetence hvad angår beslutningerne inden for den politisk-bureaukratiske styringskæde.

Man kan således definere NPM som en specifik politisk strategi bestående af et kompleks af relativt simple markedselementer, hvis mål på den ene side har været rettet mod et opgør med professionsmonopolet og de professionelle "velfærdsadvokater" og på den anden side formuleringen af en ny samfundsdiskurs med tryk på markedsharmoni, frihedsideologi og opgøret med det udbredte bureaukratiske og professionelle formynderi - i sceneriet "borgeren mod systemet".

NPM-strategien kan samtidig defineres som et underordnet og specifikt element i den samlede neoliberale transformationsproces, hvis oprindelse kan dateres tilbage til begyndelsen af 80'erne, og som først efter år 2000 for alvor er blevet foldet ud i de vesteuropæiske samfund. Det vil således være ukorrekt ensidigt at forbinde strategien med VK-regeringens politik, i og med de væsentligste aspekter af strategien allerede var i spil før 2001 om end ikke i udfoldet form. Derimod forekommer det korrekt at påstå, at den endelige og dramatiske udfoldelse sker i og med VK-regeringens magtovertagelse og etableringen af det VKO-flertal, der har holdt ved siden.

Det er i perioden fra 2001 og frem til 2010, at de forskellige elementer af NPM-strategien er blevet praktisk implementeret både som centrale bestanddele af den såkaldte liberale reformpolitik, som administrative tilpasninger og i form af nye styreformer, som i det store hele er kopieret fra de fremherskende koncerndannelser i det private erhvervsliv. Det er også i samme periode, at BUM-modellen er blevet hevet ned fra dens hidtidige meget teoretiske status og gjort til praktisk organisatorisk og styringsmæssigt princip inden for alle områder af den offentlige sektor - uanset om begrebsbetegnelsen anvendes eller ej.

I de følgende afsnit vil der blive fokuseret på, hvad BUM-modellen er, hvordan den fungerer i ren form, og på de afledte konsekvenser, sådan som de konkret kan observeres i dagligdagen.

Hvad er B-U-M?

I dette afsnit vil der i sammentrængt form blive redegjort for, hvad BUM-modellen egentlig indeholder. I det efterfølgende afsnit vil det så nærmere blive uddybet, hvordan modellen virker.

Bestiller - Udfører - Modellen er set isoleret en meget simpel model. Sætter man den ind i en bestemt forvaltningssammenhæng, indebærer modellen, at de hidtidige komplekse processer stykkes op i institutionelt og organisatorisk adskilte enheder.

Ud af forvaltningens sammenhæng udskilles en særskilt afdeling, der skal foretage den fornødne visitation på et forudbestemt grundlag (lovgivning, vejledninger og byrådsbeslutninger) og ud fra et sæt af definerede kriterier. I tæt tilknytning til visitationen oprettes et Bestillerkontor, der på grundlag af eget budget og udregnede gennemsnitspriser på de forskellige ydelser bestiller disse hos en anden enhed i forvaltningen - Udførerenheden.

Denne enhed består hovedsageligt af de fagpersoner og faggrupper, der hidtil har stået for at udføre opgaverne i forhold til borgerne. Enheden har egen økonomi i form af decentralt budget og ledelse, men finansieringsgrundlaget er i hovedtræk bestemt af visitationen og Bestillerkontoret. Enheden finansieres med andre ord i forhold til de aktiviteter, der præsteres i forhold til det visiterede. Hverken mere eller mindre. Udregningen kan enten foretages ved konkret anvendt tid på baggrund af forudbestemte tidsfaktorer eller kalkulatorisk og ved systematisk stikprøvekontrol. (Frit valg, Vejledning nr. 94 2006.)

Modtagerne er for det meste konkrete borgere, men det kan også være andre forvaltningsafdelinger. Borgerne får ved visitationen oplyst, hvilke ydelser de kan forvente at få. Også her gælder det, at det hverken er mere eller mindre.

På papiret forekommer modellen som sagt simpel. Men den indebærer markante ændringer af de hidtidige styreformer og beslutningsgange.

