Stat – et system af indre modsætninger
Af Jan Helbak

Offentliggjort: 15. februar 2018

Denne artikels hovedpåstand er, at de mange nye styringsformer med ligeså mange fantasifulde navne som eksempelvis ”dialogisk styring”, ”anerkendende ledelse”, ”inkluderende ledelse”, ”trækstyring”, ”samskabelse” m.fl. alle har det tilfælles, at de kan rummes indenfor New Public Management - tænkningens logik som en slags ”sidste skud på stammen” af de formændringer den borgerlige stat har gennemgået for at sikre kapitalismen som samfundsform.

For at begrunde denne påstand foretages en historisk gennemgang af New Public Management (NPM), hvor NPM anskueliggøres som et styringsrationale eller om man vil styringsinstrument, der har fået karakter af en art ”reformparadigme”, hvis væsentligste mål har været: a) nedslidningen af den kollektivt begrundede og orienterede velfærdsstatstænkning i samfundet som helhed, b) forskydning af styrkeforholdene mellem klasserne og styrkeforholdene mellem fraktionerne indenfor den offentlige sektor til fordel for de øverste, administrative lag i beslutningshierarkierne og c) ændring af de styringsrationaler, der blev udviklet med velfærdsstaten.

De nye styringsformer og tilhørende rationaler (fornuftsbegrundelser), der i dag markedsføres som New Public Government, fremstår snarere som en korrektion af end et opgør med NPM. Artiklen opdeles i tre afsnit: Et definitorisk afsnit, et politisk-historisk snit og afslutningsvis et eksemplarisk organisationsanalytisk snit.

Statssystemet

For at beskæftige sig meningsfuldt med begrebet New Public Management og alle de andre styrings- og forvaltningsformer i statssystemet i forhold til deres respektive indre og ydre funktion, er det nødvendigt først at afgøre forholdet mellem begreberne stat og offentlig sektor.

I virkelighedens verden er begrebet den offentlige sektor i ental en abstraktion fra de historisk givne vilkår i samfundsformationen, som definerer sektorens faktiske karakter som et system af offentlige enheder, der ikke på nogen måde fremtræder unisont. Begrebet betragtet i sin ukonkrete nøgenhed afgrænser kun det, der ikke er privat fra det, der er privat. Men som begrebet i dag anvendes som synonymt med en abstrakt fællesinteresse af både højre- og venstrefløj, fordrejer denne anvendelse det forhold, at det offentlige rum i den moderne verden i al væsentligt fyldes ud af et statssystem, dvs. stat som både magt og system. Så når vi taler om den offentlige sektor, mener vi ret beset statssystemet - vel at mærke det statssystem, der besidder volds- og reguleringsmonopolet inden for en given samfundsformation. Og når vi taler om professionerne (sygeplejersker, læger, lærere, pædagoger m.fl.), som de faggrupper indenfor det offentlige, der med udgangspunkt i deres fagspecialisering løser ganske bestemte offentlige opgaver, har vi at gøre med grupper, der både er uddannet og socialiseret inden for et givent statssystem og dets samfundsmæssige funktion og logik, som de som grupper ikke kan overskride.

I denne sammenhæng spiller det ikke nogen principiel rolle, om der henvises til centraladministrationen under ministerierne eller til de decentraliserede organer som kommuner og regioner. Alle tre niveauer udgør dele af det samlede statssystem i et bestemt kompetence- og reguleringshierarki, der ikke som i den weberske idealtype[1] udfolder sig indenfor en modsætningsfri funktionsmåde. Tværtimod gennemkrydses det borgerlige statssystem af et væld af modstridende interesser både mellem de forskellige forvaltningsniveauer, mellem ledere og medarbejdere og mellem de forskellige faggrupper, hvor intensiteten ofte er ligefrem proportional med graden af borgerkontakt eller integration i det politiske system.[2]

Der er dog én væsentlig modsætning, der skærer sig direkte igennem de tre niveauer og deler statssystemet i to hovedgrupper. Den første gruppe er hvad man kan kalde bureaukratiet, hvis hovedopgave er den formelle omformning af politiske beslutninger til love og bestemmelser og på den anden side sikre, at disse reguleres efter forvaltningslovens bestemmelser om lighed og proportionalitet. Den anden gruppe kan man kalde statssystemets professionelle velfærdsforvaltere, der igen består af en række undergrupper, som i det daglige står i direkte kontakt med borgerne indenfor de respektive velfærdsområder.

Set i et statsteoretisk perspektiv er det ganske interessant, at de to sektorer inden for et og samme statssystem er bærere af en immanent konflikt og af samme grund konstant bestræber sig på at legitimere deres respektive monopoltendenser ved henvisning til "almeninteressen" (vel af mærke den idealiserede) og "den gode forvaltning i det godes tjeneste" i idealtypisk forstand. Professionerne vil henvise til fagets organiske forbindelse med det "alment gode" - borgernes sociale og materielle behov, og bureaukratiet vil henvise til borgernes formaldemokratiske krav på kontrol med, hvad der foregår gennem håndhævelse af den parlamentariske styrings- og reguleringskæde. Eller som konflikten benævnes i statskundskabsjargon: Vogternes (bureaukratiet) kamp mod advokaterne (velfærdsforvaltningen).

Det er ikke den måde, den offentlige sektor i daglige behandles på, men denne artikel har Marx’ analytiske vinkel som sit udgangspunkt, og indenfor den vinkel er det ganske elementært at anskue statssystemet som et grundlæggende magt- og reguleringssystem konstant påvirket af modsætningerne ude i det klassesamfund, statssystemet udgår fra og samtidig skal holde orden på.

