EU’s sociale søjle – et paradigmeskifte undervejs?
Af Jan Helbak

Offentliggjort: 15. december 2017

Spørgsmålet er, om ”den sociale søjle” i EU, som blev vedtaget i Göteborg den 17. november med Politicos[1] kyniske bemærkning ikke er meget andet end vinduespynt vendt mod de EU skeptiske borgere, eller - som det blev hævdet af EU-kommissionen ved præsentationen den 20. april - den længe ventede realisering af intentionerne bag den oprindelige traktat?

Politicos konklusion er forsimplet, selv om mange på venstrefløjen nok vil tage den til sig, og kommissionens politologiske påstand idealiserer på den anden side hele udviklingen i EU uden at tage de egentlige drivkræfter i betragtning.

Man kan anlægge en mere produktiv vurdering, som blandt andet ETUC gør, og se regeringschefernes hel- eller halvlunkne vedtagelse af den sociale søjle som et paradigmeskifte uden facit.

Det betyder to ting: For det første, at det er krisen i EU-økonomierne og den begyndende folkelige opposition og sociale uro, der har tvunget de mest fremsynede ledere – bl.a. Emmanuel Macron – til at presse på for at få en vedtagelse af den sociale søjle igennem.

Man kan for det andet med lige så god ret påstå, at den vedtagne udgave af den sociale søjle hverken er fugl elle fisk. Det vil sige, at dens juridiske og formelle status endnu langt fra er afklaret, og at søjlens 20 indsatspunkter i realiteten ikke er indsatspunkter, men med Løkke Rasmussens ord blot er 20 principper - og det er jo noget ganske andet.

Ikke desto mindre udgør den sociale søjle et fremskridt, hvad angår konkretisering i forhold til Charter og Fundamental Rights of the European Union fra 7. december 2000, der efterfølgende blev skrevet ind i Unionens traktatgrundlag. På den måde er facit åbent. Begrundelserne for den sociale søjle, som de er beskrevet i præamblen og selve udformningen af de 20 principper og indsatspunkter, udgør endnu et af mange diskrete tegn på et opgør med den neoliberale strategi og praktiske måder at løse den økonomiske krise og gældskrisen på. Vedtagelsen af den sociale søjle er også den første fælles intervention på det europæiske arbejdsmarked i flere år.

I den forstand er der, som rapporten fra ETUI konkluderer, åbnet et nyt og vigtigt kampfelt indenfor EU. Tidspunktet det er sket på, den sociale søjles ramme og den overordnede politisk-økonomiske sammenhæng, er det, som karakteriserer paradigmeskiftet.

Det er gennemgående i præamblen, at den ønskede harmoniseringsproces på alle vigtige områder indenfor EU og eurozonen, har været under markant angreb siden gældskrisen kulminerede og næppe kan genstartes, med mindre det lykkes for alle tre ledelsesniveauer i EU at forbedre de sociale- og økonomiske forudsætninger for en ”tættere Union”. Selvfølgelig drejer det sig om at bekæmpe fattigdom og arbejdsløshed, om at forbedre den sociale beskyttelse, om at udvikle en inkluderende økonomi og om at forbedre alle EU-borgeres uddannelsesmuligheder. Men først og fremmest gælder det om at øge harmoniseringsgrundlaget i bredden og om at overvinde den voksende tendens til nationalisme og væksten i antallet af snævre, nationale løsninger og om at afmontere den interne konkurrence - en tendens der blev fremmet af de økonomiske problemer i Sydeuropa og især af den behandling Grækenland, Spanien og Portugal fik af Euroformandskabet og IMF.

Alle medlemslande lærte lektion og har siden lukket sig om sig selv for at undgå at komme i samme situation. Konsekvensen blev bl.a. – med eller uden finanspagt – at samtlige medlemslande vedtog at gennemføre kontraktiv politik og skære drastisk ned på velfærdsudgifterne for ikke at komme i kløerne på de internationale finansmarkeder. Dette ræsonnement understøttes også ved, at der parallelt med den sociale søjle er et nyt udspil på vej fra kommissionen om en økonomisk, monetær fond, der skal kunne støtte medlemslande i økonomiske problemer for med Macrons formulering: ”At sikre de europæiske landes økonomiske suverænitet”.

