Konkurrencevelfærd
– en stille, liberalistisk revolution

En stille, liberalistisk revolution. Sådan kan man med megen god ret karakterisere den lange bølge af reformer af de offentlige forvaltnings-, styrings- og ledelsesstrukturer, som VK-regeringen har gennemført med frit-valg-reform, kommunalreform, regnskabs- og budgetreform, topledelses-reform, ændringer af kommune- og regionsaftalerne, kvalitetsreform, mv. Revolutionens indhold har været præget af omfattende og revolutionerende liberalistisk New Public Management. Til gengæld har revolutionens form været alt andet end hurtige revolutionære ændringer med mobilisering af borgerne til at gå på barrikaderne med flammende parolekrav.

Der har været revolutionære opviglere. Men de har været få, enlige svaler, som da den konservative sundhedsminister Jakob Axel Nielsen på det konser-vative landsråd nærmest foreslog, at privathospitalernes andel skulle vokse til halvdelen af sundhedssektoren, eller da Venstre i sommer i et nyt erhvervsoplæg foreslog, at alle offentlige opgaver skulle sendes i udbud, så private virksomheder kunne byde på velfærdsstatens kerneopgaver såsom folkeskoler, børnehaver, plejehjem og sygehuse.

Sådanne forslag til en direkte og åbent erklæret liberalistisk revolution er ka-rakteristisk nok blevet pure afvist. Også af de borgerlige selv. "Det ligner en revolutionær liberalistisk tilgang til den offentlige sektor," advarede den kon-servative gruppeformand Lars Barfoed f.eks., da Venstre fremlagde sit for-slag.

Gradvist og løbende
I stedet har regeringen iværksat en hel række nye institutionelle forandringer og gjort det gradvist og løbende, og de er blevet politiske legitimeret hos bor-gerne med alt andet end liberalistisk revolution. På intet tidspunkt har regerin-gen gjort selve indførelsen af markedsreguleringsmekanismer i og af den of-fentlige sektor til et selvstændigt dagsordenspunkt. De enkelte reformer er tværtimod blevet begrundet med meget overordnede og alment accepterede formål.

Frit-valg-reformen på sygehusene blev begrundet med, at den skulle fjerne ventelisterne. Kommunalreformens åbent erklærede mål var at skabe mere effektive og bæredygtige kommuner og regioner. Kvalitetsreformen er blevet begrundet med ønsket om at forbedre kvaliteten i den offentlige velfærd. Alt sammen formål, det er svært at erklære sig uenig i.

De konkrete værktøjer til at nå disse overordnede alment accepterede mål er så blevet fundet frem i New Public Management-skuffen og tilpasset de enkelte områder af den offentlige sektor. På mange felter synes det at have været et selvstændigt strategisk mål for regeringen at gøre det ad rent administrativ vej eller gennem forhandlinger med bl.a. kommuner og regioner uden at skulle diskutere det i Folketinget. Da man gennemførte Kommunalreformen, sørgede regeringen f.eks. omhyggeligt for at skaffe sig en lang række bemyndigelser, som den så efterfølgende har brugt flittigt.

Hvem har så været arkitekter og entreprenører på den stille revolution? Det har først og fremmest regeringens (primært Venstres) egne kerneministerier med Finansministeriet i spidsen. Undervejs - ikke mindst i forbindelse med Kvalitetsreformen - har regeringen følt det nødvendigt at involvere en række eksterne aktører og forhandlingsparter med Kommunernes Landsforening (KL), erhvervsorganisationerne og fagbevægelsen som de vigtigste (i nævnte rækkefølge).

Det er primært sket ved, at regeringen mere og mere har brugt både økono-miaftaler med kommuner og regioner om stadigt mere gennemgribende og detaljerede styringsreformer og trepartsdrøftelser til at forhandle sig frem til nye former for konkurrence og markedsregulering i den offentlige sektor. Metoden har været at bruge sin magt over kommunernes økonomi og fagbe-vægelsens uddannelseskroner til at forhandle nye styringsformer igennem uden at involvere Folketinget på andre punkter end de få, der har krævet lov-ændringer.

Svag og splittet opposition
Det politiske modspil fra oppositionspartierne i Folketinget, fagbevægelsen og de offentligt ansatte har været svagt og splittet. Det skyldes grundlæggende nogle forhold, der hænger nøje sammen med den gradvise, løbende foran-dringsproces og processens apolitiske form. Den stille revolution har også væ-ret med til at skabe den stille opposition.

