Udligningsreform skaber ikke mere velfærd
Af Henrik Herløv Lund

Offentliggjort: 16. april 2018

Det er ingen løsning på knappe midler til kommunal velfærd bare at spille kommunerne ud mod hinanden og flytte penge mellem forskellige kommunegrupper. Udligningssystemet bør i stedet tilføres yderligere midler i form af øget statsligt bloktilskud – til bedste både for fattige provins- og hovedstadskommuner.

Indledning[1]
Der forhandles i Økonomi- og Indenrigsministeriet pt. om en revision af det kommunale udlignings- og tilskudssystem.

Anledningen til revisionen er, at den store omlægning af statslig refusion til kommunerne vedrørende beskæftigelsesrelaterede ydelser fra 2016 og frem ændrede kommunernes økonomiske betingelser væsentligt. For at imødegå dette gennemførtes dengang nogle foreløbige tilpasninger, men det blev besluttet, at et embedsmandsudvalg under ministeriet, det såkaldte Finansieringsudvalg, i løbet af et par år skulle fremlægge forslag til et længeresigtet tilpasning af udligningssystemet.

Februar 2018 udkom udvalget så med en række forslag til justering/reform af det kommunale udligningssystem[2], nærmere bestemt fem forskellige modeller for den videre udvikling af udligningssystemet, herunder navnlig for integration af beskæftigelsestilskud i den generelle udligning og nedjustering af udlændingeudligningen.

Disse modeller vil ændre fordelingen af udligningsmidlerne væsentligt mellem by- og landkommuner og navnlig fordelingen mellem hovedstads- og provinskommuner.  Det har været ventet, og derfor har der længe raset en kamp mellem forskellige kommunale fraktioner om at præge dagsorden og løsningsmodeller for revisionen af udligningssystemet. Samtidig spiller forskellige partitaktiske interesser ind i striden. Spørgsmålet er imidlertid, om det grundlæggende set er en løsning at flytte knappe midler rundt mellem kommunerne?

I denne artikel redegøres i afsnit 1 først for det kommunale udlignings- og tilskudssystem og dernæst i afsnit 2 for den refusionsreform fra 2016, som Finansieringsudvalget nu har analyseret (afsnit 3). Udvalgets forslag til justering af udligningssystemet analyseres i afsnit 4 og dernæst analyseres i afsnit 5 kampen mellem forskellige kommunegrupper om løsningsmodellerne. I afsnit 6 diskuteres udsigterne for de politiske forhandlinger om revisionen af udligningssystemet og i afsnit 7 diskuteres en mere optimal løsningsmodel. Sidst sammenfattes og konkluderes.

1. Det kommunale udlignings- og tilskudssystem
Udligning udgør omkring 20 pct. af kommunernes indtægter og er således en betydelig del af finansieringen af den kommunalt leverede velfærd. Og eftersom regeringerne i det seneste 10 år har lagt en økonomisk benlås omkring stigningen i kommunernes udgifter og indtægter, er de eksisterende midler og fordelingen heraf, herunder udligning, blevet stadigt mere vigtige for kommunerne.

Udligningssystemet principielle formål er at sikre kommunerne nogenlunde ensartede økonomiske vilkår, så det er muligt for kommunerne at finansiere nogenlunde samme serviceniveau ved nogenlunde samme skatteprocent. Udligningssystemet er bygget op som såkaldt nettoudligning, hvor der opgøres et strukturelt over- eller underskud (strukturel saldo), der beregnes som forskellen mellem en kommunes beregnede udgiftsbehov og kommunens skatteindtægter beregnet ud fra en gennemsnitlig skatteprocent.  Udgiftsbehovet opgøres af objektive kriterier dels aldersbetingede, dels socioøkonomiske.

Den kommunale udligning finansieres for størstedelens vedkommende igennem det statslige bloktilskud, herudover er et mindre antal kommuner primært i Nordsjælland nettobidragsydere.  Udligningssystemet er opbygget af tre delsystemer:

  • landsudligning for alle kommuner og på 61 pct. af kommunernes strukturelle saldo;
  • hovedstadsudligning for kun kommuner i hovedstadsområdet og på yderligere 28 pct. af strukturel saldo;
  • udligning til kommuner med højt strukturelt underskud, som kun omfatter kommuner uden for hovedstadsområdet (provinsen).