Hvad, der måske er knap så kendt i offentligheden er, at man i kommissionen også er blevet klar over, at Hartz 4-politikken har sine begrænsninger og hurtigere end antaget ser ud til at slå over i sin modsætning. Den tyske arbejdsmarkedspolitik siden 2006 har ødelagt det tidligere så stabile forhold mellem de tyske arbejdsgivere og fagforeningerne. Arbejdsmarkederne både i Tyskland og i flere medlemslande er blevet faretruende opsplittede. Afstanden mellem kernearbejdskraft og periferiarbejdskraft er blevet øget, og samtidig er omfanget af korttidskontrakter og atypiske beskæftigelses- og arbejdsforhold vokset og har bidraget til at fragmentere arbejdsmarkedssystemerne (bl.a. dokumenteret i en stor analyse fra ETUI af 19 medlemslande). I dag er udvikling i gradueret målestok spredt ud i hele EU. Værst står det til i Spanien, men selv i Danmark og Sverige øges antallet lønmodtagere på korttidskontrakter, lav beskæftigelsesgrad og atypiske ansættelsesformer.

Hartz 4-modellen flugtede i lige linje med det neoliberale paradigme og meldingerne fra Washington Consensus om nødvendigheden af et mere fleksibelt arbejdsmarked for igen at få gang i væksten. Fleksibiliteten bestod i al væsentligt i reduktion af antallet af arbejdstidsaftaler, der beskyttede lønmodtagerne, begrænsning og decentralisering af overenskomsterne og svækkede arbejdsmarkedsinstitutioner, herunder de faglige organisationer og de eksisterende reguleringsordninger.

Strategien fra først i 80’erne op til i dag er i vid udstrækning lykkedes. Men resultatet viser sig stadigt mere problematisk. Totalt decentraliserede overenskomster har, som man kunne forvente, skabt kaos og stik mod antagelserne reduceret arbejdskraftens geografiske mobilitet. Især på grund af ret store gab i løndannelsen og andre sociale goder som f.eks. pensions- og forsikringsordninger. På visse områder er der opstået amerikanske tilstande, hvor kernearbejdskraften hæger om sine ”privilegier”. Indenfor de sidste par år er det gået op for flere af de borgerlige strateger og beslutningstagere, at et moderne arbejdsmarked ikke kan fungere uden veletablerede institutioner, og at lønmodtagerne i mangel på sådanne kun har gaden tilbage, som det er set i Spanien og Frankrig, og den udvej er i den aktuelle historiske, situation farlig. Ikke mindst i en politisk anspændt situation, hvor tilliden til det politiske system ikke er overvældende, og statsmagtens autoritet er svækket, er der en overhængende risiko for, at ”gadens stemme” kommer ud af kontrol (de mange demonstrationer, pladsbesættelser, Podemos mv.).

Nøgleordet stabilitet er med vedtagelsen af den sociale søjle blevet sideordnet med det indtil nu bestemmende begreb fleksibilitet. Det vil sige, at man ønsker at gøre op med mindst tyve års ensidig fokusering på markeds/arbejdsmarkedsfleksibilitet, hvilket igen vil sige forringelser af overenskomster og de forskellige værnsregler. Dels har denne ensidige satsning ikke haft den forventede effekt, og dels har den været medvirkende årsag til en voksende grad af ustabilitet både på arbejdsmarkederne og i samfundene generelt. Det er et ret afgørende spring. Men hvordan disse to modsætningsfyldte ønsker og strategier skal forenes – i Macrons projekt – har vi til gode at se.