Marx påpeger indtil flere gange i ”Ungdomsskrifterne”[3], at civilsamfundet rystes og splittes af, at mennesket producerer for ”at have eller eje”, og at disse evige konflikter skærer sig gennem familier, civile institutioner, leveformer, fordi alle er bundet til at forfølge deres egne interesser – civilsamfundet overmandes af de partikulære interesser. Staten har sit udspring i partikulariteten med det formål at ophæve den (uden at kunne), hvorfor staten må fremstille sig selv som universel og befolke statsvirksomheden med universalitetens vogtere – embedsmændene og de intellektuelle (som specifik samfundsgruppe ikke klasse - læs: Offentligt ansatte i dag). Marx anerkendte Hegels konkrete og snævre bestemmelse af staten og statens forhold til korporationerne og individet, som den ideale repræsentant for det universelle overfor det borgerlige samfunds partikularitet. Marx’ kritikpunkt retter sig derimod mod Hegels begrundelse af staten som ”åndens produkt” – som det etiske, som en universel og reelt ikke historisk fordring sat overfor det individuelle og begrænsede.

For Marx begrundes staten i civilsamfundets indre modsætninger og konflikter, som ingen klasser eller samfundsgrupper kan løse uden gennem statens mellemkomst – altså ikke staten i en bestemt udformning, men som historisk realitet og begreb[4]. Men som jeg har været inde på tidligere, reducerede Marx ikke menneskets produktion til handlinger isoleret fra samfundsmæssig organisering, regelbundne processer, institutioner, familieformer mv. Derved fik hans statsbegreb også en anden, en dialektisk karakter. Og idet staten udgår fra og tilstræber at ”ophæve” civilsamfundets konflikter, fører den samtidig disse konflikter med ind i statslegemet, hvorved staten under større konflikter og modsætninger i civilsamfundet – skærpede klassekampe – selv gennemskæres af modsætninger og i sidste instans må ty til militant tvang for at holde sammen på samfundsformationen. Staten står med andre ord både over og udgår fra samfundet – og kan ikke andet.

Det er indenfor denne forståelsesramme, at jeg i den følgende vil beskæftige med New Public Management som eksemplarisk analyse af den borgerlige stats moderne liberale former og aktive deltagelse i genskabelse af den kapitalistiske samfundsøkonomis kriseovervindelse.

Public choice – den politiske markedstænkning

NPM slog først for alvor igennem i den offentlige bevidsthed som samlebetegnelse for en række normer og styrings- og bedømmelsesformer hentet fra det private erhvervsliv, da C. Hood definerede begrebet i 1991.[5] Dermed også sagt, at bølgen allerede var i gang i 80’erne. Det interessante er imidlertid, at der i lang tid forud for introduktionen af NPM var gået en politisk-filosofisk kamp indenfor samfundsvidenskaberne. Faktisk startede opgøret med de makroorienterede samfundsteorier allerede i slutningen af 40’erne med retningen rational choice, der senere blev bragt ind i politologien som public choice og videreudviklet med referencer til klassisk, liberal økonomitænkning.[6][7]

Senere blev Adam Smits hovedpåstande sublimeret og stiliseret til en ekstrem abstrakt model, hvor mennesket i alle forhold nyttemaksimerer, og at der ikke findes kollektive størrelser i et samfund over og uafhængigt af individerne. Det var et opgør med den solidaritets- og strukturinspirerede tænkning, der på den tid konstituerede velfærdsstatens centrale selvforståelse. En selvforståelse som fik sit eget praktiske udtryk i 60’ernes og 70’ernes professionsudvikling og forvaltningsetos.[8] Dvs. som forvaltningen af universelle værdier og rettigheder, der både stod over og indføjede individet i fællesskabet.

Imidlertid kan eksistensen af eksempelvis James S. Colemans teorier om rational choice og senere James M. Buchanans teorier om public choice[9] ikke i sig selv forklare, hvorfor deres status i løbet af ganske få år kunne bevæge sig fra en perifer, akademisk nicheplacering til at indtage pladsen som central teoretisk legitimering af NPM-”paradigmet”.

Det sker først med den dybtgående økonomiske og moralske krise i 70’ernes vestlige verden. Hele velfærdsstatens konstruktion og ide blev på få år bl.a. på grund af markant stigende arbejdsløshed og inflation gjort til genstand for kritik fra både højre og venstre.[10] Hovedsageligt blev den kritiseret for at være for dyr, for ineffektiv, for formynderisk og for ikke at kunne løse de opgaver, der fulgte i kølvandet på kriserne.[11] Statssystemets begrænsninger blev tydelige. Samfundsingeniørånden fra 60’erne, hvor velfærdsstaten i alle statssystemets forskellige sektorer positivt kunne forme borgernes liv, og hvor der kunne styres efter trediveårsplaner, mistede sin indre dynamik, troværdighed og autoritet overfor borgerne i løbet af 70’erne.

Statssystemet, embedsmænd og professionerne og det politiske system, herunder både socialdemokratiet og fagbevægelsen reagerede ved at lukke sig om sig selv, påkalde sig myndigheden til at identificere ”det gode” og moralisere over befolkningens ”frisatte” egoisme og tiltagende ligegyldighed overfor det fælles.[12] Der var med andre ord opbygget en spænding mellem staten og det politiske system og de voksende velfærdskrav i store dele af befolkningen. Velfærdsstatstænkningen og ikke velfærden eller velfærdsønskerne blev sat under pres. Der blev ikke sat spørgsmålstegn ved velfærdsstatens institutioner – kun ved ledelsen af disse og den praktiske forvaltning af skattekronerne.

Dette modsætningsfelt åbnede i slutningen af 70’erne for den verdensforståelse, der ligger indbygget i rational choice- og public choice-modellerne. De var i samklang med mange borgeres praktiske erfaringer og gav de antiformynderiske strømninger i befolkningen stemme. Margaret Thatcher spidsformulerede vendingen med følgende bemærkning: ”Der findes ikke et samfund. Der er individuelle mænd og kvinder og familier.” De nye samfundsteoretiske strømninger legitimerede tillige vendingen indenfor økonomitænkningen, hvor den neoklassiske økonomitænkning vandt opgøret med keynesianismen. Fokus flyttede fra samfundsproduktionen som bærende fundament til markedet og ligevægtstænkningen. Fra de kollektive enheder og ansvar til værnet om det individuelle og det private ansvar. Men det var ikke kun fokus, der flyttede. Snarere reflekterede dette fokus en allerede indtrådt liberal livsform nedenunder velfærdsstatens offentlighedsdiskurs.