Tabel: Oversigt over udligningsordninger[3]


Hertil kommer det såkaldte
Overudligningsloft, som indebærer, at ændringer i en kommunes udskrivningsgrundlag ikke kan udløse modgående bevægelser i udligningen, som overstiger 93 pct. af kommunens skatte­provenu af ændringen. En kommune vil således højst kunne komme til at miste 93 pct. af et ekstra skatteprovenu i udligning.[4]

Samlet set flytter udligningssystemet midler fra rige til fattige kommuner (i 2018 17,2 mia. kr.) og fra hovedstad til provinskommuner (i 2018 13,3 mia. kr.). Der flyttes også midler fra mere udviklede kommuner til ø-kommuner, udkantskommuner og socialt/etnisk belastede kommuner.

2. Refusionsreformen i 2016
Baggrunden for, at en omlægning af udligningssystemet nu er kommet på den politiske dagsorden, er den reform, som blev aftalt i 2015 for statslig refusion til kommunerne af beskæftigelsesrelaterede offentlige ydelser (dagpenge, kontanthjælp o.l.). Reformen trådte i kraft 2016, og hidtil forskellige refusionssatser blev herefter ensartede samt nedtrappedes over tid for at ”motivere kommunerne til at få ledige i beskæftigelse”.

En bloc kompenseredes kommunerne for de gennem reformen øgede udgifter med en tilsvarende forhøjelse af bloktilskuddet. Men reformen ændrede de økonomiske betingelser for de enkelte kommuner meget alt efter, hvor mange ledige og/eller syge kommunen havde. For at kompensere de enkelte kommuner for ændret byrdefordeling som følge af reformen gennemførtes derfor forskellige foreløbige ændringer i udligningssystemet, bl.a. en forhøjelse af det generelle udligningsniveau i landsudligningen fra 58 til 61 pct. og en forstærket udligning for kommuner med højt strukturelt underskud, således at grænsen herfor nedsattes fra 100 til 95 pct. af landsgennemsnittet.

Men Indenrigs- og Økonomiministeriets Finansieringsudvalg fik til opgave i løbet af et par år at undersøge udligningssystemet og fremsætte forslag til en permanent tilpasning heraf, herunder at indarbejde det såkaldte beskæftigelsestilskud i den generelle udligning og nedjustere den såkaldte udlændingeudligning.

3. Finansieringsudvalgets analyse af udligningssystemet
Finansieringsudvalgets afrapportering med analyse af og forslag til tilpasning af udligningssystemet forelå februar 2018. Rapporten omhandler ikke mindst de to specifikke opdrag vedrørende indarbejdelse af beskæftigelsestilskud i det generelle udligningssystem og nedjustering af udligning vedrørende indvandrere.

Vedrørende beskæftigelsestilskuddet foreslår udvalget, at det indarbejdes i den generelle udligning, men konstaterer på den anden side at det for nogle kommuner kan få betydelige økonomiske konsekvenser at lægge det ind i den generelle udligning. Byrdefordelingskonsekvensen vil ganske vist for de fleste kommuner være mindre end 0,2 pct. af beskatningsgrundlaget; men for 13 kommuner vil gevinsten være større, og for 22 kommuner vil tabet være større end de 0,2 pct.

Vedrørende udlændingeudligningen har der efter Finansieringsudvalgets opfattelse dels været tale om for høje satser, og dels om at udlændinges uddannelse ikke har været registreret korrekt - hvilket har medført, at højtuddannede udlændinge har udløst sociale tilskud, som om de var uden uddannelse. Udvalget foreslår derfor en nedjustering af udlændingeudligningen gennem en satsnedsættelse og en statistikrevision.

Begge dele vil medføre, at større bykommuner med mange ledige og/eller udlændinge taber og land- og udkantskommuner med få indvandrere vinder. Især Københavns Kommune og kommuner på Vestegnen vil tabe på grund af både højere antal ledige og stor andel af indvandrere og flygtninge og efterkommere af disse.