For det første forudsætter modellen et radikalt opgør med den tidligere fagprofessionalisme og myndighedsudøvelse, som flyttes fra de faggrupper, der arbejder direkte i forhold til borgerne og ind i visitationsenheden, som herefter monopoliserer myndighedsansvar og udøvelse af det professionelle skøn.

For det andet skal den samlede opgavevaretagelse opstykkes i strengt opdelte enkeltydelser, der først tidsmåles som grundlag for prissætning for senere at blive kombineret i et sæt af ydelsesmoduler eller "ydelsespakker", som det populært kaldes.

For det tredje skal hele funktionsforholdet - fra visitation til borger og krav til udførergrupperne - belægges med effektmål og resultatkontrakter. Der skal indgås kontrakter med borgerne om, hvad de rettelig kan forvente, og der skal indgås kontrakter med udførerenheden om, hvad den kan forvente af "efterspørgsel" og betaling.

Det får selvfølgelig som resultat, at visitation/bestillerenhed står i et kontraktligt forhold til både udførere og borgere, hvor sidstnævnte ad den vej indgår i et kontraktligt modtageforhold til kommunen på en måde, som i princippet ikke adskiller sig fra enhver anden købskontrakt. Ligesom udførerenheden står i et kontraktligt forhold til bestillerenheden - analogt med forholdet mellem en privat bestiller og en række underleverandører. I den sammenhæng er det underordnet, om leverancen produceres af offentlige eller private udførere. Pris og kvalitet er bestemt på forhånd. I princippet er det alene modtageren, der bestemmer, hvorfra leverancen skal komme - konsekvent efterspørgselsstyring selvfølgelig begrænset af de faste visitationskriterier. Som sådan er der også kun tale om reelt tilnærmede markedsforhold, hvorimod de opbyggede indbyrdes relationer formelt er meget lig dem, der udfolder sig på markedet.

Ud over det radikale opgør med fagpersonalets tidligere relative faglige autonomi og myndighed til at vurdere en opgaves omfang ud fra forvaltningslovens intentioner om det professionelle skøn og afbalanceringen af indsatsen mellem hensynet til den enkelte og helheden, indebærer modellen også en organisatorisk og institutionel betinget kodificering af kontraktpolitikken og en de facto omdannelse af forvaltningsbegrebet til et virksomhedsbegreb. Hertil hører også en ny styringsfilosofi, som i NPM-jargon udtrykkes ved et forhold mellem en principal og en agent. Ledelsen frigøres fra det faglige ansvar - det er indeholdt i begrebet "professionel ledelse" - som kodificeres i standarder, og skal nu alene fokusere på effektoptimering og økonomistyring. Det gælder i ubrudt linje fra den øverste ledelse ned til den lavest rangerende driftsleder. Hele personaleansvaret og ansvaret over for det faglige skøn underordnes reelt de vedtagne standarder, som i øvrigt kun ganske få har kompetence til at udarbejde og beslutte. (Se lov om Servicestrategi og Kvalitetskontrakter. Sidstnævnte lov erstatter og ophæver førstnævnte og trådte i kraft 1. januar 2010.) 

Med de hidtil beskrevne ændringer medfører modellen også større forskydninger i ansvarsforhold og disses retninger. Tidligere stod de fleste fagudøvere i et mere eller mindre direkte ansvarsforhold til borgerne. Dette ansvarsforhold flyttes i modellen til visitationsenheden. Udførerne står nu i et direkte ansvarsforhold ikke blot til nærmeste leder men til hele delegationskæden. Med denne afgørende transformation af ansvarsforholdet skærpes problemet med den asymmetriske information tilsvarende, idet der både i udførerenheden og bestillerenheden vil være en tendens til "privatisering" og suboptimal adfærd samt en vis risikoaversion. Hele forholdet handler jo nu om finansiering og heraf afledte normeringer, om effektmålsopfyldelse og i mindre grad om det direkte faglige skøn i forhold til borgeren. Det fællesdannende grundlag er flyttet fra det faglige til det økonomiske kredsløb og målopfyldelsen. Sat på spidsen kan man sige, at bestillerenheden vil have mest muligt for pengene, og udførerenheden flest mulige penge for ydelserne.

