Strukturreformen på plads!
Af Jan Helbak

Offentliggjort: 15. juni 2005
Denne artikel er koblet til temaet: Fra strukturreform til DONG-salg. Klik på temanavnet for at se mere

Inden folketinget går på sommerferie er Strukturreformens 49 lovforslag stemt igennem med eller uden støtte fra oppositionen. Sådan var det også planlagt!

Fra høringsfristens udløb den 7. januar 2005 og indtil nu, hvor lovforslagene er til 3. behandling i folketinget, er der ikke foretaget afgørende ændringer, selv om både regering og Socialdemokratiet har forsøgt sig med lidt drama om rent kosmetiske ændringer. Køreplanen er blevet fulgt og skinnerne ikke flyttet nævneværdigt. Og vigtigst af alt for VK regeringen, har ingen af de toneangivende partier i oppositionen opponeret nævneværdigt i forhold til de egentlige kerneproblemer i reformen. Socialdemokratiet har ikke fulgt sin egen HB beslutning fra januar måned og taget afgørende afstand fra reformens markedsgørelse af den offentlige sektor, og det Radikale Venstre har været overraskende medgørlige.

Efter sommerferien skal regering og kommuner så i gang med at implementere de 49 love. Dvs. gennemføre den store strukturelle transformation af det danske samfund, hvor den tidligere kommunalreforms (kommunalreform af 1970) en-strengede politiske forvaltningssystem afløses af en helt ny form for forvaltningsstruktur, hvis funktionelle forudsætninger bliver køb og salg relationer mellem de nye politiske forvaltningsenheder: stat - regioner - kommuner.

Amtsmodulet fjernes og erstattes med et regionsmodul uden reelle beføjelser. Ingen selvstændig økonomi og ingen kommunalfuldmagt, hvilket selvfølgelig også gør selve den demokratiske valghandling til regionsrådet mere end problematisk. Når demokratiske valgte politikere i et regionsråd de facto ikke får anden beføjelse end at administrere regionsrådenes forsyningspligt indenfor sundheds- og socialområdet samt varetage en skrøbelig og meget diffus udviklingsindsats, er der tale om en devaluering af hele demokratibegrebet.

Spørgsmålet er også, om denne konstruktion ikke indgår i en langsigtet strategi mod ophævelsen af hele det regionale led i den danske samfundsstruktur. Når kommunerne over de næste 4-5 år har udnyttet deres ret til at rage det til sig fra det regionale område, som lovene lægger op til, og styringen af sygehusene reelt er centraliseret under sundhedsstyrelsens kompetence, hvad er der så tilbage af regionernes relevans? Tegningen vil være trukket; nedlæggelse af regionerne og oprettelse af professionelle regionale sygehusbestyrelser. Hvad der måtte være tilbage kan enten placeres i de største kommuner, omdannes til "partnerskaber" eller privatiseres helt. Det gælder eksempelvis de regionale trafikselskaber.

Men har regeringen overhovedet ikke ret i, at der med den store opgaveflytning over i kommunerne sker en øget decentralisering med ditto borgerindflydelse? Nej - det er netop det, der er hele pointen. Med strukturreformen gennemføres en hidtil uset magtcentralisering af hele den politiske forvaltning i de enkelte ministerier. Rent materielt er det korrekt, at flere opgaver overføres til kommunerne, men kompetencen til at afgøre betingelserne for opgavevare-tagelsen flyttes enten direkte til ministerierne eller til centrale evalueringsorganer med direkte reference til ministeren indenfor pågældende sektor.

Man kan lidt populært kalde det en bevidst over-loadning af kommunerne, hvor mængden af lovbestemte "ikke-styrbare" udgifter vokser eksplosivt i forhold til de "styrbare" udgifter. Herved mindskes kommunalbestyrelsernes kompetence og indflydelse både i forhold til ministerierne og i forhold til det administrative apparat. Eksempelvis er hele beskæftigelsesreformen skruet sammen på en sådan måde, at kommunerne formelt vil få øget indflydelse, men under så stramme betingelser med udbyggede resultatkrav og ministeriel overvågning, at de ny jobcentre reelt bliver en klods om benet på det lokale selvstyre. Til gengæld vil det give næring til en vækst i det administrative led og således også tegne en magtforskydning.

Normalt regnes en sådan magtforskydning over mod det administrative felt i forvaltningsstrukturen ikke som værende specielt foreneligt med en uddybning af det politiske og responsive demokrati. Og langt mindre når det administrative felt yderligere styrkes ved, at antallet af ministerbeføjelser er steget faretruende for så vidt indholdet i de 49 love.