Tabel: Samlet finansiel virkning af de opstillede modeller i 2022 (pct. af beskatningsgrundlag) [5]


4. Finansieringsudvalgets fem modeller til justering af udligningssystemet
Finansieringsudvalget opstiller sin rapport fem modeller for tilpasning af udligningssystemet. De to første skyder udvalget dog selv ned. De resterende hovedmodeller (model 3-5) videregives til politisk forhandling.

Fælles for alle disse modeller er, at man viderefører de foreløbige tilpasninger af udligningssystemet efter refusionsreformen tillige med nogle yderligere generelle tilpasninger; endvidere indarbejdes beskæftigelsestilskuddet i det generelle udligningssystem, og endelig gennemføres en statistikrevision og en nedjustering af udlændingeudligningen.

Men de tre modeller har forskellig byrdefordelingseffekt.

Model 3 er den, hvor de foreslåede tilpasninger af udligningssystemet får lov at slå mest rendyrket igennem. Det vil i kraft af navnlig ændringerne vedrørende udlændingeudligningen give tab til større bykommuner med mange indvandrere og/eller ledige, men være til gevinst for især land- og udkantskommuner med få ditto. Model 3 vil hermed også være en gevinst for provinsen, men ramme hovedstadsområdet hårdt, især Københavns Kommune og Vestegnen.

I forhold hertil foreslår Finansieringsudvalget i de to andre modeller forskellige tiltag til at mildne denne effekt for kommuner i hovedstadsområdet, som jo i model 3 kommer til at betale gildet. I model 4 mildnes virkningerne navnlig for kommunerne på Vestegnen igennem en mere afdæmpet nedjustering af udlændingeudligningen end i model 3. I model 5 er det de nordsjællandske kommuner for hvem byrdefordelingseffekten mildnes gennem et højere statsligt bloktilskud pr. borger.

Tabel: Byrdefordelingsmæssige virkninger regionalt betragtet af model 3, 4 og 5 i 2022 (mio. kr) [6]

- = tab,
+ = gevinst

Region H

Region
Sjælland

Region Syddanmark

Region
Midtjylland

Region
Nordjylland

Model 3

-1.076

634

188

15

230

Model 4

-1.009

615

179

- 1

215

Model 5

-627

555

-55

3

124

5. Kamp mellem forskellige kommunegrupperinger om fordelingen af udligningsmidlerne
Men når krybben er tom, bides hestene. Ikke alene har regeringerne siden kommunalreformen og især siden finanskrisen strammet de økonomiske rammer for kommunerne voldsomt, således at disse siden 2010 - trods stigende borgertal - er blevet nedjusteret med 5½ mia. kr.[7] Men de sanktioner, som er gennemført for at gennemtvinge rammerne, har tilmed tvunget kommunerne til store merbesparelser. Siden 2010 har kommuner ud over rammerne således sparet over 28 mia. kr. - først og fremmest gennem et mindre forbrug end budgetteret. [8]

Tabel: Merbesparelser i kommunerne 2011 – 2016 (mia. kr.) gennem mindreforbrug i regnskabet i forhold til budget [9]

På grund af denne stramme statslige økonomiske styring af kommunerne er midlerne til velfærd blevet mere og mere knappe i kommunerne, og i takt hermed er kampen mellem kommunerne indbyrdes om fordelingen af de knappe midler blevet skærpet. Derfor er udsigten til ændringer i udligningssystemet blevet anledning til en kamp mellem forskellige kommunegrupperinger om at præge dagsordenen for justeringen af udligningssystemet og ikke mindst løsningsmodellerne herfor.

En sammenslutning af landkommuner i ”Rimelig Udligning. Nu” har argumenteret for omlægning af landsudligningen til fordel for provinsen. Dels har man peget på, at de demografisk betingede udgifter underudlignes i forhold til de faktiske udgifter til ugunst for landkommunerne (i provinsen), dels på at også de socioøkonomiske kriterier dårligt afspejler landkommunernes sociale problemer. Man kræver ændring heraf, hvilket vil flytte 6,7 mia. kr. primært fra hovedstadskommuner til land- og udkantskommuner.

Figur: Fejl i udligningen ifølge “Rimelig Udligning. Nu” fordelt på enkeltkommuner[10]

Endvidere har en sammenslutning af provinskommuner i ”Bedre Balance. Nu” kritiseret den særlige hovedstadsudligning for at indebære forfordeling af provinskommunerne. Man kræver denne ordning ophævet som særlig ordning for hovedstadsområdet og i stedet indført som generel forhøjelse af landsudligningen fra 61 pct. til 88 pct., hvilket man regner med vil flytte 2½-3 mia. kr fra hovedstadsområdet ud til provinskommunerne.