Og her er det så, at den simple model - alene i sin institutionelle og strukturelle funktion - begynder at blive kompliceret, idet der - for at den kan fungere - skal tilforordnes både præcise standarder, kontrolfunktioner, dokumentationsprocedurer og en række incitamentsfunktioner af økonomisk karakter. Udgangspunktet i hele styringsopfattelsen bliver, at de ansatte ikke længere reelt agerer som professionelle forvaltere i velfærdsdemokratisk forstand, men som regulære markedsagenter, der konstant forsøger at maximere udbyttet. Eller sagt på anden måde skærpes det altid underliggende modsætningsforhold mellem ansatte og ledelse yderligere - og nu uden det faglige fællesgrundlag som medierende forhold.

Modellen kan med andre ord slet ikke realiseres uden en tilsvarende opbygning af en meget kompliceret styringskæde med tilhørende stabsfunktioner befolket med "styringsspecialister" og bureaukratiske procedurer. Både formelt og reelt står og falder modellens holdbarhed med summen af de quasi-lignende kontraktforhold og disses overholdelse. Og i den udstrækning private aktører indgår i modellen, får kontrakterne ydermere formelt juridisk bindende karakter.

Ud fra liberal tankegang repræsenterer modellen idealtypen på de menneskelige samfundsrelationer på mikroniveau - "Pengene følger borgeren" - hvor den konkret forekommende ulighed både blandt borgerne og i de forskellige rammebetingelser for at udføre opgaverne i det offentlige ophæves i et abstrakt lighedsforhold bestemt ved ensartede standarder, "objektiv" visitation og kodificeret udførelse af opgaverne. Borgerne skal ikke længere være prisgivet den enkelte ansattes skøn, og de enkelte institutioner kan ikke længere hæge om privilegier. Alle er underlagt ensartede kontrakter og standarder, og borgerne har nu et kontraktligt krav på bestemte offentlige ydelser. Borgeren er i liberal selvforståelse blevet myndig. Det er ikke længere fagpersonen, der monopoliserer myndighedsvaretagelsen.

Besnærende enkel og fleksibel, som modellen fremstår, er den også relativt smertefrit blevet indført inden for en lang række forvaltningsområder. Den indgår også som grundmodel ved udliciteringer og er flere steder indbygget som en række af selvstændige BUM-moduler i en hel og udbrudt styringskæde, hvor hele afdelinger står i et BUM-lignende forhold til den øverste ledelse. Selve princippet ligger også til grund for aftalerne mellem regeringen og Danske Regioner og Kommunernes Landsforening helt ud til den enkelte region og kommune, idet princippet i BUM - mere præcist end i andre modeller - institutionaliserer mål-ramme-styringen i tilsyneladende gennemsigtige pengekredsløb, ansvars- og kompetenceforhold, klare mål og nøjagtig angivelse af effekt. Med andre ord institutionaliserer en simpel input-output model i et kompliceret kredsløb.

Ikke så sært at markedstilhængerne i det politiske system og et stadigt større segment af toplederne og deres stabsfunktioner i den offentlige forvaltning er fascineret af modellen og tilstræber den indført alle steder, hvor det kan lade sig praktisere. Hele regeringens fritvalgspolitik inden for flere og flere områder og taxameterprincippet udgør i virkeligheden de lovgivningsmæssige betingelser for, at BUM-modellen kan indføres overalt og således bidrage til en glidende og relativt friktionsfri omdannelse af hele den offentlige sektor til et kompleks af mindre quasi-markeder alene holdt sammen af et styrket ledelseshierarki og en radikaliseret magtcentralisering - sådan som det kendes fra de store koncerner.

Men ligeså simpel, som modellen tager sig ud, ligeså kompleks er den, når alle de afledte effekter og utilsigtede virkninger tages i betragtning. Disse behandles i det efterfølgende afsnit.

Hvordan fungerer BUM?

For at gøre indsigten i selve modellens funktionsmåde så klar som overhovedet mulig, vælger jeg her en stærkt stiliseret beskrivelse af de bevægelser, der i princippet forekommer inden for enhver udgave af modellen.