Først og fremmest er det vigtigt athave øje for, at der har været tale om en langstrakt proces helt tilbage fra midten af 1980'erne og dermed hen over skiftende regeringer. Ny vin er gradvist blevet hældt på gamle flasker af skiftende regeringer i skiftende tempo. Overordnet går der en - om end ikke lige - så dog en klar linje for en lang række af de grundlæggende tilgange helt tilbage fra Schlüter-regeringens moderniseringsplaner fra midten af 1980'erne hen over Mogens Lykketofts finansministerium og frem til Kvalitetsreformens seneste tiltag. Heri ligger, at Socialdemokraterne på en lang række områder selv har været medarkitekter og entreprenører i denne udvikling, hvilket i sagens natur har sat klare grænser for både partiets evne og politiske vilje til at formulere et klart modspil til de mange reformer under VK-regeringen.

SF's historiske hjemmebane og vante rolle har været kritikerens og ikke oppositionsalternativets, og SF har ikke for alvor har formået at overskride denne rolle. SF har heller ikke haft noget særligt behov for at indtræde i partiets vante rolle som alternativ eller kritisk korrektur til det socialdemokratiske oppositionsalternativ. Der har nemlig ikke har været noget socialdemokratisk alternativ at kritisere, korrigere og påvirke fra SF's side.

Centrum-venstre-partiernes politiske drive for at formulere et egentligt alter-nativ har altså været begrænset. Hertil kommer, at den stille liberale revoluti-on netop har været en sådan gradvis knopskydning lanceret under overordnede formål, som det har været svært at erklære sig uenig i og bruge til at mobilisere protester og modspil. Det har været overordentlig svært for oppositionen at udpege den eller de afgørende kamppladser, hvor det politiske opgør med regeringen skulle tages. Der er ikke blevet truffet et klart strategisk valg om at udpege f.eks. strukturreformen eller kvalitetsreformen til den arena, hvor borgerne og de offentligt ansatte blev mobiliseret for et klart alternativ.

Gennemførelsen af både Kommunalreformen og Kvalitetsreformen er gode eksempler på, at en sådan politisk mulighed ikke er blevet udnyttet. Begge reformkomplekser rummede store og afgørende skridt i den liberalistiske revolution, og den forstand egnede de sig til at være der, hvor det strategiske slag kunne udkæmpes. Men alligevel har det været mere end almindeligt svært for både Socialdemokraterne, SF, Enhedslisten og velfærdsbevægelserne at skabe blot den mindste smule politisk mobilisering omkring politiske alternativer.

Kvalitetsreformen rummede tilmed en særlig mulighed, fordi Anders Fogh Rasmussen udtænkte konceptet om Kvalitetsreformen som et egentligt valg-kampsmodspil til den socialdemokratiske velfærdsoffensiv og de begyndende folkelige protester mod den stramme økonomi ude i kommunerne (se nærmere herom i min artikel 'Kvalitetsreform: Foghs liberalistiske valgstrategi' - Kritisk Debats arkiv). Men det lykkedes ikke for ham - og heller ikke for oppositionen - at gøre Kvalitetsreformens indhold blot antydningsvist kendt blandt almindelige mennesker og til noget, de som vælgere tog stilling til ved det sidste folketingsvalg. Det er i virkeligheden skæbnens ironi, at netop fordi det ikke på nogen måde lykkedes Anders Fogh Rasmussen at gøre Kvalitetsreformen kendt, blev det ekstra svært for centrum-venstre-oppositionen at mobilisere et modspil. Selv da Fogh prøvede at kaste lys over den stille revolution, forblev den usynlig.

Sidst men ikke mindst skal man ikke underkende, at den stille revolution har haft særligt gode vilkår i Danmark. Den gradvise udbygning af konkurrence om og markedsregulering af den fælles velfærd har i Danmark kunnet tage udgangspunkt i en række institutionelle rammer med meget få klare velfærdsrettigheder og formelle regler for demokratisk forvaltning. Det forhold, at vi - sammenlignet med mange andre lande - har haft et stærkt decentraliseret velfærdssystem bygget på en demokratisk forvaltningskultur og en betydelig løbende borgerfeedback til politikerne - i stedet for klare lovfæstede velfærdsrettigheder - har gjort arbejdet med at afregulere og markedsudsætte velfærdsydelserne relativt nemt, så længe det kun handler om de politiske beslutninger.

Den lange tradition for lukkede forhandlinger mellem regeringen på den ene side om kommuner og amter/regioner på den anden side har dernæst gjort det muligt at starte implementeringen af konkurrencevelfærdskonceptet ad rent administrativ aftalemæssig vej uden om Folketinget.