Spørgsmålet bliver – og her er der ikke meget at hente hverken i aftaletekstens præambel eller i de 20 principper – hvordan søjlens principper og indsatser skal realiseres. Alene som nationale beslutninger eller som fælles EU-lovgivning med mulighed for national tilpasning? Det spørgsmål strides de vise om nu, men selve logikken i og de bagvedliggende begrundelser for den sociale søjle – det overordnede opgør med den ensidige fleksibilitetsstrategi – flytter vægten over mod stadigt mere EU-lovgivning. Vægtforskydningen vil så for øvrigt være i samklang med kommissionens ønske om at flytte flere af de mellemstatslige ”pagter” og aftaler ind under EUs lovgivning.

Begrundelsen er lige så simpel, som den er omstridt. Det er gået op for EU-strategerne, at det er tvivlsomt, om ØMUen (euroen) kan reddes på den lange bane, hvis den ikke udbygges institutionelt og udbredes til flere EU-medlemslande. Og belært af erfaringerne ved man nu – med Grækenland in mente – at flere andre strukturelle og institutionelle betingelser skal være på plads, for at udbrede euroen til flere lande i bl.a. Østeuropa. Eurozonen forventes ikke i den nuværende konstruktion at kunne klare en ny recession.

Ud over en færdiggørelse af bankunionen, som den danske regering tøver overfor, har den franske præsident Macron overfor sine regeringskolleger tegnet et næsten fyldestgørende billede af fremtidens ØMU-model, hvis ØMUen og det eksisterende EU skal hænge sammen.

Det drejer sig eksempelvis om indførelse af et ØMU-budget, oprettelse af en ØMU-finansministerpost, konstituering af et separat ØMU-parlament og - hvad ingen rigtig vil tale om - institutionaliseringen af omfordelingsmekanismer, så man forud for en krise kan omfordele overskud fra vækstområderne til de områder indenfor EU, der halter bagud. Modstanden mod det element er selvfølgelig udtalt i de nordlige medlemslande og ikke mindst i Tyskland og Holland. Men på bare mellemlangt sigt vil det være en nødvendighed, hvis den ønskede harmonisering og det øgede europæiske akkumuleringsrum skal øges - et perspektiv, som på trods af modstanden vinder frem, bl.a. begrundet i Trumps spektakulære opsigelse af det gamle, atlantiske samarbejde og væksten i den skjulte, men ret virksomme, globale protektionisme og den benhårde kamp om adgang til vækstmarkeder. Europa har ikke længere på nogen områder automatisk superior status.

Men til EU-strategernes og mainstreamøkonomernes forbløffelse er den opfattelse begyndt ved at blive almen, som kritikerne af ØMU modellen har fremsat siden 1992: At det ikke er muligt at opbygge en stabil møntunionen uden en eller anden form for udbygget, fælles socialpolitik. Det er ikke tilstrækkeligt med en koordineret finanspolitik og pengepolitik. Det er heller tilstrækkeligt med fælles, finansielle institutioner, hvis ikke der samtidigt opbygges institutioner til formidling af de øvrige harmoniseringsbestræbelser.

Den gamle tro på, at det indre marked og markedsmekanismerne i almindelighed nok skulle kunne befordre harmoniseringen og befolkningers tilslutning, har som alle kan se været en liberal illusion helt fra begyndelsen. Uden fælles sociale- og arbejdsmarkedspolitiske institutioner i form af fælles regler, overenskomster, fælles velfærdsordninger mv. kan harmoniseringen ikke gennemføres og befolkningernes tilslutning ikke sikres. Der findes ikke reelt frie markeder andre steder end i ideologernes hoveder. Uden omfattende reguleringer kollapser moderne økonomier.

Man har måttet erkende det paradoks, at disruption og fleksibilitet forudsætter stabilitet og fungerende institutioner, fordi kapitalismen i modsætning til de liberale forestillinger og den neoliberale ortodoksi er en samfundsformation og således andet og mere end et marked.