Heroverfor er hovedstadskommunerne i ”Stop Forskelsbehandlingen. Nu” gået til modangreb med krav om, at der sættes en stopper for, at flere end de nuværende 13,3 mia. kr. flyttes fra hovedstad til provins. Man har peget på, at en række af de socialt mest belastede kommuner ifølge udgiftsbehovsopgørelsen i landsudligningen faktisk ligger i hovedstadsområdet.

Figur: 7 ud af 10 mest socialt belastede kommuner ligger ifølge ”Stop Forskelsbehandlingen.nu” i hovedstadsområdet[11]
 

Derfor ønsker man landsudligningen sat ned igen fra 61 til 58 pct., hvilket betyder flere penge i bloktilskud pr. borger til de befolkningsrige hovedstadskommuner (samt til store provinsbyer).

6. De politiske forhandlinger
Gennemføres Finansieringsudvalgets tre hovedmodeller vil det for det første medføre en højere udligning til landkommuner på bekostning af især større bykommuner og for det andet ligeledes være til fordel for provinskommuner og på bekostning af hovedstadskommuner generelt.  Kommunerne i region Hovedstaden vil miste mellem 600 mio. kr og 1 mia. kr og Københavns Kommune vil tabe mellem 500 og 800 mio. kr. Også en række arbejdsløsheds- og indvandringsbelastede kommuner på Vestegnen vil blive hårdt ramt.

Mens forskellige store kommunegrupperinger presser på for mere grundlæggende ændringer i udligningssystemet, er der også udsigt til partitaktik i de politiske forhandlinger om en tilpasning af udligningssystemet.

Det lille konservative regeringsparti vil gerne beskytte ”sine borgmestre ” i Nordsjælland imod øget udligning, mens det store parti i VLAK-regeringen, stats- og finansministerpartiet Venstre, gerne vil vinde gamle kernevælgere i Jylland tilbage med flere udligningsmidler til kommunerne her. Og også regeringens sandsynlige aftalepartner vedrørende udligningssystemet, Dansk Folkeparti (DF), trækker i retning af endnu flere penge til egne vælgere i provinsen og især til landdistrikterne. DF har ligefrem gjort kravet fra ”Bedre Balance. Nu” om udfasning af hovedstadsudligningen til sit. Heroverfor vil det største borgmesterparti, Socialdemokratiet, gerne både hjælpe sine betrængte Vestegnsborgmestre og sine nye borgmestre i provinsen, men risikerer at blive koblet ud af forhandlingerne af det blå flertal.

De politiske forhandlinger truer derfor med at ende med en lappeløsning og studehandel på hovedstadens og især på Københavns bekostning.  Regeringen har foreløbig spillet ud med en mellemting mellem model 3 og model 5. Model 3 er gennem ”rendyrket” nedjustering af udlændingeudligningen til stor fordel for provins- og især land- og udkantskommuner.

Men for at tilgodese de konservativt styrede kommunerne vil man på den anden side hæve grænsen for udligning af højt strukturelt underskud (hos provinskommunerne fra 95 til 110 pct.), hvorved der bliver flere penge i bloktilskud pr. borger til de rige nordsjællandske kommuner.[12] Endvidere vil man sænke overudligningsloftet fra 93 pct. til 92 pct., således at de rige kommuner kan beholde en større del af et ekstra skatteprovenu.[13]

Taberne tegner under alle omstændigheder til at blive nogle af kommunerne på Vestegnen - især Ishøj - samt Københavns Kommune, hvis tab kan blive på op til 1. mia. kr.

7. Ingen løsning bare at omfordele knappe midler
MEN: At kommunerne – og partierne - går på strandhugst hos hinanden om de samme penge skaber samlet set ikke bedre velfærd i Danmark som helhed. Det omfordeler bare knapheden.