Udgangspunktet er, at Bestiller - Udfører - Modtager (herefter benævnt B og U og M) funktionelt, kompetencemæssigt og økonomisk skal holdes hermetisk adskilt fra hinanden. Det får følgende konsekvenser for de konkrete forløb inden for modellen.

Myndighedsdelen, som består af visitationen og bestillerenheden, henholdsvis udmåler ydelsen efter "objektive kriterier" og indgår på grundlag heraf kontrakter med borgeren og den enhed, der skal udføre bestillingen/ydelsen.

Skematisk sat op forholder det sig sådan: B indgår kontrakt med M. Herefter indgår B kontrakt med U. Forholdet mellem U og M kan således alene formidles gennem B, idet U ikke kan indtræde i noget direkte forhold til M. Det har U ikke længere myndighed til. Derved opstår der to indbyrdes konfliktende referencepunkter.

I sin kontraktindgåelse med M tilstræber B, at M aldrig modtager mere, end han/hun formelt har krav på. M på den anden side forsøger naturligt nok at få den størst mulige ydelse og forventer også intuitivt, at B vil gå efter det modsatte.

Overfor U vil B sikre sig, at U ikke fakturerer for mere, end der er leveret ydelser for, og at ydelserne faktisk også leveres, fordi B står i et kontraktligt forhold til M om disse ydelser og kan blive hængt ud, hvis der er fejl i ydelserne. Omvendt er U ikke utilfreds med, hvis der ikke er fuld overensstemmelse med M's funktionsniveau og den tildelte ydelse, for så vidt ydelsen er større end det faktisk observerede daglige behov, idet det nemlig sikrer, at U lettere kan løse opgaven.

I den stiliserede udgave får det som konsekvens, at borgeren og bestilleren står i et kontraktligt modsætningsforhold til hinanden med den isolerede borger som den svageste part, hvorfor der må brugertilfredsmålinger til som en slags beskyttelse af borgeren. Der kan nemlig ikke længere forventes den samme gensidighed mellem ansat og borger og heller ikke den samme professionelle følsomhed overfor borgerens behov som før kontraktsystemets indførelse.

Hvor borgeren førhen var årsag til opgaven og derved genstand for den konkrete aktivitet, bliver samme aktivitet nu forudsætningen for, at der kan udbetales penge til udføreren. Borgeren bliver med andre ord midlet til, at udførerenheden kan skabe sin finansiering og fastholde de gennemsnitligt tildelte timer, normeringer og arbejdstakt.

Så helt modsat hvad man i den officielle politiske debat og fra de offentlige direktioner fremhæver i slogans om "borgeren i centrum" mv., er samme borger blevet omdannet til et middel for, at enten offentlige enheder eller private udbydere kan få finansieret deres virksomhed. Der er med andre ord med BUM skabt en institutionaliseret mekanisme, der i al væsentligt er analogt med mekanismerne på det private marked. Her er forbrugerne også kun en besværlig om end nødvendig omvej for, at virksomhederne kan tjene penge.      

Og som ude på det "rigtige" marked, hvor de reelle uligheder og sociokulturelle forskelle mellem kunderne/forbrugerne tilsløres af den formelle lighed, slår disse også igennem inden for BUM-modellens rammer og indre logik.

B er selvfølgelig underlagt stramme styrings- og effektiviseringskrav, da det er rationalet i hele modellen. Af samme grund forfølger B konsekvent en effektiviseringslinje i kontraktindgåelsen med U, som konstant skal presses til at yde mere på samme tid. B kan presse dette igennem enten ved at visitere ydelser, der ikke er dækkende for M's faktiske behov eller ved at skære i tiden til levering af ydelserne. I det ene tilfælde rammer det både M og U. I det andet tilfælde i hvert fald formelt kun U.