Men nu er en bestemt indsigt eller en udviklingslogik hverken et lineært fænomen eller genetisk integreret i politik. Det forhold gælder også for vedtagelsen af den sociale søjle. Et betydeligt flertal af regeringslederne vendte sig mod eller tog forbehold overfor kommissionsformandens og præsident Macrons ønske om at omsætte flere af søjlens 20 punkter til bindende EU-aftaler i løbet af den næste lovgivningssæson i EU. Man afviste også forestillingen om formelle bindinger i den sociale søjle med henvisning til, at den ikke skulle være forløberen for ”en europæisk velfærdsstat”. Søjlen skulle højest kunne bidrage til at ”facilitere de nationale velfærdsstater”. Samme billede tegnede sig ved den endelige vedtagelse af at dokumentet, hvor det blev slået fast af adskillige regeringsledere, at de 20 punkter alene kan betragtes som principper. Den danske LO-formand og formanden for FTF sang med i koret og havde travlt med at slå fast, at de 20 principper ikke kolliderede med den danske model.

Det sidste er heldigvis ikke korrekt, og det vil vise sig, så snart man skal til at udarbejde den handleplan, som de samme faglige organisationer efterlyser. Eksempelvis ligger der et forslag om at udarbejde et scoreboard i forhold til implementeringen af de 20 principper. Dette scoreboard tænkes knyttet til Det europæiske Semester[2], der indtil nu er begrænset til kommissionens måling på medlemslandenes økonomiske politik og iagttagelse af Vækst- og Stabilitetspagtens principper. Indføjes et ”socialt scoreboard” i Det europæiske Semester, opnår den sociale søjles principper en anden og vægtigere status, som kan kollidere med principperne i den danske model, for så vidt den stadigt eksisterer som andet end markeringer ved festlige lejligheder. I hvert fald er det ikke vanskeligt at forudsige, at de kræfter i EU, der ønsker at fremme harmoniseringen, selvfølgelig også vil presse på indenfor arbejdsmarkedspolitikken, og det kan på en række områder udfordre den danske model i form af fælleseuropæiske basisoverenskomster, arbejdstidsaftaler, arbejdsmiljøkrav, dagpenge, krav til ansættelseskontrakter osv.

På sin vis repræsenterer vedtagelsen af den social søjle, dens forhistorie og de konkrete forhandlinger forud for og under mødet i Göteborg et fragmenteret billede af de modsætninger, der skærer EU op på snart sagt alle områder, og når de ikke for tiden fører til større eller mindre eksplosioner hver anden dag, skyldes det formodentlig, at den begyndende økonomisk vækst i hele EU-området midlertidigt trækker de alvorlige konsekvenser ud af spændingerne. Men for det første er den økonomiske vækst ikke solidt funderet (læs den seneste OECD-rapport), og for det andet skal der ikke meget tumult til, før modsætningerne slår ud i lys lue. For det tredje har EU måske mistet sit stabiliserende og dominerende centrum i og med den tyske regeringskrise, der ikke bare kan forstås som forbigående. Men man kan på den anden side ikke forvente, at relationer og styrkeforhold under et måske større paradigmeskifte forbliver uberørt.

ØMUens videre skæbne, forsvarssamarbejdet, det retspolitiske samarbejde og nu også den sociale søjle sammenfatter de mange modsætningsspor i EU. De store og betydningsfulde kapitalfraktioner, der skal stå distancen på verdensmarkedet, kan ikke udvikle sig uden øget harmonisering og fælles europæiske institutioner også på arbejdsmarkeds- og socialområdet. Det er det, Macronfløjen har indset, og som en række andre regeringsledere nord og øst i Europa endnu ikke har indset eller vil indse.

Men modsætningslinjerne går ikke kun mellem regeringslederne. De sætter sig også igennem mellem EU-niveauerne. Det fremgår af hele debatten op til Göteborgmødet. Flertallet i Europa-parlamentet og kommissionen stod i modsætning til ministerrådet, der var præget af indbyrdes uenigheder mellem f.eks. Macron og Løkke Rasmussen. I tilgift er det også interessant at iagttage, hvor vanskeligt de socialdemokratiske partier og den europæiske fagbevægelses ledere har haft ved at afkode de langsigtede muligheder i den sociale søjle.