I løbet af ganske få år fra sidst i 70’erne til midten af 80’erne gennemløb rational choice, public choice og neoklassisk økonomi en kongruerende bane, der, hvad synet på den offentlige sektor angår, blev til det, man godt kan tillade sig at kalde ”reformparadigmet” New Public Management. Strategien bagved var ikke, som så ofte fremført, opgøret med den offentlige sektor, men derimod den langsigtede nedslidning af velfærdsstatsånden, velfærdsstatslivsformen og omformningen af institutionerne.

Egennytten som udgangs- og slutpunkt

Hvis man skal udpege et enkelt og styrende træk i det ”store sporskifte” i perioden fra ca. 1983 op til i dag må det være svækkelsen af den almindelige tillid til kollektivet. Det gælder tilliden mellem det politiske system og de ansatte, mellem lederne og de ansatte, mellem de ansatte indbyrdes og sidst, men ikke mindst mellem det offentlige som statssystem og borgerne.

Det var kombinationen af borgernes udbredte modstand mod formynderiet og statens magtesløshed overfor krisens problem, der gjorde det muligt for den konservative Schlüter at sætte den svindende tillid på begreb med udtrykket: ”Pengene har det bedst i borgernes lommer”. Senere er udtrykket blevet raffineret til: ”Borgeren er hovedperson i eget liv”. Referencen til markedsideologien og det liberale, formelle lighedsbegreb er iøjnefaldende.

Selv om Schlüterregeringens moderniseringsudvalg ikke imponerede med praktiske resultater, fik det introduceret NPM (om end udtrykket ikke blev anvendt) som den nødvendige vej og konstrueret de første modeller til mål- og rammestyring, lønsumsstyring, virksomhedsplaner og det frie valg.[13] Siden har det være gangbar mønt at kalde enhver ny, politisk kurs for nødvendighedens politik, idet politik langsomt blev omslebet til ”teknisk samfundsforvaltning” og statssystem til den offentlige sektor som ”teknisk statsforvaltning”.

I det store og hele lå det teoretiske grundlag for det, vi i dag opfatter som nyskabelser, allerede i moderniseringsudvalgets tankesæt, der hvilede på Skinners simple adfærdsteorier (operant betingning og programmeret indlæring), klassisk økonomiteori og public choice: Menneskets adfærd som betinget af interessekalkulering og motiverne som ”økonomisk rationelle”. Man kunne således udelukke den tidligere opfattelse af, at borgerne handler på grundlag af overgribende moralske kodeks, sociale forpligtelser og historiske visioner. Det overdrevne, offentlige forbrug lod sig ud fra denne præmis forklare ved, at statsapparatet ikke var underlagt en lignende ligevægtsregulerende tvang, som den på markedet, og at de offentligt ansatte handlede på grundlag af motiver, der i virkeligheden skjulte standsinteresser. Således måtte det være i alles interesse at gennemføre opgøret med de skjulte partsinteresser, der udfoldede sig på borgernes bekostning, ved at underkaste statssystemet markedets ligheds- og ligevægtsskabende balanceprincip.

Fra velfærdsstatsdiskurs til servicediskurs

I perioden fra nedsættelsen af moderniseringsudvalget til langt ind i Nyrupregeringens funktionsperiode fik NPM først og fremmest indflydelse på de diskursive reguleringsregler for det offentlige sprog (rammen for hvad der kan siges og accepteres som fornuftigt) og den heraf afledte ændrede og diskrete naturaliserede selvforståelse blandt de ansatte.

Borgerbegrebet blev over en forholdsvis lang periode fortrængt af brugerbegrebet. Med tiden udmøntede det sig i en fragmentering af borgeropfattelsen. Borgeren blev løst fra sit ansvar overfor andet end det, som den enkelte lige præcis havde interesse i. Det indebar moralsk ”frisætning” fra respekten for velfærdsinstitutionernes universalitet. Interessen for eksempelvis daginstitutionerne blev begrænset til førskoleforældre, interessen for skolen til forældre til skolesøgende børn osv.

For det andet og som modstykke til fragmenteringen af borgeren indførte man mål- og rammestyring indenfor det offentlige system. Institutionerne blev gjort til selvstændige virksomheder eller koncerner, der indenfor rammerne kunne imødekomme de mest fremherskende eller højtråbende borgerønsker. De blev ikke længere behandlet som dele af et sammenhængende politisk og kulturelt velfærdssystem. Hertil kom eksperimenter med virksomhedsplaner og begrænset konkurrence mellem private og offentlige institutioner. Det forekom derfor naturligt at introducere begreber som leverandør og ydelser, hentet fra den private sektor begrebs- og forståelsesverdenen. Man fandt måske de nye begreber konstruerede og tillagde dem ikke stor betydning i daglig praksis. Men efterhånden fik de karakter af ”anden natur” og blev brugt til aktivt at beskrive noget, man troede var velfærdsstaten, men i virkeligheden var et nyt samfundssystem under dannelse.

Det endelige opgør med velfærdsstatsbegrebet stod Poul Nyrup for i midten af 90’erne. Ordet ’stat’ blev erstattet af det diffuse ’samfund’. Staten blev fritaget for sine grundforpligtelser som almen repræsentant for borgernes kollektive og universelle velfærd. Den offentlige sektor blev i stigende omfang omtalt som en servicevirksomhed, der leverer serviceydelser.[14]

Inde under dette sproglige formskifte ændrede professionernes diskret status i den offentlige diskurs. Professionerne blev ikke længere opfattet som velfærdsstatens dedikerede og moralsk forpligtede forvaltere af borgerens samlede interesse, men i højere grad som leverandører af kvalitetsbestemt service, hvor ”faget optrådte som garantimærke”. Hertil kom en kontinuerlig nedslidning af professionernes prestige.[15] Når de gik i konflikt for at protestere mod budgetforringelser, normeringsforringelser mv., blev disse protester stadigt hyppigere opfattet som forsvar for simple fag- og partsinteresser. ”Man tog borgerne eller klienterne som gidsler”.