U vil svare igen enten ved at gøre opgaven vanskeligere, end den er og søge om mere tid eller ved at oprette en dobbelt standard og et dobbelt bogholderi, hvor der godt nok faktureres på et formelt korrekt grundlag, men hvor man i udførerenheden uformelt fordeler den samlede tildelte tid forskelligt i forhold til M ud fra erfaringer med, hvilke borgere der henholdsvis er ressourcestærke og -svage, og således er forskelligt stillet i forhold til at kræve deres ret. Man kan med andre ord overføre noget tid fra en borger til en anden alene begrænset af den formelle dokumentation og resultaterne af de løbende brugerundersøgelser og tilfredshedsmålinger. På den måde kan U kompensere for det pres, der lægges af B ved at manipulere med den tid, der anvendes på de forskellige M. Om M så opdager det, er en ganske anden sag. Det samme gælder for M's mulighed for at gøre opmærksom på eventuelle uregelmæssigheder eller uoverensstemmelse mellem den tildelte standardydelse, og hvad der rent faktisk udføres. Her vil den ressourcestærke borger selvfølgelig stå meget stærkere end den ressourcesvage - ikke forskelligt fra de faktiske forhold ude på det rigtige marked.

Og i lighed med situationen på det rigtige marked tvinges borgeren til at kvalificere sin stilling som bruger og undersøge rækkevidden af sine krav. Borgeren står nemlig ikke længere i et politisk demokratisk forhold til det offentlige men i et kontraktforhold, hvorfor han/hun må omdanne sig til en rethaverisk forbruger for at sikre sig bedst muligt. Ikke en adfærd borgeren måske ligefrem ønsker. Men den er nødvendig.

Som det forhåbentlig er fremgået af gennemgangen af, hvad BUM er, og hvordan modellen fungerer i stiliseret form, er og bliver forestillingerne om øget lighed, gennemsigtighed, ansvarlighed, styrbarhed og ensartethed en illusion. Der udvikles helt logisk to virkelighedsniveauer, hvoraf kun det ene kan artikuleres og sættes i officiel tale. Det andet niveau lever en skyggetilværelse, men det er her de reelle relationer udspiller sig - både magtrelationer og mellemmenneskelige relationer.

Jeg har oven i købet i denne gennemgang set helt bort fra de mange forskellige hjælpe/støtte-funktioner, der selvfølgelig altid er knyttet til de driftsfunktioner, der reguleres via BUM-modellen. De relationer, der hersker her, kan enten løses gennem specifikke delkontrakter for støtteydelser, eller de kan selv bringes ind under BUM-modellen. Men lige meget hvilken fremgangsmåde, man vælger, skal der udformes flere sideordnede kontrakter, der selvsagt komplicerer hele billedet yderligere og skaber en række underliggende modsat rettede interesselinjer, som konflikter i det daglige.

Med til det samlede billede hører også de forskellige faggruppers og fagspecialers indbyrdes forhold, de forskellige ledelsesniveauers egeninteresser og interne kompetencestridigheder osv. Disse forhold skal ikke behandles og uddybes i denne artikel. Da hensigten alene er på det principielle plan at beskrive markedsgørelsens konkrete udformning og virkning afdækket gennem en stiliseret analyse af BUM-modellen som idealtype. Af samme grund behandles heller ikke alle de mange og særdeles komplekse modstands- og kompensationsformer, der logisk udvikles inden for den beskrevne model. Men at der udvikles en systembetinget snigende desensibilisering og skjult "privatisering" af samtlige relationer samt en overvejende suboptimal adfærd og tænkning burde fremgå klart af den foreliggende analyse.

Og man kan til og med hævde, at samtlige agenter formelt handler økonomisk rationelt inden for én og samme ramme. Det samme kan angiveligt hævdes, hvad angår indfrielse af effektmålene. Men anskuet i sin helhed fremstår modellen som systemirrationel, og set i større sammenhæng kan effekten i bedste fald ikke påvises, og kan i værste fald vise sig lig eller mindre end nul, fordi den alene er fremkommet ved systemisk betinget eksternalisering af en række problemer og effekter, som først senere registreres et andet sted og ofte på en uigennemsigtig måde, så deres egentlige udspring vanskeligt lader sig opspore.

De systemiske konsekvenser

Nu er BUM-modellen, som antydet, ikke indført som styrings- og udvekslingsmekanisme isoleret fra en række andre og lignende markedsreformer. Man kan snarere sige, at BUM indtager pladsen som organisatorisk og udvekslingsmæssig krumtap i "maskinrummet", som de fleste andre reformer enten skal danne rammebetingelser for eller bygge oven på.