ETUCs formand – Luca Visentinis – var relativt præcis i sin tale på topmødet, når det gjaldt opgøret med IMFs politik i Sydeuropa og fleksibilitetspolitikken, men omvendt var han ikke videre præcis, når temaet var en handlingsplan og hvilke kræfter, institutioner mv., der skal drive og forestå realiseringen af den sociale søjles 20 elementer. Heller ikke i ETUIs[3] rapport skelnes der tydeligt mellem de ”sociale parters” ansvar og opgaver og de nationale parlamenters og regeringers.

Måske er forklaringen på, at så relativt få har udvist den store lyst til at konkretisere søjlens bestemmelser og fremtidige virkemåde, at der med vedtagelsen af den sociale søjle er åbnet et helt nyt og ganske specifikt kampfelt for klassekampen indenfor EU. Men hvis ikke netop den europæiske fagbevægelse spiller meget klart ud om søjlens muligheder og fremlægger forslag til en handleplan, kan det blive problematisk, fordi det lige netop er her, at det kardinale stridspunkt ligger.

Skal det være de sociale parter (arbejdsmarkedets organisationer), som det hedder i EU-sprog, der skal institutionalisere en del af arbejdsmarkedspolitikken, eller skal det være EU-organer eller de nationale statsinstitutioner? Svaret på det spørgsmål er afgørende. Linjen er ifølge Macrons socialliberale hældning, at det skal være stats- eller EU-institutioner, der skal sikre harmoniseringen, hvilket uden tvivl vil svække den europæiske fagbevægelse mere, end den er i forvejen. I den forstand er det af vital betydning for søjlens videre skæbne, at ETUC mobiliserer de nationale fagbevægelser, når det gælder udformningen af handleplanen og konkretiseringen af hvordan og hvem der skal føre de 20 principper og indsatser ud i livet.

Måske vil de nationale fagforeningers og ETUCs linje blive klarere ganske snart, fordi en langsom og omstændelig implementeringsproces allerede i begyndelsen af 2018 vil stille implementeringen af søjlen i skyggen af det forslag om institutionalisering af substansen i Treaty on Stability, Cooperation and Governance (TSCG) som EU-lov, som Kommissionen allerede den 6. december forelægger for EU-parlamentet. Formålet er at indføre drakoniske mekanismer til at begrænse enhver fleksibilitet i forhold til konvergenskriterierne. Helt konkret vil det betyde, at kommissionen og sandsynligvis også ministerrådet vil accelerere denne lovgivningsproces og binde medlemslandene finanspolitisk, hvilket selvindlysende vil sætte snævre rammer for realiseringen af principperne og indsatserne i den sociale søjle. Dette forekommer indlysende ved blot en hurtig gennemgang af den sociale søjles tre kapitler.

Første kapitel omhandler uddannelse, lige muligheder og aktiv beskæftigelsespolitik. Her bliver især uddannelses- og efteruddannelsespolitikken et centralt kampfelt, hvis vigtighed ikke er mindre i Danmark end i Spanien, hvis de faglige organisationers ønsker at forsvare deres medlemmers mulighed for at sikre sig overfor globaliseringspresset.

Andet kapitel omhandler sikker beskæftigelse, sikre arbejdsforhold, lønmodtagernes øgede indflydelse i virksomhederne og på eget arbejde og udvidelse af de eksisterende EU-krav om øget samarbejde og medarbejderindflydelse.

Tredje kapitels overskrift omhandler social beskyttelse og inklusion. Det drejer sig om bedre adgang til børnepasning. Generel social beskyttelse, forbedrede arbejdsløshedsvilkår (bl.a. bedre dagpenge), indførelse af minimumsløn, bedre pensionsbetingelser, lighed i sundhed osv.

Som antydet af Politico og mange andre kritikere kan det hele ende i smukke ord og varm luft, hvis ikke der er organiserede kræfter, der omsætter disse overskrifter til egne mål for den sociale kamp – og omvendt afstår fra at foregive, at de kan realiseres, hvis vækst- og stabilitetspolitikken, som vi kender den, videreføres.