Med udgangen af Nyrupregeringens embedsperiode i 2001 var mange af de centrale begreber i NPM sevet ned som styrende for både den offentlige sektors måde at fungere på, opfatte sig selv på, for reguleringen af modsætningerne mellem de forskellige faggrupper i statssystemet, men nok så væsentligt for, hvordan den offentlige sektor blev italesat politisk. Den offentlige sektor som legitimt politisk kamptema var blevet afpolitiseret og i lighed med institutionerne på markedet omformet til en teknisk ydelsesleverandør og reguleringsfunktion.[16]

Et radikalt skifte i 2002

VK-regeringen fik i sine første tre-fem år med ekspresfart gennemført forholdsvis harmløse ændringer, men med radikalt liberal virkningshorisont indenfor hele statssystemet. Claus Hjort Frederiksen beskrev skiftet mere prægnant end alle andre, da han i en åben polemik med Søren Pind på Venstres landsmøde gjorde gældende, ”at Venstres mål ikke er at gennemføre en liberal revolution, men at skabe det liberale menneske”.

Første skridt blev vedtagelsen af Fritvalgsloven om de ældre borgeres ret til frit at vælge mellem offentlige og private leverandører af hjemmehjælp. En lille lov med vidtrækkende følger. Loven indebar, at forvaltningen skulle opdeles i en bestillerenhed, en udførerenhed og en modtagerenhed, og kommunerne blev forpligtet til ligebehandling af offentlige og private leverandører. En i virkeligheden meget radikal omkalfatring af den kommunale forvaltning blev gjort uomgængelig. Loven indebar samtidig en ’af-myndiggørelse’ af medarbejderne indenfor området. Det vil sige en forskydning af myndigheden fra professionsudøverne og assisterende personalegrupper til centrale ledelsesinstanser og disses stabsorganisationer.

Sideløbende indførte man mange variationer af taxameterordninger i daginstitutioner og på de sociale institutioner. Der skulle kun betales for den udførte aktivitet – per hoved (også kaldet aktivitetsstyring). I dag er disse service-, ydelses- og leverandørbegreber[17] naturaliseret som givne. Man kan næppe forestille sig en budgetstyring, der ikke er specifikt flow- og aktivitetsstyret, og af samme grund kan man ikke forestille sig budgetstyring udgående fra politisk definerede behov. Kun kvantiteter – altså reel forskelsløshed – kan indgå i styringen. (en logisk modsigelse til hævdelsen af individets særegenhed. Men lad det være).

På det overordnede plan forpligtede regeringen gennem økonomiaftalerne fra 2006 og frem kommunerne på udbredelse af Bestiller-Udfører-Modtager-modellerne til flere forvaltningssektorer. Omkostningsstyring fortrængte den tidligere politiske udgiftsstyring. Sammenlagt resulterede summen af økonomiaftalerne fra 2006 til 2015 i, at kommunerne og regionerne blev forpligtede på at styre efter gennemført aktivitet, enhedsomkostninger og kvantitative mål. Hertil kommer forpligtelsen på bestemte udbudsmål og ikke mindst gennemførelsen af strukturreformen i 2007, der grundlæggende gjorde op med de demokratiske og velfærdsorienterede forvaltningsprincipper, som lå til grund for kommunalreformen af 1970. Man fjernede ganske simpelt regionernes skatteudskrivningsret. Det fik til følge, at det mellemliggende forvaltningsniveau (de fem regioner) måtte finansieres af de to andre niveauer.

Manøvren udgjorde i virkeligheden dét afgørende skifte. De mange partielle og begrænsede markedsreformer og hele NPM-tankegangen blev nu forankret i den samlede, offentlige administrations rygrad og karvæv. Forvaltningsniveauerne blev tvunget til at handle med og kontrollere hinanden. Hvilket ifølge gængs, økonomisk praksis og erfaring fra det private erhvervsliv er uladsiggørligt, hvis man ikke kan styre både aktivitet, priser og effekt ned ad i de enkelte forvaltningsenheder. Af samme grund begyndte man i kommunerne og regionerne at indføre koncernstyre og topstyrede virksomhedsmodeller formet efter det private erhvervslivs simple input-output-modeller med tilsvarende adfærdstvang, som den vi kender på det private marked, hvor motiverne til at handle altid er underordnet pristvangen: ”Har du penge kan du få, og har du ingen må du gå”.[18]

Resultater og et nyt paradigmeskifte

Markedsgørelsen af den offentlige sektor er ikke forløbet uden omkostninger. Centraliseringen af myndigheden og den tilsvarende af-myndiggørelse af professionsudøverne er resulteret i, hvad jeg vælger at kalde, privatiseringen af den offentligt ansatte. Man er ikke længere forvaltere af den kollektive velfærdsstats forpligtelser overfor borgerne og de styrende samfundsprincipper som eksempelvis lighed og solidaritet, men leverandører af specifikke ydelser, der enten måles i mængde eller tidsenheder gange kvalitetsstandard eller i en eller anden form for brugertilfredshed. De ansatte står med andre ord ikke længere rent systemisk i et direkte og forpligtende forhold til borgerne, og borgerne er omdannet til ansvarsfrie modtagere af bestemte ydelser. På begge sider af ”hegnet” forholder man sig alene til ydelsen eller varen, der som vareudvekslingen formidler og regulerer selve relationen mellem private individer.[19]

Summen af ydelser er integreret i et sammenhængende styringssystem. Systemet binder de tre forvaltningsled sammen indenfor bestemte styringskæder meget lig dem på det private marked og konstituerer de betingelser og rammer, som de enkelte forvaltningsenheder skal handle indenfor. Den indbyggede magtcentralisering understøttes af et sandt batteri af ledelsesfilosofier og moralsk tvang som systemisk modvægt til den ligeså systemisk producerede trang til for den enkelte ansatte eller underordnede enhed at sørge for sig selv og sine nærmeste kolleger. Egoismen og snæversynet – risikoaversion og problemeksport – er indbygget i systemet som adfærdskonstituenter, der igen forstærkes af den bagved liggende asymmetri i informationen (især nedefra og op).[20] Konsekvenserne er indlysende. Som det også nu erkendes bl.a. af produktivitetskommissionen[21], belastes det offentlige system af et overvægtigt kontrolbureaukrati og kognitiv dissonans[22] i de ”udførende led”.

