Effektivisere
Af Jan Helbak

Offentliggjort: 02. november 2008

I regeringens økonomiaftaler med Kommunernes Landsforening (KL) og Danske Regioner optræder begrebet effektivisering flere steder både som mål og forudsætning. I kommunernes og regionernes efterfølgende budgetforhandlinger er begrebet hyppigt blevet anvendt og for det meste som en eufemisme for nedskæringer i driftsudgifterne og tempoopskruning. Enten ved at fjerne visse opgaver eller ved at det samme antal ansatte skal løse flere opgaver.

I aftalerne indgår også den forestilling, at kommunerne og regionerne er belastet af et stort og ineffektivt bureaukrati, der igen er bundet op på unødigt mange regler og procedurer, som med held kan reduceres og også ad den vej åbne for mere effektive måder at løse driftsopgaverne på. Hvorvidt bureaukratiet er for stort, eller reglerne er for mange og unødige, kan i et politisk system alene afgøres efter politiske kriterier. Ikke desto mindre udelades denne dimension konsekvent i de aktuelle bestræbelser på at effektivisere den offentlige sektor. Der refereres fortrinsvis til en virksomhedstænkning, hvor både input og output optræder som relativt simple størrelser, og som kan måles i forhold til ligeså simple mål.

Men før vi behandler anvendelsen af begrebet effektivisere uden for virksomhedsbegrebet, må vi gøre en kort omvej og præcisere, hvad begrebet egentlig betyder.

Effektivisere er afledt af begrebet effekt, som igen er afledt af det latinske ord effectus, der betyder noget i retning af ud-virken. Altså et virke - en virksomhed - som afstedkommer et resultat uden for sig selv. Effektivisere betyder i denne sammenhæng at gøre en bestemt virksomhed mere virksom, dvs. afstedkomme et forøget/forbedret resultat.

Det giver næsten sig selv, at man ikke kan afgøre, om en given effekt forårsaget af en given virksomhed er større eller mindre i forhold til tidligere, med mindre både virksomhedens kvalitet og gennemførelse kan sammenlignes med de tidligere gennemførte. Man kan med andre ord fastslå, at måling af en øget effekt - effektivisering - enten forudsætter et mindre forbrug af virksomhed i forhold til et givent resultat, eller at samme virksomhed har frembragt et forøget resultat.

Men for at kunne afgøre, om det lige præcis er den ændrede måde at udføre virksomheden på, der har ført til et forøget resultat, skal man for det første kunne beskrive ændringerne i forhold til tidligere og for det andet udelukke tilfældigt forekommende variable, som kan siges at have haft indflydelse på ændringer i resultatet. Dernæst skal målet eller det ønskede resultat være præciseret på forhånd enten som et simpelt mål eller som et mere komplekst mål nedbrudt i en række indbyrdes sammenhængende delmål.

I sig selv er dette en ganske vanskelig øvelse, selv om den gennemføres hver dag ude i det private erhvervsliv både på den stoflige og på den finansielle side. Dagligt gøres der beregninger over, hvor meget et givent input af materialer, maskiner og arbejdskraft gennem ændrede kombinationer af arbejdsgange, materialeudnyttelse osv. kan forbedre et output. Men hvis det reelle mål ikke er det stoflige output, men derimod en given indtjening ved at salg af produkterne, kan man meget vel forestille sig, at output stiger uden tilsvarende stigning i indtjening. F.eks. hvis konkurrenterne gennemfører samme produktivitetsstigning, hvorved omkostning - prisforholdet - bevares. I det tilfælde er effekten lav, selv om produktiviteten er øget. Effekten i dette tilfælde henfører nemlig til et præciseret mål - nemlig øget indtjening, der ligger uden for selve den stoflige virksomhed.

For overhovedet at kunne foretage den slags beregninger må virksomhedscheferne gennemføre utallige kalkulationer, dvs. beregninger gennemført på grundlag af gennemsnitsstørrelser for dels at kunne udelukke tilfældigheder og dels kunne overføre fra det enkelte til det generelle - altså overføre fra prototype til masse pr. tidsmæssig udstrækning. Selve den forekommende produktionsproces - den konkrete virksomhed - udgår med andre ord fra det generaliserede konkrete - det abstrakte gennemsnit.