Eksempelvis kan lovgivningen om frit valg inden for ældreplejen slet ikke tænkes uafhængigt af BUM. Det samme gælder for de særlige sociale institutioner i regionerne og kommunerne, hvis økonomiske grundlag fortrinsvis er køb og salg af pladser. BUM indgår også som grundmodel ved de forskellige udliciteringer, og med den nye lovgivning hvad angår retten til at drive private daginstitutioner med overskud, foregår der også en konstant glidning hen mod udformningen af et egentligt BUM-system på daginstitutionsområdet. Og, som jeg skrev tidligere, får forholdet mellem ministerier og henholdsvis regioner og - omend i mindre grad - kommuner stadig mere karakter af en institutionaliseret BUM-mekanisme med regioner og kommuner i udførerrollen.

Af reformer, der danner rammebetingelser for BUM-mekanismen og samtidig peger ud over de konkrete modeller, skal her nævnes aftalerne om indførelse om omkostningsbudgetter- og regnskaber i det offentlige. Budget- og regnskabsformen er indført i staten og i regionerne og kun delvist i kommunerne. (Økonomiaftalerne mellem finansministeriet og KL, 2007, 2008, 2009.)

Men den øgede brug af BUM-modellen har accelereret den praktiske anvendelse af omkostningsprincippet, og KL har med to større analyser "Nye vinde i økonomistyring" (2001) og "Økonomistyring i bevægelse" (2006) gjort sit til både at fremme omkostningsstyringen og kvalificere denne. Dvs. indføre et primært privatøkonomisk budget- og regnskabsprincip, der er målrettet markedet og maximering af afkastet - hverken mere eller mindre til afløsning for udgiftsprincippet, der grundlæggende er et politisk demokratisk budget- og regnskabsprincip, hvor den politiske beslutning optræder som det primære og bestemmende forhold.

I perioden fra 2002 og helt op til nu har Økonomi- og erhvervsministeriet foretaget en række lovstramninger og udsendt flere vejledninger, der utvetydigt strammer op dels om frit valgs-ordningerne og dels om udarbejdelsen af de konkrete BUM-principper og mekanismer. For ikke at nævne selve Struktur- og opgavereformen, uden hvilken de fleste konkrete markedsreformer slet ikke kunne have været gennemført i det tempo og i det omfang, som det faktisk er tilfældet.  

På det institutionelle plan og i de enkelte kommuner og regioner tager rammebetingelserne sig ud som "virksomhedsmodeller", der mest af alt er generaliserede udgaver af Activity Based  Costing (ABC) og Activity Based Management (ABM) - altså simple input-output-modeller tilpasset den offentlige sektor.

Man skal forestille sig disse modeller som bestemmende rammer for de mange konkrete og forskelligartede lokale BUM-modeller, hvor informations- og regnskabsinput herfra kan lægges ind i de store generaliserede modeller, som så ideelt set skal kunne styres af et par håndfulde mennesker. Af samme grund ændredes styreformerne og de lokale strukturer i kommunerne også parallelt med indførelse af virksomhedsmodellerne. Formelt er forvaltningsstrukturen bevaret, men reelt er den afløst af direktionsstyre, hvor en håndfuld topchefer kan styre hele kommunen på tværs af de enkelte forvaltningsområder og på baggrund af de værdier og mål, der optræder i virksomhedsmodellerne.

Modellerne kan faktisk først fungere optimalt, når en flerhed af faktiske og konkrete opgaveløsninger er omdannet til abstrakte værdi- og ydelsesmål samlet i et enkeltbegreb - effektmål. Disse kan i princippet bestemmes og beskrives for alle opgaver ude i forvaltningerne og senere aggregeres som centrale mål og konstituere styringshorisonten. De kan tillige integreres i de økonomiske budgetmål.