Man kan lettere maliciøst konstatere, at målet er nået. Den liberale ånd hersker, men de positive resultater for samfundsøkonomien og borgernes daglige tilværelse er udeblevet. I jagten efter resultaterne og for at rette op på gårsdagens himmelråbende fejl, har det ene styringssystem og incitamentssystem afløst det andet. Det samme med ledelsesfilosofierne. Enkeltenheder har måske pyntet på effektiviteten, men sammenlagt er effekten udeblevet. Til gengæld er der indtrådt en vis form for systemkynisme, som der altid gør, når den oplevede praksis ikke svarer til den diskursive fremstilling og formaliserede dokumentationspraksis. En ond cirkel opstår. Den asymmetriske informations omfang øges trods alle modvirkende foranstaltninger, og fremmedstyringen og dens modsætning, opportunismen, tiltager. Hvorfor engagere sig i nye tiltag, når holdbarheden reduceres omvendt eksponentielt?

Løsningen på de nu erkendte problemer indenfor en teknokratisk logik betegnes som et paradigmeskifte, men indeholder i realiteten ikke et opgør med selve den til grundlæggende stats- og systemtænkning:[23] Afskaffelse af processtyring og indførelse af resultatstyring, hvor det er effekter og resultater, der indgås kontrakt om, hvorimod udøverne stilles relativt frit, hvad angår metodevalg og bestemt brug af indsatte ressourcer.[24] Afskaffelse af styring på kvantiteter og udrulning af nye kvalitetsmål. Afskaffelse af styring på tid og genindførelse af en større lokal selvbestemmelse, og en vis tilbageføring af myndigheden til de ansatte på gulvet. Afskaffelse af kontrakter og indførelse af dialogiske styrings- og ledelsesformer.[25].[26]

Men dette tilsyneladende paradigmeskifte – New Public Governance[27] - som stort set alle led i den offentlige sektor, forskerne og personaleorganisationerne taler om, og som endnu engang giver anledning til en ny strøm af projekter og rapporter, ændrer ikke essentielt ved det forhold, at den offentlige sektor ikke længere repræsenterer en velfærdsstat, hvis ansatte er forpligtet til forvaltning af borgerens velfærd. Det offentlige leverer serviceydelser, hvis beskrivelse og afgrænsning er forbeholdt de centrale lag i hele sektoren og ingen andre.

Man kan have eller ønske nok så megen dialog om ledelse og faglige strategier mv., hvis effektmål og resultatkrav er givet på forhånd. Dvs. hvis et bestemt output definerer inputtet, som det også er tilfældet i den private sektor. Hvis de enkelte institutioners eller forvaltningsenheders resultater tilmed skal benchmarkes efter centralt udmålte standarder, bliver resultatet, at der opbygges en ny form for adfærds- og handletvang, som er ganske indifferent overfor specifikke dialoger, faglige begrundelser og definerede borgerbehov.

Men selv om New Public Governance-forestillinger om det mulige i udfoldelsen af dialogisk ledelse og autonom, faglig beslutningskompetence er og bliver fantomer, repræsenterer det nye styrings- og ledelsesparadigme et betydningsfuldt brud med de foregående paradigmer. Betydningsfuldt, fordi de ledende teoretikere i statsadministrationen og indenfor universitetsverdenen har måttet erkende, at de gamle styringsformer havde spillet fallit. Betydningsfuldt, fordi når det evigt saliggørende viser sig at være begrænset, så kan man forvente samme forløb for det nye saliggørende, hvorfor der fra starten er åbnet for kritik over nye ledelsestanker, der ikke kan påberåbe sig den store autoritet.

Hvor de ansatte hidtil kunne forholde sig forholdsvis konkret til tids- og mængdemålinger og på grundlag af sund fornuft relatere de mange patriarkalske ledelsesfilosofier og værdideterminanter til en gennemskuelig virkelighed, sker der med overgangen fra processtyring til resultatstyring et væsentligt skred for de ansattes mulighed for at reagere sundt og bevare integriteten. Man kan måle på en køreliste, om den er i samklang med den normerede tid. Det bliver straks vanskeligere at håndtere situationen, når man skal rehabilitere en borger på bestemte mål indenfor en bestemt tidsperiode, eller hvis man skal opnå bestemte sproglige indlæringsmål i daginstitutionerne. Målene er som regel konstruerede på et formaliseret evidensgrundlag, hvis udarbejdelse er forbeholdt nogle få eksperter.

I de ansattes bestræbelser for at nå målene forvandles borgeren fra subjekt til objekt – fra mål til middel. Der må ses bort fra eventuel modstand eller det kompleks af variable, der kan bremse for målopfyldelsen. I sine bestræbelser kan den ansatte blive tvunget til at overskride flere integritetsgrænser for at manipulere borgeren til at medvirke til målopfyldelsen. Resultatet er intimisering af den enkelte professionelle, hvilket opløser professionen indefra. Iagttagelse af såvel ligebehandlingsprincippet som proportionalitetsprincippet må vige for den fremmedstyrede forpligtelse til at indfri de opstillede resultatmål. Hvis denne systemiske nedbrydning af grænserne mellem rollen som offentlighedsperson og privatperson til og med organiseres og udfoldes indenfor rammerne af eksempelvis dialogisk ledelse, hvor de tilladte sprogregler på forhånd udelukker potentielle modsætninger og evidensen den ansattes mulighed for faglig appel, spærres den ansatte inde i et selvrefererende forståelsessystem.

Bevisbyrden for beslutningernes og handlingernes rationalitet er definitivt forskubbet fra de øverste ledelseslag til de nederste samtidig med, at udformningen af målestokkene er monopolitiseret hos de øverste ledelseslag. De dialogiske ledelsesformer bliver i dette system af Public Governance og indenfor dette systems logik alene formdeterminanter eller regulative retningslinjer for, hvorledes udvekslingen kan foregå mellem ledelse og medarbejdere og mellem de respektive ledelsesniveauer. Et gennemreguleret principal – agent relation, som under det aktuelle paradigmeskifte antager karakter af en progredierende internalisering af relationen – dvs. en naturalisering af den bagvedliggende systemiske markedsorienterede relationstvang – dvs. tvangen til at indgå i bytterelationer som primære i forhold til andre relationer. Hermed tænkes ikke på specifikke udtryk for relationen og magtforholdene, men relationen som sådan.

