Europa Bliver Taberen, Hvis Iran-Aftalen Smuldrer
Af Tarja Cronberg


Offentliggjort: 17. oktober 2018


Den 8 marts i år forlod USA Iran-aftalen. Aftalen, som skulle forhindre Iran i nogensinde at udvikle atomvåben, var et resultat af 12 års forhandlinger mellem Iran på den ene siden og USA, Rusland, Kina, Storbritannien, Frankrig og Tyskland på den anden. Forhandlingerne koordineredes  af EU. Efter USA’s exit har de andre parter prøvet at fastholde  aftalen, ikke mindst fordi Det Internationelle Atomenergi Agentur gang på gang har bekræftet at Iran har levet op til  alle aftalens krav. USA motiverer sin aktion med at Iran er aggressiv i regionen og at aftalens krav ikke er  evigtgyldige,  men  afvikles inden for  bestemte tidsrammer. Derefter skulle Iran forblive et land uden atomvåben og følge de gældende regler i Ikke-Spredningsaftalen.

USA er igang med at  genindføre alle de sanktioner mod Iran som aftalen afskaffede og har desuden indført extraterritoriale sanktioner som forbyder virksomheder fra tredjelande at samarbejde med Iran. De første sanktioner kom allerede i sommer, de værste indføres den fjerde november, lige før valget i USA. Lande som køber olie fra Iran straffes, og alle finansielle transaktioner i den globale økonomi som omfatter dollaroverførsler bliver lukket.  Dette har allerede betydet at ingen større europæiska banker vil involvere sig i Iran og at de fleste større europæiske virksomheder, bl. a. Total, Peugeot og Airbus,allerede har forladt Iran. 

USAs mål er totalt at isolere Iran, ødelægge landets økonomi og måske fremkalde et regeringsskifte. Her følger President Trump sin forgænger George W Bush’s politik. Det som er nyt er at der faktisk findes en aftale underskrevet af USA’ s præsident og bekræftet af FN. Aftalen skulle standse en stor del af sanktionerne mod Iran, mod at  at landet begrænsede sit atomprogram. Dette kompromis er nu blevet brudt af USA.

Den manglende financielle autonomi.

USA’ s Iran- politik har på nogle få måneder blotlagt Europas manglende evne til selv at bestemme hvem man vil handle med. Et tredje land bestemmer i dag - og i morgen- Europas kommercielle aktiviteter i et andet land. EU har prøvet at finde veje til  at omgå USA’s sanktioner men uden at økonomerne mener at disse har den store betydning. Med såkaldte  “ blocking regulations” har EU forbudt de europæiske virksomheder at følge USA’ s sanktioner. Dette forventes kun at få lidt effekt, fordi EU ‘s sanktioner er meget mindre end USA’s.  Den Europæiske Investeringsbank har etableret en speciel kanal for investeringer i Iran,  men også dette kan vise sig at være ineffektivt fordi  banken både har  relationer til USA og amerikansk kapital. Et yderligere instrument er nationale bankers specielle kreditter til Iran. Amerikanske sanktioner burde ikke kunne omfatte statslig virksomhed, men USA vil  kunne ramme dem der udnytter disse kreditter.

Konklusionen har været at europæerne kun vil kunne handle med Iran i tre situationer :
- Handel med visse varer er undtaget sanktioner; det gælder bl. a. medicin og mad 
- Virksomheder, som ikke har aktiviteter i USA og ikke gennemfører transaktioner i dollar, vil kunne handle med Iran. Dette gælder specielt små og mellemstore virksomheder.
- Der har været en forventning om at nogle europæiske virksomheder ville kunne undtages fra sanktioner. Indtil videre er dette ikke tilfældet og præsidentens sikkerhedsrådgiver, John Bolton, har tilkendegivet  at europæiske virksomheder ikke vil kunne undgå sanktioner.

Når de finansielle strukturer for Iran bliver lukket i november er  der kommet fokus på SWIFT, som er registreret i Belgien. Europæerne lukkede SWIFT for Iran i 2012-2016, en vedtagelse som var et af de mest effektive midler til at få Iran-aftalen i hus. EU har ikke villet lukke SWIFT denne gang og virksomheden selv betragter sig som neutral og vil ikke være en brik i et  politisk spil. USA får sandsynligvis dog det sidste ord fordi landet truer banker som ejer SWIFT og SWIFT’s bestyrelse.

Dette har rejst protester i Europa, også på regeringsniveau. Den tyske udenrigsminister har stillet forslag om en ny selvstændig europæisk kanal som ikke skulle være afhængig af  dollar. Den franske udenrigesminister har støttet forslaget. Europæiske embedsmænd i Bruxelles arbejder på højtryk for at udvikle et “Special Purpose Vehicle” som skulle kunne klare opgaven. Om det bliver færdigt til tiden og om det kommer til at virke er et åbent spørsmål. Men den franske finansminister har allerede udtalt, at blotlæggelsen af Europas finansielle afhængighed af USA betyder, at man virkelig må prøve at løsrive sig fra USA’s favntag. 