Men nu giver det sig selv, at disse mange kvantificeringer og efterfølgende aggregeringsoperationer ikke kan foretages pålideligt uden et ret stort apparat af stabsfunktioner. Og det giver også sig selv, at modstanden mod kvantificeringen af de daglige konkrete og kvalitative operationer enten vil vokse eller slå over i komplet foragt for resultaternes indre kvalitet. Derfor er der selv sagt også et tiltagende behov for, at de samme stabsfunktioner udvikler kontrol- og dokumentationsmetoder, som skal anvendes praktisk i driften, og data herfra indsamles og på lignende måde aggregeres til få og ensartede datastørrelser. Ellers kan de ikke anvendes styringsmæssigt.

Der ligger med andre ord en indbygget logik i disse virksomheds- og BUM-modeller, der afføder en hårdnakket og nødvendig bureaukratiseringstendens, som samtidig vokser i takt med, at alle aktører vænner sig til at tænke og handle inden for det nye system og på basis af dets grundbetingelser. Forholdet bliver ikke mindre kompliceret af, at der til de mange lokale modeller knyttes forskellige incitamentsystemer som f.eks. resultatkontrakter bygget op efter "pyramidespils"-princippet, eller batterier af effektmål, der skrives ind i budgetterne.

Eller sagt med et samlende udtryk: egeninteressen sættes i system, og for at hindre at kommunerne i daglig praksis splintres i atomer, tvinges man til at indføre et næsten byzantinsk styrings- og kontrolsystem med en indre magtcentraliseringstvang som konsekvens.

Forvaltningsformens ideale fællesskabs tanke og etos forvandles i praksis gennem de implicerede agenters privatiserede handlinger til en gold abstraktion artikuleret gennem mere og mere postulerede værdisæt som grundlag for moralsk paternalisme og tyranni i personalepolitikkerne. Når alle alene arbejder for sig selv og nedbryder forudsætningerne for helhedstænkning og sammenhæng, må de samme mennesker tvinges til at udvise respekt over for den øverste ledelses vilje enten gennem tilpasning eller via frygten for marginalisering og udstilling i forhold til det topstyrede moralkodeks.

Eller sagt på en anden måde. Studiet af de konkrete markedsorienterede styreformer og de lokale og interagerende quasi-markeder viser tydeligt, at dette ikke kan ske uden samtidig at lukke op for alle det private markeds andre karakteristika - atomiseringen, suboptimal adfærd, effektjag, modsætningsfyldte relationer og stramme hierarkisk styreformer samt en urskov af nye regler for at indfange og neutralisere den indbyggede tendens til "alles krig mod alle". Problemet er blot, at netop statssystemet har været opbygget med henblik på at sikre en balance mellem forvaltningsprincippet og det bureaukratiske princip for at afbøde, modvirke og regulere markedets atomistiske og centrifugale tendenser, der konstant truer med at rive sammenhængskraften i de kapitalistiske samfund itu.

Afsluttende bemærkninger

Jeg gjorde i indledningen klart, at analysen af BUM-modellen som idealtype først og fremmest skal begrundes i ambitionen om at afdække de indre og ikke umiddelbart synlige mekanismer, der konstituerer markedsstyringens virkningsformer og også de mange konkurrencespil, hvis konsekvenser vi alt for godt kender fra henholdsvis det "rigtige" marked og de mange symptomer på patologisk organisation, som i disse år popper op. Studiet af BUM-modellen har med andre ord hele vejen igennem været gjort i stiliseret og delvis abstrakt form.

Af samme grund har jeg kun beskæftiget mig forbigående og overfladisk med de mange forskellige konkrete virkningsformer og konstellationer, som hører BUM-modellen eller rettere BUM-princippet til. Jeg har først og fremmest koncentreret mig om de konstituerende principper og i den forbindelse fremdraget de allermest almindelige konsekvenser - både relationelle og systemiske. Dvs. jeg har tilstræbt at afdække BUM-modellen eller principperne herfor som et underliggende henvisningssystem, der kan bidrage til forklare nogle af tidens helt aktuelle problemkomplekser inden for den offentlige sektor og i borgernes forhold til sektoren.