Men hvor de ansatte for blot nogle år siden bøjede nakken og accepterede de nye styreformer og de fremførte begrundelser, bliver de nye styreformer enten mødt med et kynisk skuldertræk eller åbent modarbejdet af de ansatte som helt almindelig overlevelsesstrategi. Kun få kan holde kognitiv dissonans ud som et livs- og arbejdsvilkår. Modstanden resulterer også i afsvækket loyalitet og vilje til at forsvare de mange forringelser af arbejdsvilkår og service overfor borgerne, som følger af flere regeringers ”effektiviseringer”. Statssystemets ”vogtere” kan ikke længere skrive sig ud af konsekvenserne af nedskæringerne og heller ikke længere definere rammerne for den offentlige diskurs.

Afmagt og sublimering eller modstand

Denne artikel har bevidst behandlet de forskellige styrings- og ledelsesteknologier på et makrokritisk niveau. Begrundelsen herfor er, at de i deres mangfoldighed af varianter alle kan betragtes i deres grundfunktion som de institutioner, der har operationaliseret omkalfatringen af velfærdsstaten og den diskrete naturalisering af den liberale ideologis måde at tænke samfund på.

Centrum for artiklen har været de systemiske forandringer, der har lånt så rigeligt fra NPM, som igen har lånt fra de filosofiske (rational choice) og ideologiske (de økonomiske ligevægtsteorier) opgør med velfærdsstaten som politisk, social og kulturel tænkningsform – dvs. lånt fra et opgør med det kollektivt universelle, hvor staten som abstrakt repræsentant for fællesskabet og dens ansatte alene kunne gøre krav på legitimitet i den udstrækning, man forvaltede borgernes ret til velfærd.

Således lader NPM sig ikke begribe instrumentelt som en art operationaliseret strategi/”masterplan” for ændring af den offentlige sektor. Snarere skal NPM og det bagved liggende ideologiske menneskesyn ses som et vigtigt kompleks i den politiske kamp for at skabe det ”liberale menneske”, hvorved forstås den samlede måde at tænke samfund og offentlig sektor på.

At forstå NPM i denne overgribende sammenhæng kan medvirke til at forklare, hvorfor mange offentligt ansatte og deres faglige organisationer stik mod helt banale og konkrete erfaringer fra dagligdagen i mange år har ladet sig forblinde af de abstrakte faglighedsdiskussioner, professionsstrategier og manipulerende positivbegreber som eksempelvis selvledelse, anerkendende ledelse, udfordringer i stedet for problemer, dialogisk ledelse, selvbestemmelse. De er ganske simpelt fanget i en afvæbnende systemlogik[28], fordi tilliden til gyldigheden af deres praktiske kritik er nedbrudt efter 25 års systematisk mistænkeliggørelse. Af samme grund er der kun begrænset borgerrespons på deres nødråb. Og med naturaliseringen af egennytten som omgangsprincip ”udenfor” i samfundet transformeres de ansattes kritik til frustration, der ikke kan bæres i længden. Tilbage er inversionen eller det åbne oprør.

Dvs. omvendingen af de objektive systemiske undertrykkelsesformer til individuelle pseudofrigørelses- eller myndighedsformer, som det eksempelvis kan ses, når faggrupperne eller deres organisationer forsøger at gøre styringsteknologierne og styringsideologien i det, nogen kalder NPM 2.0 eller New Public Governance, til deres eget projekt. Indenfor psykologien benævnes det invertive forhold: at defensor identificerer sig med aggressor ud fra ønsket om at blive opslugt og afværge videre aggression. Handlingen opløser midlertidigt en uudholdelig spændingstilstand, men svækker både intellektuelt og organisatorisk grundlaget for den legitime modstand. Den er den korsvej de offentligt ansatte og deres faglige organisationer står ved nu, og som også er omdrejningspunktet for styrkeforholdet mellem statssystemets kontrollerende bureaukrati og den del af systemet, der angiveligt – i hvert fald i dets i selvforståelse – repræsenterer borgernes interesser og ønske om at bevare de givne velfærdsordninger.

Konkluderende bemærkninger

Hvis vi bevæger os væk fra den tætte analyse af New Public Management som praktisk politisk strategi, kan der drages nogle konklusioner indenfor rammen af det statsbegreb, der blev redegjort for i indledningen.

For det første har New Public Management været medvirkende til at øge samfundskrisens dybde og skærpet dens karakter af samfundsopløsning i form af reduceret sammenhængskraft. For det andet har NPM ikke løst sin opgave, nemlig at skabe grundlaget for en ny, stor kapitalistisk vækstperiode. Og for det tredje og måske også det vigtigste har strategien med undergravningen af statsmagtens reguleringsmuligheder og kapitalens kolonisering af hele samfundslivet paradoksalt nok også svækket samme statssystems og den herskende klasses fremadrettede muligheder for både nationalt og internationalt at inddæmme de sociale spændinger, der nu skyder frem som konsekvens af manglende udsigt til, at nogen organiseret politisk kraft har et reelt bud på, hvordan samfundskrisen skal overvindes.

Statssystemernes sociale integrationspotentiale er blevet svækket i og med individualiseringen og privatiseringen af det offentlige liv. New Public Management som taktisk styringsteknologi afledt af den nyliberale strategi har afstumpet den offentlige sektor, reduceret de offentligt ansattes loyalitet og ødelagt de institutionsformer, der tidligere dels kunne skabe forbindelse til borgerne og dels inddæmme den sociale ulighed og utilfredshed. I dag skal de samme institutioner konkurrere om bevillinger og om at nå centralt fastsatte mål eller blot holde muligheden for udlicitering fra døren. Sådanne institutioner kan ikke integrere. De kan kun administrere eller virke indenfor et samlet autoriseret volds- og kontrolsystem.