Rekylet fra den store Strukturreform slår allerede ind i kommunernes interne strukturforhandlinger, hvor den indre transformation af velfærdsstaten skal foregå. Ikke som et formuleret politisk brud med vores hidtidige opfattelse af, hvad der er god demokratisk forvaltning af velfærdsstaten, men som en angivelig nødvendig tilpasning til strukturreformen på den ene side og som en radikaliseret videreførelse af New Public Management filosofien på den anden. I og med kommunernes hjemtagning af flere opgaverne fra amterne og kommende betaling for ydelser hos hinanden og til Regionen gennemføres en omfattende kommunal og mellemkommunal markedsdannelse, som nødvendigvis forudsætter radikale ændringer for, at disse udvekslinger faktisk kan finde sted. Opgaver må nedbrydes i operationelle moduler for at kunne blive til ydelser. Disse må igen kunne kvantificeres for at blive prissat. Hertil kræves også ændrede organisations- og ledelsesformer, hvilket i de fleste kommuner også er under vejs. Men vigtigst i dette spil bliver det logiske krav om adskillelsen af myndighed og udførelse både for at indfri kravene i frit-valgs lovene men også for, at de offentlige markeder kan fungere. Selve det klassiske professionelle myndighedsbegreb kan ganske enkelt ikke indpasses i en markedslogik, hvor resultatmål og køb-salg kontrakter overtrumfer selvstændige professionelle vurderinger og begrundelser.

Disse ændringer føres også i gennem på områder, som ikke umiddelbart og formelt omhandles af strukturreformen. Det sikrer den lige indgåede aftale mellem finansministeren og KL. Bortset fra de obligatoriske krigeriske øvelser om økonomirammens størrelse og den ligeså trivielle enighed rummer aftalen en markant præcisering af principperne for den nye og generaliserede styringstekno-logi. Væk med decimalstyringen og udbredelse af mål-rammestyringen i forholdet mellem regering og kommunerne, men - og her kommer det centrale - suppleret med; "den statslige styring tilrettelægges som mål- og rammestyring, baseret på dokumentation af effekt, output og brugertilfredshed". Samt øget dokumentation og systematisk evaluering. Eller kort sagt, kommuneaftalen for 2006 lægger op til, at der over en kort årrække skal gennemføres en omfattende BUM model (bestiller - udfører - modtager). Og med de øgede ministerbeføjelser kan der ikke herske megen tvivl om, hvem der fremover vil definere præmisserne for: dokumentationens karakter, hvordan og hvad der skal evalueres, kravene til output, effektmål osv.

Kommunerne kan selvfølgelig ikke leve op til disse krav, med mindre det "ustyrlige politiske led" disciplineres og myndighedsdelen centraliseres på øverste administrative niveau. De organisatoriske konesekvenser af denne omdefinition af den offentlige sektor er allerede så småt ved at finde deres form. Regionerne og flere kommuner formulerer i stigende omfang nye koncernmodeller med direktioner og store visitationsenheder med funktion som bestillersekretariater. Disse igen med kompetence til at indgå og styre kontrakter med de ansatte i de udførende led, for ellers bliver det umuligt at overholde resultat- og output styring. Ikke så underligt at Handel og Service nu mere positivt kan se tegningen af en kommende udliciterings- og privatiseringsbølge. For det første vokser den kritiske masse med kommunesammenlægningerne, og for det andet gennemføres der en gennemgribende markedsorganisering af den offentlige sektor helt ud i yderste led, hvorfor det bliver helt naturligt at stille spørgsmålet: "skal det hele ikke i udbud"?

Så galt går det selvfølgelig ikke. Det er heller ikke nødvendigt. Den stille liberalistiske transformation af hele den offentlige sektor kan med strukturre-formen, omkostningsreformen, frit valg reformen, udfordringsloven og kommuneaftalen 2006 mageligt gennemføres uden de helt store slag på den offentlige scene. Kommunernes politikere og administrative leder skal nok gøre deres del af arbejdet, og indtil nu har de offentligt ansattes fagforeninger ikke brilleret ved stor og perspektivrig modstandskraft. I vanlig kortsigtet stil har de først og fremmest koncentreret sig om medlemmernes ansættelsestryghed og undgået at rejse de store og relevante politiske spørgsmål om magtcentralisering, udvanding af demokratiet, borgernes retssikkerhed og devalueringen af hele det lokale politiske selvstyre. Ligesom de i bred almindelighed ikke har sat sig til modværge mod adskillelsen af myndighed og udførelse, som jo er grundlaget for hele professionsbegrebet og de ansattes ansvarlige forhold til det politiske system på den ene side og borgerne på den anden. Eller sagt lidt spidst er oppositionen mod tayloriseringen af den offentlige sektor til at overse.

Men egentlig er det vel meget godt, at regering og KL i forening gennemfører denne knibtangsmanøvre om forvaltningssystemets yderste decentrale led - og i øvrigt også får inddraget brugerne i denne manøvre? Ja - hvis det ikke var for demokratitabet og magtforskydningerne, kan ingen vel være uenige i det ønskelige i en mere effektiv offentlig sektor, hvor processerne og beslutningerne er synlige. Problemet er blot, at det opnår man heller ikke!