Med organiserede kræfter sigtes der typisk til fagforeninger, sociale bevægelser og de centrum-venstrepartier, der enten kalder sig socialdemokratiske eller mere diffust venstrefløj.

Disse kræfter står imidlertid overfor store udfordringer, hvis de skal udvikle sig til en samlet bevægelse for en fælles handleplan og for realiseringen af de 20 principper både som bindende EU-lovgivning og som nationale ordninger. Hovedudfordringen skal først og fremmest findes i socialdemokratiernes og fagforeningernes nationale selvtilstrækkelighed og i det faktum, at de nationale arbejderbevægelser ikke har tradition for eller erfaring med at gennemføre transnationale mobiliseringer. Så selv om den sociale søjle åbner for et indlysende fælles kampfelt, er det langt fra sikkert, at mulighederne bliver udnyttet. (For at rydde en velkendt indvending af vejen skal det her i parentes bemærkes, at det i præamblen fremgår, at realiseringen af de 20 punkter som praktisk politik ikke på nogen måde udelukker højere standarder i de enkelte medlemslande).

Både i præamblen og i dokumentets kapitel to fremgår det, at der skal gøres op med korttidskontrakter og underbeskæftigelse på arbejdsmarkedet. Der skal også gøres op med social dumping. Der er selvfølgelig en række arbejdsgivere, der imødeser sådanne ændringer, fordi de i fremtiden får brug for et endnu mere gnidningsløst indre marked. Men den egentlige drivkraft for, at disse punkter omsættes til praktiske og bindende beslutninger er og bliver den europæiske fagbevægelse. Det har det været hele tiden. Men det nye er, at der med den sociale søjle er skabt et bestemt institutionelt felt for den transnationale faglige- og politiske kamp, der nu kan gøres meget konkret og deles op i en kamp for specifikke ordninger indenfor de forskellige hovedtemaer som f.eks. fælles aktioner for at få afskaffet de atypiske ansættelser eller forbedrede arbejdsmiljøbestemmelser.

Er der så farligt meget nyt i det? Nej, det nye skal som sagt ikke findes i selve den sociale søjles endelige og udvandede udgave. Det nye betegnes af den historiske situation, som den sociale søjle vedtages i og de mange logiske og rationelle grunde til beslutningen på Göteborgtopmødet den 17. november 2017.

De europæiske borgerskaber, det europæiske erhvervsliv, det europæiske teknokrati har i tredive år forfulgt en neoliberal strategi for genopbygningen af EU efter krisen i 70’erne. Hele de nuværende institutionelle og politiske set up bygger på markedsøkonomiens primat over alt andet, sådan som strategien blev formuleret i Washington Consensus i 1978-79. Alt hvad der stod i vejen for markedsudviklingen skulle fjernes - uanset omkostningerne. Alle institutioner – bl.a. ØMUen – havde den fri markedsøkonomi som forudsætning. I dag bliver det stadigt mere indlysende, at den strategi på flere og flere samfundsområder både i medlemsstaterne og indenfor EU-konstruktionen er en barriere for genrejsningen af den europæiske kapitalisme. I den forstand er vedtagelsen af den sociale søjle blot et af flere skift væk fra det neoliberale paradigme og altdominerende diskurs.

Et sådant muligt paradigmeskift åbner for nyorientering og nye allianceformer. Det gælder ikke mindst for fagbevægelsen, socialdemokratierne og venstrefløjspartier i de forskellige afskygninger der indenfor den sociale søjles fremtidige kampfelt kan tilkæmpe sig indflydelse på den europæiske social- og arbejdsmarkedspolitik.


[1] Politico.eu er en politisk it-portal, der dagligt følger EU politik i alle dens forskellige aspekter.

[2] Europæisk semester er kommissionens systematisk overvågning af medlemslandenes finanspolitik.

[3] ETUC er sammenslutningen af europæiske faglige organisationer, og ETUI er den tilknyttede ”tænlketank” i lighed med Arbejderbevægelsens Erhvervsråd.