Digitaliseringen af den offentlige sektor: Den digitale vej til fremtidens besparelser og afhumanisering
Af Niels Henrik Nielsen & Niels Frølich

Offentliggjort: 15. juni 2017

Vekslende, danske regeringer har siden 2001 sammen med Kommunernes Landsforening og Danske Regioner med jævne mellemrum udsendt opdateringer af deres fælles strategi for digitaliseringen af den offentlige forvaltning. [1]

Gennemgående temaer: Besparelser, teknikfiksering og tekno-optimisme
Der er ingen tvivl om at omhyggeligt gennemført, kan en digitalisering af den offentlige forvaltning bringe mange fordele for borgerne, men det er desværre ikke det indryk man står tilbage med efter læsning af de forskellige årgange af digitaliseringsstrategien.

Man efterlades med et overordnet indtryk af, at digitaliseringsstrategien er udarbejdet i finansministeriet af teknikfikserede og tekno-optimistiske teknokrater med henblik på besparelser uden nævneværdige hensyn til, at borgerne er menneskelige væsner og ikke tingsliggjorte vedhæng til systemerne. Strategien forholder sig ikke til, at digitalisering ikke løser det underliggende problem: At mange forvaltningsområder i sagens natur er komplekse og ikke administreres efter entydige regler, der kan kvantificeres ned i endimensionale it-systemer, men tværtimod kræver kvalificeret menneskelig behandling. Loven kræver nemlig i rigtig mange tilfælde, at der udøves individuelle skøn, der inddrager mange, komplekse og facetterede problemstillinger, dvs. en kvalitativ behandling, der er i sagens natur ikke kan forfladiges til kvantificerbare processer uden, at væsentlige kvaliteter går tabt. Endeligt glimrer bl.a. borgerinddragelse i udformningen og brug af systemerne, uddannelse, samfundsmæssig sårbarhed og retssikkerhed ved enten deres fravær eller svage repræsentation i strategierne.

Historien bag digitaliseringen af forvaltningen
I takt med den teknologiske udvikling tog den offentlige sektor også maskinerne til sig og med indførelsen af CPR-nummeret og det tilhørende register skabtes grundlaget for den automatisering og digitalisering af den offentlige sektor, vi ser i dag. Med CPR-registret fik myndighederne et centralt og entydigt register over alle, der uanset statsborgerforhold, opholder sig eller har opholdt sig i Danmark. Med indførelsen af personnummeret blev det også muligt at samordne de mange forskellige myndigheders oplysninger om borgerne, der lå spredt i utallige og usammenhængende registre med et lige så stort antal forskellige indgangsnøgler og dataformater. Og netop mulighederne for samkøring af registre blev et af datidens store politiske stridspunkter i Danmark – den tyske besættelse og fascismen lå ikke så langt væk og Den kolde Krig rasede.

Også i fagforeningerne rasede striden om personnummeret, fordi nogle fagforeninger ville bruge CPR som medlemsnummer – især i de fagforeninger, der havde afdelinger, hvor bestyrelsen var kommunistisk eller tilhørte den øvrige venstrefløj udenfor Socialdemokratiet.

En anden forudsætning, der fremmede forarbejdet til en altomfattende digitalisering af den offentlige sektor, var udover Danmarks ringe, geografiske udstrækning og overskuelige befolkningstal den velfærdsstat, der siden socialreformen i 1930erne, i stigende grad havde skabt et velordnet samfund, der byggede på retsprincipper, til en vis grad sørgede for omfordeling og som havde legitimitet i stort set hele befolkningen. For vores forældre var det ’vores stat’, der var skabt af ’os’ og ’vores parti’ – det var jo den, der havde fjernet angsten for de tre store ulykker: Arbejdsløshed, sygdom og alderdom - og som barn fik man at vide, at kom man i vanskeligheder og ens forældre ikke var i nærheden, kunne man trygt henvende sig til alle i uniform, hvad enten det nu var postbuddet, politibetjenten eller en af statsbanernes folk. Tilliden mellem stat og folk var stor og dermed også tilliden til at staten eller myndighederne var objektive og at myndighedsmisbrug stort set var uhørt. Denne fortælling er naturligvis skønmaleri, men holdt i forbavsende grad stik, undtagen naturligvis for en flok hel- eller halvkommunister (alle venstreorienterede var dengang ’kommunister’).