De nye styringsteknologier, som i stor hast indføres overalt i kommunerne bl.a. i forlængelse af strukturreformen, er direkte importeret fra det private erhvervsliv, hvor opgavekompleksiteten for det første er langt mindre end i den offentlige sektor, og hvor koncernerne for det andet opererer med retten til at eksportere alle ikke direkte driftsomkostninger (også kaldet eksternaliteter) til det offentlige. I den sammenhæng forekommer det langt fra overbevisende, at disse styringstekno-logier overhovedet sikrer opnåelsen af de formulerede mål, for så vidt disse mål overhovedet kan formuleres operationelt og realistisk.

Når styringsteknologerne og de øverste embedsmandslag så alligevel både tror på projektet og sætter dem i gang, kan det måske henføres til det forhold, at hele den liberale transformation langt fra alene er strukturel. Synet på mennesket og de indbyrdes relationer har også forskubbet sig. I næsten samtlige teoridannelser indenfor bevægelsen New Public Management fremføres igen og igen et ultraliberalistisk menneskesyn, der mest af alt minder om en kombination af Rational Choice teorierne med nyttemaximalisterne og Skinners positive betingsingsteorier. Eller med andre ord har man "opfundet" det økonomiske menneske som udgangspunkt og grundlag for de nye forvaltningsteknologier, hvor kodeordet er blevet: etablering af tilstrækkeligt forfinede incitaments-strukturer. Den rationelle og nyttemaximerende offentligt ansatte vil jo per definition altid lyde de incitamenter, der fremmer den enkeltes nytte og velbehag. Derfor går hovedparten af bestræbelserne også ud på at tilrettelægge de rigtige strukturer, organisations- og ledelsesformer og incitamentsbatterier, så de givne mål og det ønskede output nås.

Og det gælder i det spil både for den enkelte offentligt ansatte, institutioner og mellem de forskellige politiske led indbyrdes. Herved mener de politiske ideologer og deres styringsteknologer også at have formet de indre og vitale mentale dannelsesstrukturer for fremtidens offentlige liv og de mellemmenneske-lige relationer i samfundet. Hvorvidt, de bedømt ud fra egne præmisser opnår den forventede succes, forekommer langt fra overbevisende taget i betragtning, at organisationer og deres enkelte aktører langt fra kan reduceres til summen af et stimulus - responsskema. Eksempelvis kan det blive et problem for hele tænknin-gen, at de offentligt ansatte både er ansatte, borgere og politiske aktører på en og samme tid, og de "eksternaliteter" lader sig ikke sådan uden videre eksportere - i øvrigt hvorhen? Og politikerne kan ikke i længden holde til at opføre sig som medlemmer af en koncernbestyrelser, idet politik per definition udspringer af et konfliktfelt, som kun i de teoretiske idealiseringsmodeller kan konverteres til rationel konsensus.

Faktisk forekommer denne New Public Management trend som lidt af et paradoks når tages i betragtning, at store dele af industrien mere eller mindre frivilligt har forladt Winslow Taylors scientific management teknologi og i dag forfølger helt andre og mere raffinerede teknikker for at øge produktiviteten og afkastet. Men reinvention er kommet på mode, og moderniseringsteknikkerne i toppen af de offentlige administrationer mener at kunne få de nye markedsstrukturer til at virke ved at kombinere Taylors og Skinners metoder med paternalistisk loyalitetmoral indskrevet i de nye personalepolitikker. Hermed skabes helt nye konfliktfelter og mønstre, når humankompetencerne fortrænges af "drifts"-økonomisk rationalitet, og principalen træder frem for de menige aktører med kravet om, at de skal lyde det omnipotente "vi". En historisk anakronisme, som de offentligt ansattes fagforeningerne ikke desto mindre bliver nødt til at tage alvorligt og åbent udfordre, hvis de vil bevare medlemmernes respekt og loyalitet.

Ud over de almindelige offentligt ansatte bliver taberne i forlængelse af den "indre" og "ydre" strukturreform det lokale politiske demokrati og den enkelte borger. Det forekommer særdeles vanskeligt at se, hvorledes de kommunale politikere fremover skal kunne udøve afgørende politiske handlinger og indgå i responsiv dialog med borgerne, når det offentlige system er forvandlet fra et politisk forvaltningssystem til et markedsbaseret kontraktsystem og borgerne på anden side degraderet til snævertsynede brugere af specifikke ydelser formet efter centralt fastlagte standarder. Og omvendt forekommer det lige så vanskeligt at forestille sig situationer, hvor borgerne som individualiserede bruger kan hæve sig op af dette idioti og træde i karakter som både ansvarlige og myndige borgere på den politiske scene og bidrage til politikkens udformning. Tilbage står så det magtforstærkede administrative system til at håndtere og overtage styringen af de nye konfliktfelter. Men med udvidet demokrati har det intet at skaffe, og således er transformationen af den kendte demokratiske velfærdsstat til en administrativ liberal sikringsstat med sin egen logik sat på skinner med den "ydre" og "indre" strukturreform - uden nævneværdig modstand fra de partier, der ellers beregner sig æren for den moderne og universelle velfærdsstat, hvor det politiske demokrati skulle udvides og markedet reguleres.