Digitaliseringsparat lovgivning: Regelforenkling er ikke så enkel
Af Peter Raben

Offentliggjort: 15. februar 2018

Regeringens udspil til at gøre lovgivningen digitaliseringsparat i sommeren 2018 og den aftale som alle Folketingets partier i den anledning har indgået om principperne for denne parathed, rejser en række problemstillinger.

En af dagene før Donald Trumps første jul i Det Hvide Hus udfoldede sig et sælsomt scenarie i præsidentens embedsbolig i Washington. Med en forgyldt saks klippede Trump et rødt bånd over bundet i en sløjfe om en to meter høj papirbunke, der skulle symbolisere statens omfattende regulering af det private erhvervsliv. I gamle dage blev papirdokumenter bundet om med rødt bånd, så begrebet red tape på engelsk står for bureaukrati.

Mindre statsligt bureaukrati var netop ét af Trumps valgløfter, der i modsætning til flere af de andre er ved at blive gennemført med det formål at svække statens rolle i samfundet – afmontere den administrative stat, som det tidligere er blevet formuleret af præsidentens daværende chefrådgiver Steve Bannon. Selv praler Trump af at have afskaffet 22 gange flere love og regler, end hans regering selv har indført.

Især inden for miljøområdet er love blevet fjernet eller lempet, mens bl.a. mulighederne for at oprette private skatteyderbetalte skoler uden indflydelse til lærernes fagforeninger er blevet styrket. Samtidigt skiftes embedsmænd i centraladministrationen gradvist ud med nye rekrutteret ud fra politisk holdning frem for faglige kompetencer.

Afbureaukratisering – igen, igen

Også i Danmark er afbureaukratisering sat på dagsordenen – nok en gang! Det har nemlig været forsøgt før. Første gang i midten af 1980érne hvor den daværende borgerlige Schlüter-regering satte modernisering af den offentlige sektor på dagsordenen med afbureaukratisering og regelforenkling som vigtige ingredienser. Siden da har forskellige regeringer forsøgt at lancere deres udgaver af afbureaukratisering, men som regel uden den helt store effekt. Der kom stort set lige så mange nye og indviklede regler eller nye institutioner til, som forsvandt. Anders Foghs regering i 2001 havde som mærkesag at nedbringe antallet af nævn og råd, hvilket også lykkedes bortset fra, at andre blev oprettet, så der til sidst var stort set lige så mange som oprindeligt.

Ofte overskygger andre politiske hensigter målet om at forenkle regler og procedurer, hvilket også ses under den nuværende regering. I bestræbelserne på at begrænse indvandring og lægge restriktioner på, hvad indvandrere med arbejdstilladelse må lave, er en række udenlandske musikere og forskere med job i Danmark kommet i klemme og idømt bøder. En af forbrydelserne har bestået i, at en amerikansk forsker med ekspertise i skatteret og ansat på Københavns Universitet har holdt oplæg for Folketingets skatteudvalg, mens andre har været censorer på et andet universitet eller spillet i et andet orkester end ved det i tilladelsen angivne ansættelsessted.

’Uhensigtsmæssig forvaltning’ lyder Lars Løkkes kommentar til reglerne, der blev strammet for et par år siden, men ellers stammer fra 1908 som værn mod datidens østarbejdere kaldet roepolakker. Regeringen har dog tilkendegivet at ville bløde op i de stramme regler.

Genvejen hedder digitalisering

Regelforenkling er heller ikke så nemt, som det lyder. En ny rapport har kulegravet mulighederne for forenkling af regler og dokumentationskrav i ældreplejen, men konkluderer, at regler og dokumentationskrav stort set er gode nok, som de er. Rapporten anbefaler nogle mindre ændringer med afsæt i praksis og erfaringer fra kommuner, der har arbejdet med at forenkle nogle arbejdsgange og måder at arbejde med dokumentation på.  Det kan for eksempel være at lade hjemmeplejen bruge kørselslister som dokumentation for plejeindsatser under serviceloven. Omfattende ændringer lægger rapporten dog ikke op til.

Politikerne giver dog ikke sådan lige op i den ædle kunst at afbureaukratisere, men har fundet en ny genvej, nemlig digitalisering (se også Kritisk Debats artikel ”Digitalisering og klassekamp”).