Den Transatlantiske Udfordring

Efter USAs exit handler Iran-aftalen ikke kun om Iran og dens atomprogram men også om relationerne mellem USA og Europa. Under hele den tolv- årige forhandlingprocess har EU og USA ikke hele tiden været på bølgelængde, snarere tværtimod, men det er først nu at landenes politik er diametralt modsatte. USA vill isolere Iran og arbejder på at ødelægge landets økonomi for at opnå sine egne politiske mål. Den politiske konsekvens i Iran kan blive at de interesser som vil udvikle atomvåben fremmes. Europa vil åbne Iran’s økonomi og integrere landet i det internationale samfund. Ved at følge Iran-aftalens krav om økønomisk kompensation for atomprogrammets restriktioner støtter man politisk også de reformorienterede kræfter i landet, som ikke ønsker atomvåben.

Iran-aftalen var- og er stadig- en succes for europæisk udenrigspolitik. EU har, ved at koordinere alle stormagtsinteresser under Iran-forhandlingerne haft en klar global rolle.
Dette udtrykkes også klart i EU’ s globale strategi fra 2016 som beskriver Iran-aftalen som model for EU’s globale indflydelse. I april i år, lige før USA’s exit, var jeg i Teheran og interviewede ikke kun iranere og EU-ambassadører om deres forventninger for aftalens fremtid, men også ambassadører fra Kina og Rusland. Alle havde en fælles forventning om, at hvad der kom til at ske var helt afhængig af hvad EU gjorde og at “ Europa could deliver”. Omvendt betyder det, at hvis aftalen falder fra hinanden, skader det Europas troværdighed som global aktør. 

Den transatlantiske forbindelse er under pres, og selv om Iran ikke er det eneste problem i relationerne, så er EU’ s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i risikozonen. Kan den også i fremtiden hvile  på et tæt samarbejde med USA som historisk har været politikkens rygrad, ikke mindst når USA’s president eksplicit betragter Europa som fjenden. Den tyske avis Die Zeit har åbent opfordret til, at Tyskland og Europa skal frigøre sig fra Atlanticismen og at USA ikke længere har krav på moralsk, militært eller politisk lederskab. Den tidligere tyske udenrigsminister, Sigmar Gabriel, udkrystalliserede den europæiske situation på følgende måde: “Sandheden er at vi ikke kan komme overens med Trump og at vi ikke kan klare os uden USA. Vi må derfor have en dobbelt strategi: klar, hård og fremfor alt et fælles svar til Trump. Alle førsøg på  at imødekomme  ham vil bare føre ham et skridt videre. Dette må vare slut. Fra handel til NATO ”.

 

 

Et Spørgsmål om Sikkerhed

 

De finansielle problemer har domineret de seneste måneders debat om Iran-aftalen. De kommer sikkert også til at være afgørende i de næste måneder hvor USA´s olie-og finansielle sanktioner træder i kraft. På længere sigt er Iran også et spørgsmål om europæisk sikkerhed. Iran-forhandlingerne startedes af de tre europæiske udenrigsministre - Frankrig, Storbritannien og Tyskland- som svar på USA´s intervention i Iraq. Forventningen i USA var at Iran skulle være det næste. Sloganet var ”Everybody can go to Bagdad, real men go to Tehran”, men europæerne blokerede vejen.  Forhandlingsprocessens tolv år er et eksempel på hvordan Europa med ”soft power” har kunnet hindre det militære alternativ, selvom alle ”options” har været på bordet i USA.

 

At kunne hindre det militære alternativ er, om muligt, endnu vigtigere i dag. Denne mulighed er ikke forsvundet men befinder sig i baggrunden. Situationen i Mellemøsten er allerede kritisk med to krige i gang selvom ISIS´ magt har kunnet begrænses. En militær magtovertagelse i Iran kan ikke udelukkes, hvis økonomiske uroligheder i kølevandet på sanktioner skulle brede sig i landet.  Et militært alternativ ville også kunne komme udefra. Spredning af atomvåben i denne situation ville være katastrofalt. Falder Iran-aftalen, er det usandsynligt at Iran skulle beslutte sig til  at udvikle atomvåben, men ikke umuligt.

 

Uroligheder i Iran ville, ligesom i Syrien, jage mennesker på flugt. Iran er næsten  dobbelt så stort som Syrien og eventuelle flygtningestrømme vil uden tvivl rette sig imod Europa. Allerede i dag kan vi se kimen til det, når iranere rejser til Serbien i håb om at kunne komme til Europa. Millioner på flugt vil ikke fremme stabiliteten i Europa, ikke mindst når der ikke findes enighed om en europæisk flygtningepolitik.

 

EU´s sikkerhedspolitik har som målsætning at forhindre eventuelle krige. At fastholde Iran-aftalen,sammen med Kina og Rusland og imod USA , er i denne sammenhang et afgørende redskab. Samtidig vil det kunne fremme den strategiske autonomi, som er kernen i EU´s globale strategi.  

 

 

Tarja Cronberg, Dr tech og Dr merc  er knyttet til Stockholms Internationelle Fredsforskningsintitut, SIPRI. Hun bor i Køpenhavn og er tidligere direktør for Københavns Freds-og Konfliktforskningsinstitut, COPRI.  Hun er forfatter til  bl. a. ”Nuclear Multilateralism and Iran: Inside the EU Negotiations” (Routledge, 2017) og  ”No EU, No Iran Deal: The EU´s Choice Between Multilateralism and the Trans-Atlantic Link”

(The Nonproliferation Review: https://doi.org/10.1080/10736700.2018.1432321)