Det løser ikke problemerne i udligningssystemet bare at flytte midler fra hovedstadsområdet, København og Vestegnen. Det må på den ene side anerkendes, at land- og provinskommunerne faktisk har et vist belæg for, at de - som systemet er i dag - forfordeles. Man kan derfor ikke bare afvise ønsket herfra om en bedre udligning, således som ”Stop forskelsbehandlingen” har gjort. En fælles samlet landsudligning på samme niveau som den nuværende hovedstadsudligning - dvs. på 88 pct. - vil ikke være urimeligt. MEN: På den anden side vil ønsket fra ”Bedre Balance nu” om at finansiere det gennem yderligere flytning af midler fra hovedstadsområdet, København og Vestegnen ikke mindst gå ud over fattige og belastede kommuner og borgere her og vil forringe velfærden i hovedstadsområdet.

Løsningen er i stedet at tilføre udligningssystemet flere midler i form af øget statsligt bloktilskud, der gennem bl.a. en øget landsudligning kan komme både forfordelte provinskommuner og fattige hovedstadskommuner og borgere til gode uden at forringe velfærden i hovedstaden.

Hvor skal sådanne yderligere midler komme fra? I forbindelse med den såkaldte ”Velfærdsaftale” i 2006 blev efterløns- og pensionsalderen hævet og tilbagetrækningsmulighederne forringet. Det i aftalen angivne formål var, at de hermed indhentede besparelser og merindtægter skulle gå til at fremtidssikre velfærden. Som et resultat heraf består der frem til 2025 – ifølge regeringens 2025-plan – et økonomisk råderum på mere end 20-25 mia. kr.

VLAK-regeringen ville gerne have dette råderum udmøntet i skattelettelser. Det ville dog være i langt bedre overensstemmelse med det oprindelige – og aftalte – formål fx at bruge dele heraf til at sikre den store del af velfærden, som leveres af kommunerne, gennem en langsigtet og retfærdig reform af refusions- og udligningssystemet.

Sammenfatning og konklusion
En justering/reform af det kommunale udligningssystem er som beskrevet blevet sat på den politiske dagsorden. Ud fra et politisk opdrag har det embedsmandsbesatte Finansieringsudvalg under Økonomi- og Indenrigsministeriet fremlagt fem modeller for, hvorledes det hidtil særlige beskæftigelsestilskud kan indarbejdes i den generelle udligning og for, hvorledes udlændingeudligningen kan nedjusteres.

Disse ændringer vil for det første medføre en højere udligning til landkommuner på bekostning af især større bykommuner og for det andet især være til fordel for provinskommuner på bekostning af hovedstadskommuner.  Kommunerne i region Hovedstaden vil miste mellem 600 mio. kr og 1 mia. kr., og Københavns Kommune vil tabe mellem 500 og 800 mio. kr. Også en række arbejdsløsheds- og indvandringsbelastede kommuner på Vestegnen vil blive hårdt ramt.

Denne slagside i justeringen/reformen af udligningssystemet kan blive yderligere forstærket i den politiske forhandlingsproces. Kommunerne er i forvejen generelt trængt af regeringens hårdhændede økonomiske styring af og sanktioner over for kommunerne. Derfor er kampen mellem kommunerne om fordelingen af midler og dermed af velfærd også blevet intensiveret. Flere stærke kommunefraktioner rundt omkring i landet, landkommunernes ”Rimelig udligning. nu” og provinskommunernes ”Bedre balance. Nu”, presser på for at få flyttet endnu flere midler til provinsen og til landdistrikterne, hvilket hovedstadskommunerne gennem kampagnen ”Stop Forskelsbehandlingen. Nu” har søgt at bremse.

Flere af de politiske partier spiller ind i dette kommunale hundeslagsmål. Venstre vil gerne vinde gamle kernevælgere i Jylland tilbage gennem bl.a. flere udligningsmidler. Og DF arbejder på at få endnu flere penge til (egne vælgere) i provinsen og især til landdistrikterne og har derfor gjort kravet fra ”Bedre Balance. Nu” om udfasning af hovedstadsudligningen til sit. De politiske forhandlinger truer derfor med at ende med en politisk lappeløsning og studehandel på hovedstadens og Københavns bekostning.