I efteråret fremlagde regeringen udspillet Enkle regler, mindre bureaukrati – lovgivning i en digital virkelighed. For at ”rydde op i det offentlige bureaukrati, så der kan frigøres tid og ressourcer til den borgernære service”, vil regeringen ”luge ud i unødvendige og komplekse regler”. Lovgivningen skal udformes, så det er muligt at understøtte administrationen digitalt – skabe digitaliseringsklar lovgivning, der understøtter effektivisering af den offentlige sektor og digitalisering af borgerne.

Ambitionen er, at al ny lovgivning skal være helt eller delvist digitaliseringsklar fra 1. juli 2018 og levere administrative gevinster for 1 mia. kr. i 2020 og 3 mia. kr. i 2025, hvilket svarer til at frigøre ca. 7,5 mio. timer årligt i den offentlige sektor, som ifølge udspillet ”i stedet kan bruges til kernevelfærd”. Eller sagt med andre ord: en riden videre på retorikken om varme og kolde hænder.

I ly af finanslovsforhandlingerne

Tanken var fra regeringen, at udspillet skulle glide igennem i ly af finanslovsforhandlingerne, så en politisk aftale kunne indgås samtidigt med finansloven, men uden den store opmærksomhed eller diskussion. Nu blev finanslovsforhandlingerne ret turbulente og var nok årsag til, at der ikke parallelt hermed blev indgået en politisk aftale om digitaliseringsklar lovgivning. Helt upåagtet kom udspillet heller ikke til at glide igennem. For såvel tænketanken Justitia som HK Stat og HK Kommunal forsøgte at råbe politikerne op.

Når HK kom på banen, var det ikke kun fordi en gennemførelse af udspillet vil få beskæftigelsesmæssige konsekvenser for sagsbehandlere og administrative medarbejdere i den offentlige forvaltning. Der vil også være konsekvenser for betjeningen af borgerne og retssikkerheden. En langt mere digitaliseringstilpasset lovgivning vil betyde, at sagsbehandling og afgørelser i øget omfang baseres på objektive kriterier frem for konkrete skøn, at algoritmer frem for menneskelige skøn afgør sagers udfald. Det er klart imod, hvad mange borgere ønsker.

Borgerne ønsker ikke automatiske systemer

I ifølge en undersøgelse, som HK Stat og HK Kommunal fik gennemført i forbindelse med en høring på Christiansborg i marts 2016 om digitalisering, finder 4 ud af 5 borgere det ikke i orden, at afgørelser fra det offentlige træffes af automatiske systemer, uberørt af menneskehånd. Kun 18% vil generelt foretrække hurtige afgørelser truffet af automatiske it-systemer, mens 82% foretrækker afgørelser, der tager lidt længere tid, hvor mennesker også er involveret og mulighed for at tage hensyn til den enkelte. Andre undersøgelser som bl.a. den årlige It-status fra Rambøll peger i samme retning. Set i lyset heraf samt den offentlige sektors vejledningspligt og helhedssyn som god forvaltningsskik sendte HK Stat og HK Kommunal en henvendelse til finanslovsordførerne og it-ordførerne i Folketinget med følgende synspunkter:

  • HK mener ikke, at et så vigtigt udspil bør gennemføres uden en grundig politisk og demokratisk debat. Udspillet bør derfor ikke vedtages som del af finansloven
  • I stedet for bør regeringen eller f.eks. Folketingets itordførere tage initiativ til en grundig debat om fremtidens digitale offentlige sektor med inddragelse af borgernes og virksomhedernes ønsker og forventninger. Ønsker og forventninger som flere undersøgelser peger på går i en væsentlig anderledes retning end den, regeringen lægger op til. Også eksperter i jura og forvaltning og i samspillet mellem teknologi og borgernes relationer til det offentlige bør inddrages i debatten.

Partiernes aftale

Efter kontakter til flere ordførere og en vis forståelse hos nogle af dem for de fremførte bekymringer blev der gennemført en mindre høring, hvor en række ordførere fik lejlighed til at høre synspunkter fra HK, Justitia, Dansk IT og en forsker fra Københavns Universitet vedrørende udspillet om digitaliseringsklar lovgivning. De mere kritiske synspunkter leveret af HK og Justitia vakte en vis genklang blandt politikerne og kan ses som fingeraftryk på den politiske aftale, som regeringen i januar indgik med samtlige folketingets partier om at gøre lovgivningen klar til digitalisering. Ifølge aftalen skal al ny lovgivning og alle politiske aftaler fra 1. juli i år følge syv principper:

  1. Enkle og klare regler, så lovgivningen er nem at forvalte og bidrager til en mere ensartet administration og digital understøttelse
  2. Lovgivningen skal understøtte digital kommunikation med borgere og virksomheder
  3. Lovgivningen skal understøtte hel eller delvis digital administration under hensyntagen til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed
  4. Der skal være sammenhæng på tværs, så data og begreber kan genbruges på tværs af myndigheder
  5. Datasikkerhed skal prioriteres højt
  6. Lovgivning skal tage højde for, at eksisterende offentlig it-infrastruktur som NemID, Digital Post, NemKonto og eIndkomst skal kunne bruges
  7. For at kunne forebygge snyd og fejl skal lovgivningen udformes, så den giver mulighed for effektiv it-anvendelse i kontroløjemed

Spørgsmålet om borgernes retssikkerhed er også blevet skrevet ind i aftalen:

”Digitalisering af den offentlige sektor og arbejdet med digitaliseringsklar lovgivning skal ske med respekt for borgernes retssikkerhed. Det betyder blandt andet, at digitalisering skal bidrage til større gennemsigtighed, bedre tilgængelighed for borgere og virksomheder og en mere ensartet sagsbehandling. Samtidig skal det sikres, at digitalisering respekterer borgernes rettigheder i national lovgivning”.

I aftalen er der også tænkt på de borgere, der ikke er så digitale:

”Der skal tages hånd om de borgere, som ikke er digitale, f.eks. gennem hjælp, vejledning eller alternative kommunikationskanaler”.

Netop disse to aspekter har været vigtige for HK at påpege og indgik ikke i regeringens oprindelige udspil. Så det har ikke været nyttesløst at råbe op og gå i dialog med politikerne; men disse fingeraftryk er dog langt fra nok til at tro, at nu er alt fryd og gammen. Både HK og Justitia mener, at der er fortsat grund til at følge nøje og kritisk med i, hvad der kommer til at ske, når al lovgivning skal igennem et digitalt serviceeftersyn.

Aftalen åbner for automatiserede afgørelser og spareøvelser

Den politiske aftale åbner døren for automatiserede afgørelser, så myndighedsafgørelser fremover om for eksempel kontanthjælp vil kunne tages rent maskinelt. Derved forsvinder det faglige skøn og de individuelle hensyn, som tages af en sagsbehandler, når der skal tages stilling til, om en borger har krav på og brug for en bestemt ydelse. Det kan grundlæggende ændre på sagsbehandlingen og borgernes retssikkerhed, der i forvejen tendentielt er udfordret af den omfattende brug af obligatorisk digital selvbetjening, hvor borgerne er henvist til selv via myndigheders hjemmesider at finde frem til, hvilke ydelser de har krav på og selv online foretage en ansøgning med mulighed for en mere eller mindre velfungerende telefonisk support. Dermed lurer risikoen for, at borgere går glip af ydelser, de er berettiget til, så digitaliseringen bliver en spareøvelse ikke blot på personalesiden i det offentlige, men også for borgerne.

At besparelseselementet indgår i tankerne om digitaliseret, objektiv sagsbehandling får man bekræftet ved at læse oplægget til en workshop på konferencen Offentlig digitalisering 2018, der afholdes i marts, hvor ATP vil give sit ”bud på hvordan digitaliseringsklar lovgivning kan medvirke til at give bedre og billigere velfærd”. ATP-koncernen står for driften af Udbetaling Danmark og har sidste år overtaget behandlingen af arbejdsskadesager fra den statslige myndighed Arbejdsskadestyrelsen, der som følge heraf er lukket. Argumentet for at overføre arbejdsskadesager til ATP var, at ATP er dygtige til at udvikle og drive it-systemer. Der er imidlertid stor forskel på at håndtere udbetaling af ATP, feriepenge og andre ydelser baseret på objektive kriterier, der kan sættes på algoritmer, og behandling af arbejdsskadesager, som kræver meget mere individuelt skøn og inddrager mange aktører i sagsforløbet. Ved en mistet finger i en maskinsav kan en algoritme måske godt regne ud, hvor meget der skal udbetales i erstatning for erhvervsevnetab; men mange andre skader og lidelser - ikke mindst på det psykiske område - kan ikke beregnes så simpelt. 