Det er både fornuftigt og betryggende, at der optræder gennemsnitsstandarder, når der er tale om materiel produktion eller for den sags skyld distribution. Hermed ikke være sagt, at effekten, for så vidt målet er øget indtjening, nødvendigvis er godt for andre end for dem, der har igangsat virksomheden. Man kunne måske godt forestille sig, at midlerne til at opnå den givne effekt var af en sådan karakter, at de ikke var forenelige med en række andre hensyn uden for selve virksomheden. Men sådanne overvejelser vedkommer selvfølgelig ikke opgørelsen af effekten inden for en ganske bestemt og afgrænset virksomhed.

Anderledes forhold gør sig gældende, når effekt skal måles inden for den offentlige sektor, hvor stoflige mål eller indtjeningsmål enten ikke forekommer eller vanskeligt lader sig definere.

For det første er det vi i dag kalder den offentlige sektor det samme som statssystemet, der i et demokrati er et politisk system med det meget komplicerede hovedformål at løse politisk bestemte opgaver, der sikrer et givent samfunds sammenhængskraft og reproduktion. Målene er således politisk bestemte og kan hurtigt ændre sig alt afhængig af de givne politiske styrkeforhold ude i samfundet. Statssystemet er med andre ord ikke én virksomhed med ét ganske bestemt mål, men et konglomerat af mange virksomheder forstået som institutionaliserede handlinger, der skal indfri en række forbundne mål, der som nævnt er politisk bestemte. Det er i den sammenhæng meget let at forestille sig, at lokale mål og resultater ikke kan måles ved sig selv, men kun i forhold til et kompleks af overordnede mål, og at der ofte kan optræde modsætninger mellem lokale resultater og mål og det samlede sæt af politiske mål inden for et givent område.

Når vi så oven i købet opererer inden for et politisk demokrati, hvor forskellige gruppers og klassers interesser gør sig gældende, og hvor statssystemet derfor som udgangspunkt skal forvalte de politiske flertalsbeslutninger omhandlende bestemte mål, giver det næsten sig selv, at det ikke blot er meget vanskeligt men delvist umuligt at opstille ganske bestemte og afgrænsede mål for de enkelte processer - endsige ganske bestemte forventninger til resultaterne. Med mindre det både er muligt og ønskeligt at holde borgerne væk fra indflydelse på selve virksomheden, og at de, der måtte være omhandlet af en given virksomhed, kan omdannes til gennemsnitsstørrelser.

For selvfølgelig kan der opstilles meget præcise mål for hvor mange elever på et bestemt klassetrin, der skal kunne noget ganske bestemt. Ligeledes kan man formulere bestemte mål for nærmere afgrænsede operationstyper på hospitalerne. Og i den sammenhæng kan man opstille ganske bestemte resultatmål og forøge virkningen af en ganske bestemt indsats, hvorved der er tale om en effektivisering. Men da der netop aldrig i et statssystem er tale om én virksomhed eller isolerede resultater/mål, er det langt fra givet, at summen af resultater fra de isolerede virksomheder indfrier det mere sammenhængende målkompleks - selv om det er det rationale, der ligger til grund for hele tankegangen bag effektiviseringsbølgen og opfattelsen af statssystemet som identisk med en eller flere koncerner.

Eksempelvis kan en meget høj grad af målopfyldelse inden for et snævert og veldefineret kirurgisk område have til følge - afledt effekt - at indsatsen på det medicinske område nedprioriteres, som igen kan forringe kommunernes bestræbelser på at forfølge et andet mål fx forbedring af folkesundheden eller forbedring af de ældre borgeres livskvalitet. Indsatsen for at effektivisere en given virksomhed kan også få til følge, at ganske bestemte elementer i processen enten må marginaliseres, eksternaliseres eller strømlines på en sådan måde, at det udelukker borgernes faktiske indflydelse på, hvad der sker i det statssystem, som ideelt set kun har sin berettigelse som forvalter af et flertal af borgernes interesser - ikke kun i forhold til resultaterne men også hvad angår virksomheden forud for resultaterne, hvis offentlighedsprincippet eksempelvis skal tages alvorligt.