Og på den anden side har den samme strategi, der skulle fremelske den liberale borger og det livsduelige, entreprenante individ frembragt en ny, rethaverisk og ansvarsløs borgertype, der i stigende omfang oplever sig selv som værende isoleret og i modsætning til statssystemet. Stadigt hyppigere oplever den "myndiggjorte, men isolerede borger" sig værgeløs overfor statssystemets krav, overfor kontrollen, den snigende mistænkeliggørelse og den permanente trussel om social- og statusmæssig deroute.

Dvs. samtidig med, at statssystemet og markedet konkurrerer om at kolonisere civilsamfundet, oplever borgeren tab af beskyttelse og øget vilkårlighed. Men de ansatte i statssystemet er jo også borgere og i den egenskab bringer de frustrationen og kritikken med ind i det daglige arbejde. Og jo længere nede i hierarkiet, de befinder sig, desto mere forsøger de at skabe alliancer med de borgere, de møder i institutionerne både for at overleve, og fordi de oplever, at det, der kommer fra de øverste ledelseslag og hæren af vogtere, ikke virker og stadigt vanskeligere kan forsvares. De oplever også en stadig forkortelse af de ”nye paradigmers” levetid.

Som jeg indledte med at skrive, gennemskærer et bredt spekter af politiske, sociale og kulturelle modsætninger det modene statssystem, hvad der bliver meget tydeligt ved empirisk eksemplarisk beskrivelse af statssystemets funktionsmåde og formskifter gennem de sidste 30 år. Ikke dermed sagt, at resultaterne kan forudsiges, men det har været relativt indlysende siden strukturreformens gennemførelse i 2007, at man var i gang med en så gennemgribende omkalfatring af statssystemet, at det gradvist ville miste sit regulerings- og integrationspotentiale.[29] Når alle indenfor statssystemets tre niveauer og horisontalt på de hver af de tre niveauer kæmper mod alle , så forekommer det rimeligt indlysende, at systemets evne til at regulere markedet og civilsamfundet, hvor alle også kæmper for overlevelse og for at tilfredsstille den politisk skabte ”egennyttige borger”, bliver stadigt mere begrænset.

Som den moderne stat har udviklet sig, må det føre til det endelige opgør med de statsteorier, der enten opfatter staten som et homogent handlende subjekt eller funktionelt som entydigt redskab for den herskende klasse. Ligeledes må det lede til et opgør med forestillingerne om statssystemet som det ideale fællesskabs interessevaretager og de ansatte som fællesinteressens forvaltere, sådan som den forgangne velfærdsstat fra 60’erne og 70’erne blev fremstillet både politisk af blandt andet socialdemokratierne og de faglige ledere og sociokulturelt af de ansatte og deres faglige organisationer.

Meget tydeligere end for 30 år siden kan man selv i dagsformen se statssystemet som det kompleks af institutioner, der på den ene side udgår fra den borgerlige samfundsformation og på den anden side konstant må bestræbe sig for at hæve sig op over sit eget udgangspunkt for at bevare det. Det betyder selvfølgelig også, at statssystemet ikke er immunt overfor de modsætninger og konflikter i produktionen, på markedet og i civilsamfundet, som det skal regulere og kontrollere. Selv når statssystemet ikke har andre muligheder tilbage end at gøre brug af volds- og reguleringsmonopolet, hvilket også indebærer hård disciplinering af statssystemets ansatte, kan det ikke frigøre sig fra og hæve sig over de indre modsætninger.

Hvis man drager den konklusion, indebærer det et opgør med de relativt monolitiske statsteorier, der har spillet en centrale rolle på venstrefløjen helt frem til i dag. Disse teorier har været snævert forbundet med diverse, spektakulære opstandsopfattelser, hvor opstanden som fænomen har substitueret revolution som fremadskridende ophævelse og dermed omkalfatring af den bestående samfundsorden. Man har indenfor denne teoretiske ramme stillet en ny, socialistisk samfundsmodel overfor den bestående kapitalistiske og hævdet staten som ensidigt undertrykkelsesinstitution og af den grund kravet om nødvendigheden af ”statens bortdøen” som resultatet af fremvoksende selvregulering. Af samme grund har det parlamentariske arbejdet været spundet ind i uløselige modsætninger, fordi udgangspunktet har været den monolitiske undertrykkelsesstat og ikke det moderne statssystem gennemskåret af indre konfliktlinjer, hvor potentialerne for at gennemføre progressiv politik indenfor de givne, statslige rammer for det første afhænger af de indre styrkeforhold og for det andet af den folkelige mobilisering. Førstnævnte forudsætter positiv parlamentarisme[30] og er desuden afhængig af, at den folkelige mobilisering kan føres ind i statssystemet som konkret politik.

Der findes i princippet ingen øvre grænse for progressiv, reformpolitisk ændring af statssystemet, før dele af det tilsidesætter sine formelle almene funktioner og legitimitet og træder an i ensidig autoritær karakter. Om det sker, og hvordan det sker afhænger bl.a. af, om de politiske partier og bevægelser, der ønsker et opgør med den kapitalistiske restaurationspolitik bevidst tilstræber at ændre styrkeforholdene mellem vogtere og advokater indenfor statssystemet, hvad der kun er realistisk, hvis de involverede partier og bevægelser udvikler et folkeligt krav herom.