Teknologien skal ikke bestemme lovenes indretning

I tider med presset økonomi og fortsatte krav om effektivisering og besparelser kan øget digitalisering og tilpasning af love og politiske forlig til digitalisering blive et middel til forringelser, selv om det sælges under betegnelsen afbureaukratisering og regelforenkling. Ikke mindst når en ny enhed i Digitaliseringsstyrelsen under Finansministeriet skal kontrollere, om såvel nye som eksisterende love indrettes med objektive kriterier, så et it-system automatisk og hurtigt kan afgøre, om en borger har ret til en ydelse. De økonomiske hensyn og utilstrækkeligt kendskab til indviklede love, eksisterende praksis og den sociale virkelighed kan derfor nemt føre til, at der presses løsninger igennem, som forvaltningsmæssigt er uhensigtsmæssige, men også går ud over borgernes retssikkerhed.   

Det skal ikke være teknologien, der bestemmer lovenes indretning. I stedet for skal ny teknologi understøtte forvaltningen af lovene, så nye digitale muligheder giver borgerne en bedre service og styrker udmøntningen af de hensigter og mål, der er med de forskellige love. Digitalisering kan på mange måder understøtte administration og sagsbehandling, så tunge, tidskrævende og ofte kedelige rutineopgaver helt eller delvist automatiseres og sagsbehandlingstider reduceres og kvalitet øges. Digitale assistenter som Watson kan hurtigt og effektivt udføre meget af det forarbejde, der skal til i form af indhentning af nødvendig dokumentation for at kunne træffe afgørelse i en sag; men selve afgørelsen skal træffes af et menneske og ikke af en maskine.   

Digitalisering skal ske begavet med respekt for det enkelte menneske og under hensyntagen til den vejledningspligt den offentlige forvaltning har. Borgerne skal møde en helhedsorienteret offentlig forvaltning og ikke love og regler udformet efter, hvad der kan presses ind i nogle algoritmer.

På samme måde skal regelforenkling i det hele taget bruges med fornuft og omtanke. Der er naturligvis ingen grund til at have unødigt indviklede regler eller overdreven registrering og kontrol. På en række områder kan der være god grund til at se på, om lovgivning kan forenkles. Det gælder blandt andet dagpengelovgivningen, hvor både de ledige, a-kasser og jobcentre er spundet ind i krav om samtaler og registreringer, der stresser og gør det svært at koncentrere sig om det væsentlige, nemlig jobsøgningen. Man bliver ikke mere til rådighed for arbejdsmarkedet af konstant at skulle digitalt registrere jobsøgninger, tjekke post og bekræfte at have læst det ene og det andet.

Ligeledes kunne der i lyset af trepartsaftalen om styrket efter- og videreuddannelse ved brug af digitalisering ske forenkling af reglerne, så det gøres nemmere for både ansatte og virksomheder at komme i gang med uddannelse. Det gælder både tilmelding til uddannelser og udbetaling af godtgørelse, ligesom de AMU-kurser, der foregår ved en computer, bør kunne gennemføres online på kursistens arbejdsplads og ikke som nu kun må finde sted ved fysisk tilstedeværelse på en erhvervsskole. 

Regelforenkling med eller uden digitalisering kan give bedre service til borgerne og virksomheder, men ikke hvis hovedformålet i virkeligheden er besparelser. For som DF-formand Kristian Thulesen Dahl ganske rigtigt siger i et interview på FTF’s hjemmeside:

”Vi fortaber os i diskussioner om regler og bureaukrati som en vej til at få mere velfærd for pengene. Det er umiddelbart lettere at snakke om at fjerne nogle regler, end at tage den egentlige diskussion af, om der er penge nok til velfærd”.

Penge nok til velfærd er der netop ikke, fordi en regering med DF som støtteparti ønsker mindre velfærd og en offentlig sektor, der med innovationsminister Sophie Løhdes ord skal køre længere på literen. Selv om DF lidt forsøger at trække i den anden retning, er regeringens mål skattelettelser til de bedrestillede og omfordeling til fordel for dem, der har i forvejen har meget – også kaldet Matthæus-effekten. Samtidigt skal erhvervslivet have friere hænder gennem lempelse af regler, der skal sikre miljø, arbejdsforhold og forbrugerinteresser. Det er vejen i retning af minimalstaten, som Anders Fogh havde som perspektiv – eller afmontering af den administrative stat med Steve Bannons ord.

Selv om det siges og gøres lidt forskelligt, er det dybest set det samme såvel Trump som Løkke og Løhde vil, når de taler om afbureaukratisering og regelforenkling. Det handler ikke blot om jura og teknik, men i høj grad om politik.