Eller sagt på en anden måde kan man ikke uformidlet overføre effektmålingsprincipper fra den private sektor til den offentlige alene af den grund, at privat virksomhed i et kapitalistisk samfund alene har et givent output eller en given indtjening som sit mål, hvorved måling af en given effekt er forholdsvis simpel. Hvorimod den offentlige sektor skal løse en række komplekse opgaver i forhold til meget komplekse mål, der oven i købet er underlagt politiske bestemmelser og interesser hvad angår definition af opgave, mål og proces, og som i sagens natur også skal stå i et ansvarsforhold til offentligheden. Hvilket ikke er foreneligt med bestræbelserne på at omdanne det offentlige til en eller flere servicekoncerner, der kun opererer i forhold til ganske bestemte fra hinanden isolerede mål og resultater.

Dels får det som konsekvens, at samfundets politiske liv forudsættes at være statisk. Dels at interessemodsætninger og konflikter kan udgrænses og således også ændringer i styrkeforholdene; og dels har det som forudsætning, at borgerne fratages muligheden for at øve indflydelse på den virksomhed, der udspiller sig inden for den offentlige sektor i lighed med forbrugernes fravær af indflydelse på produktionen af de varer, de køber.

Men det har også som forudsætning, at der inden for det samlede offentlige områder hersker en "usynlig hånd", der får de enkelte virksomheder og effekten af disse til at gå op i en højere enhed, der samlet set sikrer samfundets sammenhængskraft og reproduktion. I den sammenhæng er der imidlertid det problem, at den "usynlige hånd" heller ikke fungerer på det private marked, selv om den forestilling har været fremherskende de seneste 25 år.

Der er med andre ord ingen sikkerhed for, at summen af de mange enkeltvirksomheders målopfyldelse fører til opfyldelse af de overordnede formulerede politiske mål. Det er tilmed ikke usandsynligt, at effektivisering af de mange enkeltvirksomheder i regioner og kommuner kan føre den offentlige sektor længere væk fra opfyldelsen af de politisk definerede mål.

Derimod er det ganske sikkert, at den offentlige sektor ikke kan styres efter privatøkonomiske principper og samtidig respektere det politiske demokrati og borgernes indflydelse på og kontrol med processerne. For man kan ikke opstille ganske bestemte mål for den enkelte virksomhed og styre mod ganske bestemte resultater inden for et ganske bestemt tidsrum uden tilsvarende at reducere alle implicerede faktorer til de gennemsnitsstørrelser, herunder både borgerne i almindelighed og de borgere, det konkret drejer sig om i særdeleshed.

Ligeledes forudsætter det, at de offentligt ansatte omdannes til produktionsfaktorer og fratages muligheden for at gennemføre selvstændige handlinger med udgangspunkt i professionel myndighed og dialog med de borgere, som de træder i forbindelse med. Dels fordi denne forbindelse kan ændre den konkrete virksomhed, og dels fordi en sådan ændring kan virke ændrende ind på selve resultatet eller helt forskyde målet - hvilket egentlig burde høre til de naturlige betingelser i et demokrati, men aldrig kan være det i en privat virksomhed.

Dermed ikke være sagt, at det, der foregår, ikke kan lade sig gøre. At regeringen indgår bindende økonomiaftaler mellem med KL og Danske Regioner, der indeholder ganske bestemte effektiviseringsmål og heraf afledte aktivitetsbestemte ydelser. Det kan sagtens lade sig gøre. Det forudsætter ikke andet, end at det decentrale demokrati - men faktisk også demokratiet som sådan - udgrænses, de offentligt ansattes myndighed reduceres til et minimum, og borgerne afskæres fra reel indflydelse på de processer og beslutninger, der vedrører dem.

Er konklusionen så den, at man slet ikke kan effektivisere inden for den offentlige sektor? På ingen måde! Det kan sagtens lade sig gøre. Men det forudsætter, at der gennemføres en politisk afvejning af, hvad der skal effektiviseres og hvordan, og at hele befolkningen - både de ansatte og borgerne - inddrages i hele processen, og at der ikke sættes grænser for, hvor effektiviseringsprocessen sættes ind. F.eks. ville det effektivisere sundhedsindsatsen ganske betragteligt, hvis statsmagten politisk fik adgang til at gribe betydeligt mere radikalt ind overfor de mange sygdomsfremkaldende og nedslidende arbejdsprocesser i erhvervslivet eller radikalt ændrede den danske infra- og boligstruktur - men det bliver så også en helt anden historie.