Litteraturliste:

  1. Herman Schwarts: Public Choice theory and public choices: Bureaucrats and stateorganization in Australia, Denmark, New Zealand and Sweden in the 1980s. (1994),
  2. Gary S. Becker: The economic approach to human behavior. (1976),
  3. Niels Ploug m.fl.: Den danske velfærdsstats historie. (2004),
  4. Torben Beck Jørgensen og Marianne Antonsen (red): Forandringer i teori og praksis. (2000),
  5. Ralph Miliband: The state in capitalist society. (1973) og Classwar, conservatism and other essays,
  6. Karl Marx: Early Writings (1992), Den Tyske Ideologi (Rhodos 1974)
  7. Eric Roll: A history of economic thought,
  8. Danmark hvad nu? Debatbog (antologi 1975),
  9. Pierre Bourdieu: The essence of neoliberalism. (Le Monde Diplomatique december 1998),
  10. Michelle Brown and John S. Heywood: Paying for performance; An international comparison. (2002),
  11. Luc Boltanski and Eve Chiapello: The new spirit of capitalism. (2005),
  12. OECD ”policy brief” 2003 og 2004: Modernisation; changing organisational structures, Governing performance and Performance related pay for government employees,
  13. Finansministeriet: Introduktion til omkostningsbaseret bevillingssystem. (April 2006),
  14. Århus kommune: Indstilling om: Fælles virksomhedsmodel mv. for Århus kommune. (december 2006),
  15. Socialforvaltningen Århus: Sådan arbejder vi med effektstyring i Socialforvaltningen. (2010),
  16. C. Hood: The new public management in the variation on the theme: accounting organisations, 1991,
  17. James S Coleman: Foundation of Social Thery, 1990,
  18. James M Buchana and Gordon Tulluck: The caculus consent, 1962,
  19. P.J Hill: Public choice a review, Faith and economics nr. 34 1999
  20. Erik Ib Schmidt: Red velfærdsstaten, 1997
  21. Økonomistyring i bevægelse: Udgivet af KL 2006
  22. Niels Åkerstrøm Andersen: Borgerens kontraktliggørelse, 2003
  23. Christian Borch og Lars Thorup Larsen: Perspektiv, magt og styring, 2003

[1] Idealtype her forstået som et sæt af begreber eller et enkelt begreb, der dækker en række forhold eller begivenheder, der renset for det tilfældige kan fremdyrkes som typiske træk ved et samfund, en samfundssituation mv. Weber anvendte eksempelvis bureaukrati, magt, herredømme, klasser mv. til at beskrive en given samfundsformation. Der er tale om en metode og ikke en faktuel beskrivelse af ovennævnte fænomener.

[2] Ralph Miliband: The Sate in Capitalist Society, 1969

[3] “A Contribution to the Critique of Hegels’s Philosophy of Righ, Introductiont, Critique of Hegel’s Doctrine of State” i Karl Marx: Early Writings , Penguin Books, 1992

[4] “Marx and the state” i Ralph Miliband: Classwar Conservatism: And Other Essays, , 2015

[5] C. Hood, “The “New Public Management” in the 1980’s: Variations on a Theme”, Accounting, Organizations and Society, Vol. 20, no. 2/3, 1995

[6] Adam Smits menneskesyn og forståelse af de menneskelige essenser i The Theory of Moral Sentiments og The Wealth of Nations fra 1776, hvor seks motiver påstås at styre mennesket: ”Selvglæde” og egeninteresse, sympati, ønsket om at være fri, behov for ejendom, arbejde som leveform og tilbøjeligheden til at handle og udveksle produkter (altså markedet). Ud af disse seks grundmotiver skulle ”det fælles gode” skabes.

[7] Eric Roll: A History of Economic Thought, 1987

[8] Ole Bernild: Om velfærdsstatens udvikling efter Hegel, 2003

[9] James S Coleman: Foundations of Social Theory, 1990 og James M Buchanan and Gordon Tulluck: The Calculus of Consent - Logical Foundations of Constitutional Democracy, 1962

[10] P.J Hill: Public Choice - A Review, Faith & Economics, nr. 34, 1999

[11] Erik Ib Schmidt: Red velfærdsstaten! - et debatoplæg, 1997

[12] Se f.eks. Kjeld Olesen (red.)”Danmark hvad nu? Etdebatoplæg om Danmarks fremtid”, 1975

[13] Se ”Den danske velfærdsstat - en antologi”, redigeret af Niels Ploug, Ingrid Henriksen og Niels Kærgård, kapitel 7: Velfærd med vilje – men hvis?, (Niels Finn Christiansen og Klaus Petersen) og kapiel 8: Firkløverregeringens social- og velfærdspolitik, (Palle Simonsen), 2004

[14] ”Forandringer i teori og praksis: skiftendene billeder fra den offentlige sektor”, redigeret af Marianne Antonsen og Torben Beck Jørgensen, kapitlerne 2, 3, 7, 8 og 11, 2000

[15] Jan Helbak, ”Statssystemets magtforskydning og professionernes udgang”, Kritisk Debat, december 2010

[16] ”Tid til status”, regeringen, august 2005

[18] ”Økonomisstyring i bevægelse”, Kommunernes Landsforening, 2006

[19] Niels Åkerstrøm Andersen, ”Borgerens kontraktliggørelse”, 2003

[20] Jørgen Grønnegård Christensen, ”Normer og incitamenter i offentlig virksomhed”, Distinktion, nr. 7, 2003

[21] Produktivitetskommissionens rapport, september 2013: ”Styring, ledelse og motivation i den offentlige sektor”

[22] Ubehag der opleves ved at skulle indtage indbyrdes modstridende synspunkter, eller hvor det formelle sprog står i modsætning til praksisoplevelse. Dvs. hvor det anvendte sprog mister referens til det objekt/begivenhed, som det er sprog for.

[23] Moderniseringsstyrelsen, finansministeriet, ”Resultatkontrakt for Moderniseringsstyrelsen”, 2013

[24] Michelle Brown and John S Heywood, “Paying for Performance: An International Comparison”, 2002

[25] Produktivitetskommissionens rapport, september 2013, ”Styring, Ledelse og Motivation i den offentlige sektor”

[26] Hjemmehjælpskommissionens rapport, juli 2013.

[27] KL: ”Bedre sammenhæng for borgere og virksomheder”, januar 2018 og Ledelseskommissionens udmeldinger i december 2017 forud for den endelige rapport først i 2018.

[28] Perspektiv, magt og styring, Luhmann og Foucault til diskussion, redigeret af Christian Borch og Lars Thorup Larsen, 2003

[30] Positiv parlamentarisme. Udtryk anvendt af Perry Anderson i en debat om parlamentarisk virksomhed, hvor han overfor dem, der reducerede det parlamentariske arbejde til en talerstol for revolutionær politik, hævdede kravet om, at man for at vinde troværdighed måtte indgå i praktisk og konkret lovgivningsarbejde.