I flæng kan kort nævnes den accelererende bureaukratisering, gabet mellem ressourcetildeling og de faktiske resultater i driften, oplevelsen af atomisering og manglende sammenhæng i hele den offentlige sektors drift, de øgede spændinger mellem de nye professionelle ledelsesformer og de ansattes modstand, borgernes oplevelse af forringet kvalitet og mindre lydhørhed inden for det offentlige, tårnhøjt sygefravær i form af diverse stresssymptomer, reduceret handlerum for de politikere, der skulle repræsentere borgernes ønsker og behov og sidst men ikke mindst tendensen til magtcentralisering og selvstændiggørelse af de øverste ledelseslag både i stat, regioner og kommuner.

Der kunne nævnes langt flere problematikker, men de nævnte rækker her som et bidrag til beskrivelsen af et statssystem, der under den neoliberale strategi er i en transformationsproces, hvor det kommer mere og mere i splid med sig selv både som demokratisk velfærdsstat, som samfundsforvalter af borgernes interesser og som grundlæggende reguleringsinstans af den kapitalistiske samfundsformation.

I konsekvens heraf er min afsluttende påstand også, at den samlede politiske og faglige opposition mod den neoliberale markedsstrategi og hele New Public Management-komplekset ikke i tilstrækkelig grad indfanger de dybtgående transformationer, der udfolder sig, hvis man alene forholder sig til de stadigt mere spektakulære symptomer og kun abstrakt kritiserer markedsgørelsen. Fokus må rettes mod de indre transformationsmekanismer som f.eks. BUM-modellen/-principperne og hele det reformkompleks, som modellen er en central del af. For før man får gjort op med disse vitale dele i komplekset, vil man igen og igen erfare, at symptomerne popper op igen måske blot i nye former - og så er ingen ting løst.

Så i stedet for at fokusere på de mange og meget komplekse symptomer med fare for at miste overblikket skal det anbefales, at det politiske centrum-venstre og de faglige organisationer går den modsatte vej og rejser debatten om "det gode samfund", og hvordan det skal opbygges for at fungere efter hensigten - og herefter stille det op som en målestok i forhold til, hvorledes den offentlige sektor rent faktisk fungerer. Så vil det blive meget klart, at den offentlige sektor i stedet for at fungere som løftestang for udviklingen af "det gode samfund" i stigende omfang medvirker til at afmontere de sidste rester af socialstatens etos og funktionsmåde som rammen om borgernes almindelige velfærd og disses beskyttelse mod markedets anarki.

Referencer:
1. Nye vinde i den kommunale økonomistyring, udgivet af KL 2001
2. Adskillelse af Myndighed og Udførerdel på Ældreområdet. KL 2002
3. Fra få til mange leverandører. Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service. Finansministeriet m.fl. maj 2003
4. Frit valgs loven 2003
5. Køber-sælger modeller i udlandet. Amtsrådsforeningen 2005
6. Anvendelse af omkostningsbaserede bevillinger i kommuner og amter. Indenrigs- og sundhedsministeriet 2004
7. Model til opgørelse af brugertidsprocenter (BTP) i ældreplejen. Socialministeriet, Styrelsen for Social Service og KL. Juni 2004
8. Tid til status - erfaringer med frit valg, regeringen 2005
9. Inspirationskatalog, effektiviseringer i forbindelse med opgave- og strukturreformen. KL marts 2006
10. Frit Valg Vejledning nr. 94, 2006
11. Økonomistyring i bevægelse - udfordringer og værktøjer, udgivet af KL 2006
12. Den organiserede forvaltning, Politik, viden og værdier i samspil, redigeret af Hanne Foss Hansen, Forlaget Politiske studier 2006
13. Konkurrenceudsættelse på dagsordenen, Økonomi- og erhvervsministeriet, Indenrigs- og sundhedsministeriet og KL 2007
14. Klar til konkurrence i kommunerne. Konkurrencestyrelsen 2008
15. Udfordringer for kommunal økonomistyring, Krevi 2008
16. Målsætninger og effektmål i offentlige velfærdsydelser, Eigil Boll Hansen, AKF 2008
17. Konkurrence - vækst og velstand, Konkurrencestyrelsen 2009
18. "De ni udråbstegn", Tænketanken Public Governance, SAS Institute 2010.
19. OAO's strategi; For fornyelse mod markedsgørelse af den offentlige sektor, januar 2010