Resultatet af alt dette har været, at de naturlige anledninger for oppositions-partierne til at sætte foden i døren har været relativt begrænsede. Oppositio-nen har så at sige skullet opsøge og opfinde dem for at kunne få den politiske konfrontation.

Til gengæld er der nu ganske meget, der tyder på, at nogle af de særlige institutionelle forudsætninger - ikke mindst den decentraliserede demokratiske forvaltningskultur - kan komme til at udgøre en betydelig barriere for at få de mange reformer implementeret og sat til at fungere i praksis. Den stille liberalistiske revolution har sejret på tegnebrættet og i de lukkede forhandlingslokaler. Men konkurrencevelfærden er endnu langtfra at fungere rigtigt i praqksis.

Derfor har regeringen endnu mange slag at udkæmpe. Dette kan i den kom-mende periode måske bidrage til et forløb, hvor medarbejderne i de of-fentlige institutioner i højere grad end hidtil udfordres til at formulere kritik, modspil og alternativer. I det omfang det lykkes medarbejderne og borgerne at begynde at tegne omrids af sådanne modspil, kan det i bedste fald kanaliseres ind i centrum-venstrepartierne i Folketinget.

Konkurrencevelfærd
Hvor langt er revolutionen så kommet? Først og fremmest er der gradvist skabt en ny form for direkte statslig intervention i og styring af kommuner og regioner på afgørende velfærdsområder. Regeringen er i dag i stand til at re-gulere produktionen af en lang række velfærdsydelser ved at lade velfærdsin-stitutioner konkurrere om kunder og penge.

Konkurrencevelfærden bygger på en række forskellige redskaber, hvoraf nogle af de vigtigste er:

• Regeringens flerårige kontrakt- og rammestyring af kommuner og regioner
• Regeringens kontrol af kommuner og regioner gennem målinger på statsligt fastlagte indikatorer for kvaliteten af velfærden
• Kommunernes kontraktstyring af institutioner og private leverandører og en hertil hørende omorganisering af de enkelte institutioner i kommunerne til virksomheder
• En ikke-juridisk kontraktliggørelse af forholdet mellem borger og kom-mune
• Omlægning af tilskud til omkostningsbevillinger.

Regeringen er tilmed godt i gang med politisk at diktere dette marked, dvs. politisk at fastlægge, hvad der skal konkurreres på, og hvad der ikke skal ind-gå i konkurrencen om efterspørgsel og budgetkroner. Regeringen har admini-strativt og gennem aftaler med kommuner og regioner bestemt, at der skal konkurreres på en række nærmere definerede statsfastsatte bud på kvalitet. Det kan f.eks. være, at kendskab til frit valg af hjemmehjælp er en særlig og vigtig kvalitet i ældreplejen, som kommunerne så forpligtiger sig til at måle på ud fra en række statsfastlagte målinger på statsfastlagte parametre. Samtidig er kommunerne og institutionerne tvunget til offentliggørelse af disse målin-ger, så brugerne kan vælge ud fra netop disse parametre, og institutionerne og de private leverandørerne dermed konkurrere på netop disse parametre.

Filosofien er, at frit valg, hvor folk "stemmer med fødderne", skal afspejle sig i penge- og budgetstrømmene til de enkelte leverandører af velfærd. Dermed skal der skabes et konkurrence- og udviklingspres på institutionerne i den of-fentlige sektor. Dermed bliver det ikke samfundsborgerne, der demokratisk og politisk sætter mål for kvaliteten af den fælles velfærd; men folk som forbrugere der vælger og fravælger det, de som brugere - eller mere præcist 'kunder' - oplever som god kvalitet.

Den liberale pointe er, at offentlige og private velfærdsleverandører dermed tvinges til at producere bud på bedre kvalitet inden for de rammer for kvalitet, som regeringen har fastlagt i kontrakter med kommuner og regioner, og som de så igen har fastlagt nærmere i kontrakter med de enkelte institutioner. Dommen om hvorvidt de har valgt og evnet at producere den rette kvalitetsvelfærd afgøres ikke ved brugerfeedback til institutioner og politikere, men derimod af "føddernes afstemning".