MEN: Løsningen på kampen om udligningssystemet handler ikke bare om at flytte endnu flere penge væk fra hovedstadsområdet.  At kommunerne går på strandhugst hos hinanden om de samme penge skaber ikke bedre velfærd i Danmark som sådan.  Løsningen er i stedet at tilføre udligningssystemet flere midler i form af øget statsligt bloktilskud, der kan komme både forfordelte provinskommuner og fattige hovedstadskommuner til gode uden at forringe velfærden.


[1]) Denne artikel er skrevet på baggrund af Lund, Henrik Herløv: Udligningsreform truer velfærd. Rapport, 85 sider, marts 2013. http://www.henrikherloevlund.dk/artikler/Kommunaludligning.pdf

[3]) Kilde: Kommunal udligning og generelle tilskud 2018, s. 6.
https://oim.dk/media/18753/kommunal_udligning_og_generelle_tilskud_2018_pdfa.pdf

[4]) Jf. Kommunal udligning og generelle tilskud 2018, s. 16

[5]) Kilde. Finansieringsudvalgets rapport, s. 29. feb. 2018.https://www.regeringen.dk/nyheder/udligning-afrapportering-fra-finansieringsudvalget/

[6]) Kilde: Finansieringsudvalgets afrapportering, tabel 9.1.3 – 9.1.5., s. 249 - 257

[7] ) Kilde: Kiel, Jesper: Kommunerne fastholdes i minusvækst. Enhedslisten, 01.06.17 https://org.enhedslisten.dk/2017/06/01/el-kommunerne-fastholdes-i-minusvaekst   

[8]) Jf. Lund, Henrik Herløv: Regeringen vil efter kommunalvalget videreføre økonomisk spændetrøje om kommunerne til skade for velfærden. Nov. 2017. http://www.henrikherloevlund.dk/artikler/Oekonomiskspaendetroejeomkommuner.pdf

[9]) Kilde: Mindreforbrug 2011 jf. KL: Kommunernes regnskab for 2011 http://www.kl.dk/ImageVaultFiles/id_54745/cf_202/Kommunernes_regnskab_2011.PDF   
Mindreforbrug 2012, jf. Økonomi – og Indenrigsministeriet: Overskud i kommunernes regnskab for 2012. http://sim.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2013/maj/overskud-i-kommunernes-regnskaber.aspx
Mindreforbrug 2013, jf. KL: Regnskab 2013 – ansvarlighed og vækst.
http://www.danskekommuner.dk/Artikelarkiv/2014/Magasin-17/Regnskab-2013--ansvarlighed-og-vakst/ 
Økonomi – og Indenrigsministeriet: Solide 2013 – regnskaber fra kommuner og regioner. 15.05.14.
http://www.oim.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2014/maj/solide-2013-regnskaber-fra-kommuner-og-regioner/
(Mindreforbrug på driftsudgifter var egentlig 4,9 mia, men kommunerne fik lov til at veksle 2 mia. kr. heraf på mere anlæg)
Finansministeriet Kommuner og regioner overholder udgiftslofterne for 2014. 30.04.15
https://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2015/04/kommuner-og-regioner-overholder-udgiftslofter
Finansministeriet: Kommunerne og regionerne overholder de lovfastsatte udgiftslofter for 2015. 19.04.16
https://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2016/04/kommuner-og-regioner-overholder-udgiftslofterne-for-2015
Indenrigsministeriet: Kommuner og regioner overholder udgiftslofterne for 2016. 24.04.17
https://www.fm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2017/04/kommuner-og-regioner-overholder-udgiftslofterne-for-2016

[10]) Kilde: Rimelig udlingning.nu: Dias fra udligningskonference, maj. 2017.
http://rimeligudligning.nu/wp-content/uploads/2017/06/2017-05-11-Udkast-til-opl%C3%A6g-3-udskrift.pdf

[12] ) Jf. Ullum, Arne: Regeringen klare md udligningsudspil, som imødekommer hovedstadskommuner. NB-Økonomi, 06.03.18 https://nb-okonomi.eu/2018/03/05/regeringen-klar-med-udspil-til-udligning-som-imoedekommer-hovedstadskommunerne/

[13]) Jf. Hvass, Jesper: Regeringen hjælper borgerlige kommuner med millioner. Jyllandsposten, 20.03.18.
https://jyllands-posten.dk/indland/ECE10432971/regeringen-hjaelper-borgerlige-kommuner-med-millioner/