Det var derfor symptomatisk, at regeringens oplæg til politiske forhandlinger i Folketinget om kvalitetsreformen ikke indeholdt én konkret forbedret service-kvalitet, som de politiske partier skulle være enige om. Derimod indeholdt op-lægget en lang række ideologisk betingede overordnede principper og rammevilkår for, hvordan kommuner, regioner, institutioner, ledere og medarbejdere skulle arbejdet med kvalitet. På den ene side var det en kvalitetsreform, der ikke åbent og politisk diskuterede, hvad der bør være god kvalitet i den fælles velfærd. På den anden side var det en reform, som stadigt mere minutiøst forsøgte politisk at fastlægge principper og vilkår for, hvordan kommuner, regioner, institutioner, ledere og medarbejdere skulle arbejde med og konkurrere på kvalitet, nemlig gennem konkurrence om kunder og penge.

Vi har i Danmark haft et decentralt velfærdssystem, hvor de lokale politikere har haft en betydelig frihed til at sætte mål og standarder for velfærdskvalite-ten og til at vælge den hertil nødvendige skatteprocent. De lokale politikere har så stået løbende til ansvar over for borgerne for disse valg og den konkrete udmøntning ude i institutionerne. Dette system har den liberalistiske revolution gradvist erstattet med en slags konkurrencevelfærdsstat, hvor Folketinget mere og mere er blevet reduceret til en slags bestyrelse for forretningen, og hvor regeringen til gengæld som direktion har haft en udstrakt magt til at indgå kontrakter med indbyrdes konkurrerende divisioner og økonomiske enheder i form af politiske økonomi- og styringskontrakter med kommuner og regioner om både penge, styringsformer og kvalitetsparametre. Som direktion og 'monopolkøber' af velfærdsydelser har først regeringen og dernæst kommuner og regioner krævet nye økonomi- og regnskabsformer, der direkte afspejlede produktionsomkostninger og pro-duktionsoutput i form af velfærdsydelser.

Fremtiden
De nye styringsredskaber rummer en afgørende udfordring for kommunerne og institutionernes ledere og medarbejdere. Den udfordring kan blive omdrej-ningspunktet for næste fase.

Regeringens flerårige kontraktstyring og aftaler binder kommunerne til at indfri en række af regeringens politiske målsætninger. Det vil ydermere komme til at ske inden for nogle økonomiske rammer, der vil blive mærkbart præget af meget strammere økonomiske vækstrammer. Er man i tvivl herom, så kig i regeringens 2015-plan.

Men det er endda ikke hele historien. Den konkrete implementering af konkurrencevelfærd vil udover stadigt strammere økonomiske rammer blive præget af et andet element i regeringens 2015-plan, nemlig regeringens mål om kun at lade den offentlige sektor vokse i maksimalt samme takt som en privat sektor. Den tilsyneladende tilforladelige målsætning er i virkeligheden benhård og kan takket være den globale (finans)krise blive endnu hårdere.

Først skal man tænker på mulighederne for at effektivisere områder som folkeskole, omsorg for ældre og børnepasning. Her er det et godt gæt for selv borgerlige økonomer, at det ikke kan ske i samme tempo som effektiviseringen af f.eks. industriproduktionen. Altså vil den fælles velfærd på grund af sit indhold kræve en hurtigere vækst i ressourcerne alene for at følge med den private sektor med hensyn til forbedring af kvalitet og kvantitet. Dernæst ved vi til hudløshed, at væksten i antallet af ældre vil kræve flere ressourcer alene for at fastholde den samme kvalitet af den fælles velfærd. Sidst men formodentlig ikke mindst kan finanskrisens gennemslag i realøkonomien på et tidspunkt med almindelig økonomisk konjunkturskift betyde meget langsomme eller direkte negative vækstrater i den samlede økonomi..

Over for dette vil stå udviklingen i borgernes velfærdsforventninger og -krav. Det er langtfra urealistisk, at kommunerne i de kommende år skal opfylde borgernes voksende forventninger inden for regeringens stadigt mere snærende kontraktstyring og med nogle nye markedsmekanismer omkring velfærden, som på ingen måde formår at levere den effektivisering og kvali-tetsudvikling, som de liberalistiske lærebøger foreskriver.

Det uundgåelige resultat af en sådan udvikling vil være forskellige kombinatio-ner af øget kommunal gældsætning, forringelse af serviceniveauet og voksen-de borger- og medarbejderprotest. En udvikling, der vil skrige efter modreaktion og alternativer, men som desværre ikke nødvendigvis automatisk avler sådanne alternativer hos hverken kommunerne selv, medarbejderne, borgerne eller centrum-venstrepartierne. Det vil også afhænge af politisk lyst og evne inden for bl.a. den S-SF-kerne i et venstrealternativ til VK, som er gået i gang med at gennemdrøfte det politiske fundament for en ny regering med en ny politik.