Neoliberalismen, New Public Management og markedsgøringen af den offentlige sektor
Moderniseringen af statsapparatet, så det kunne følge med i kapitalismens udvikling, og tog alvor fart efter den krise velfærdsstaten og kapitalismen kom ud i midt-70erne. Hvor staten før var blevet set som en væsentlig og legitim aktør med hensyn til reguleringen af kapitalismen, blev denne regulering en klods om benet på kapitalakkumulationen. Og med politikere som Ronald Reagan i USA og Margret Thatcher i Storbritannien skabtes med det, man kalder neoliberalismen, grundlaget for den efterfølgende indretning af nationalstaterne, så de kunne betjene kapitalismens nye former uden at genere den unødigt: De offentlige udgifter og skatterne skulle ned, der skulle skrues gevaldigt ned for reguleringen af kapitalismen, fagforeningerne stækkes, den offentlige sektor slankes og hvad der i denne sammenhæng er vigtigst, den skulle markedsgøres. Til dette formål indførtes der i en række vestlige lande en række styringsmodeller, der under et – selvom der ikke er hel enighed om indholdet – går under navnet New Public Management (NPM).

Markedsgøring i den offentlige sektor går ud på at skabe en slags indre marked i sektoren, hvor offentlige tjenstydelser kan prissættes og handles mellem myndigheder og andre offentlige virksomheder (og naturligvis også i sidste instans outsources eller sælges til private). Forudsætningen for at kunne gøre dette er, at leverancerne kan sammenlignes, hvilket igen kræver et ensartet, pålideligt og meget omfattende datagrundlag. Dette er grunden til den omfattende standardisering og registreringstyranni, den offentlige sektor i de sidste 15-20 år har været udsat for.

Kommunalreformen, centraliseringen og digitaliseringen
I 2004 vedtog den daværende Venstre-regering sammen med De Konservative og Dansk Folkeparti, at det var på tide at nedskære antallet af kommuner i Danmark – der var dengang 271 - og man startede den kommunalreform, der også går under betegnelsen ’strukturreformen’, og som trådte i kraft i 2007. Antallet af kommuner nedbragtes til 98, mens man for at tækkes Det konservative Folkeparti ganske vidst nedlagde amterne, der selv kunne udskrive skatter, men til gengæld oprettede fem regioner, der ligesom amterne havde hele ansvaret for sundhedssektoren, men fik sine midler på regeringens og folketingets nåde.

Landet havde ellers med kommunalreformen i 1970 fået, hvad nogen betragter som noget af den mest demokratiske lokalstruktur, der kunne fremvises i den vestlige verden, men denne blev naturligvis lagt i ruiner med strukturreformen, der de facto indskrænkede demokratiet. Alligevel blev reformen solgt under slogans om ”større borgerindflydelse og bedre nærdemokrati”, ”flere politiske beslutninger skulle træffes lokalt”, om at ”brede demokratiet ud, så borgerne kunne blive inddraget aktivt i beslutningerne” og om at ”større og mere økonomisk bæredygtige kommuner skulle slippe for statslig detailstyring, og staten holde sig til en overordnet mål- og rammestyring”. Målt på om disse ambitioner er opfyldt svarer kun hver tiende borger, at den kommunale service er blevet bedre og undersøgelser foretaget af KORA[2] og Aarhus Universitet viser at regnskabet på den økonomiske side går i nul.[3]

Hvad var så grunden til at Venstre-regeringen ønskede at centralisere kommunerne? Svaret skal igen søges i ’moderniseringen’ af den offentlige sektor. Kommunernes økonomi, der fylder godt i det nationale, økonomiske landskab, skulle under kontrol med henblik på at nedbringe de offentlige udgifter. Derfor så man en anden centraliseringstendens, nemlig at finansministeriet de facto blev statens overordnede styringsinstrument for den samlede, offentlige økonomi. Som kronen på værket tilsluttede den daværende socialdemokratisk ledede regering og et folketingsflertal så i 2012 Danmark til EUs finanspagt og opfyldte til tilsutning med budgetloven, der lægger stramme bånd på statens, kommunernes og regionernes udgifter og bestemmer, at det maksimale budgetunderskud højest må være 0,5% af bruttonationalproduktet. Denne centralisering af landets administration og politiske struktur og digitaliseringen går hånd i hanke med NPM.[4]

Strukturreformen medførte en række omfattende, digitale aktiviteter:

  • Oprettelsen af Udbetaling Danmark
  • Oprettelsen af KOMBIT (kommunernes IT-fællesskab)
  • Salget af det KL-ejede KMD (KommuneData)
  • De fællesoffentlige og fælleskommunale digitaliseringsstrategier
  • Andre strategier på f.eks. uddannelsesområdet

Med nedlæggelsen af amterne og oprettelsen af de finansministerielt styrede regioner var regeringen klar til at tage kampen med kommunerne. Det var kommunerne som ydede den borgernære service fra fødsel til død – fra barselsdagpenge til folkepension og begravelseshjælp. Kommunerne havde vist sig svære at styre økonomisk. Den borgerlige regering indledte felttoget mod kommunernes selvstyre. Officielt hed det sig, at regeringen ønskede ensartet behandling af borgerne uagtet om man boede i Skagen eller Nakskov. Derfor ønskede man at centralisere den såkaldt ”objektive sagsbehandling” uden for kommunernes kontrol.

Den daværende opposition S, SF, RV og EL, stemte imod oprettelsen af Udbetaling Danmark i 2010. Det var imidlertid selvsamme partier, minus EL, som gennemførte oprettelsen af Udbetaling Danmark i 2012. Formålet var dobbelt, at stække kommunernes økonomiske magt og centralisere digitaliseringen, så den kunne styres fra finansministeriet. Samtidig hermed blev kommunernes IT-selskab Kommunedata solgt til kapitalfonde i 2009 og blev til KMD.

Dermed var den borgernære digitalisering reelt sat ud af kraft. Kommuner og regioner kunne fremover få lov til at administrere den statslige digitaliseringsstrategi. En strategi der alene har et formål - så billigt som muligt.

Den valgte digitaliseringsstrategi er også en væsentlig årsag til Post Danmarks deroute, eftersom det offentlige ikke længere sender særlig mange breve.

KOMBIT er kommunernes IT-projektorganisation. Det udvikler ikke selv IT-løsninger men forhandler på kommunernes vegne, så de kan få billigere løsninger. Det blev dannet, da KMD blev solgt.)

En anden god historie er følgende. På den digitale postløsning på borger.dk kan man højst sende 10 dokumenter og samlet set kan de højst fylde 10 MB. I an anke- eller klagesag er dette ikke altid nok. Løsningen opfylder ikke kravene i lovgivningen. Men i stedet for at lave løsningen om eller acceptere, at folk kunne sende breve, så lavede man lovgivningen om, som gør det muligt for finansministeriet at begrænse den information, som borger kan sende via digital post.[5]

Teknologisk marginalisering
En digitalisering af forvaltningen uden en markant indsats for de mange borgere, der af forskellige grunde har svært ved at følge med i udviklingen, vil være et hårdt slag mod demokratiet, fordi disse borgere marginaliseres og dermed osse blive lettere ofre for populistiske, politiske strømninger. Det er værd at huske på som især 3F har påpeget, at rigtigt mange danskere stadigvæk har vanskeligt ved at læse og skrive andet end enkle tekster og allerede nu i papirforvaltningens tid har svært ved at forstå forvaltningens skriftlige kommunikation. Hertil kommer de mange hundretusinde som ikke har Internet-opkoblinger i hjemmet. De er henvist til bibliotekerne, der ikke hverken har personalemæssig eller maskinmæssig kapacitet til at hjælpe folk og heller ikke tilbyder den nødvendige sikkerhed til beskyttelse af personlige oplysninger. Her mangler digitaliseringensstrategien fuldstændig at forholde sig til problemerne eller til den massive uddannelsesindsats, der skal til for at forhindre en teknologisk marginalisering.

Også Danmarks Evalueringinstitut (EVA) har påpeget det store samfundsmæssige problem, der udgøres af, at mange danskere har svage læse- og regnefærdigheder (hhv. 16,1 % og 14,6 %).[6]

Og netop i marginaliseringsspørgsmålet løber økonomisk ulighed, umyndiggørelse, fornemmelse af at være overhørt, at være ladt i stikken, af at bo i ’Udkantsdanmark’ plus ’politikerlede’ sammen i en giftig bryg, der kan give anledning til politiske jordskred mod højre-populismen. For hvordan stemmer folk, der føler sig overhørt, når de nu ikke engang kan finde et rådhus at demonstrere udenfor, fordi det i centraliseringens navn er nedlagt?

Borgerinddragelse
Heller ikke inddragelse af borgerne eller slutbrugerne i udformning og brug af de påtænkte digitale systemer gøres der meget ud af. Uden en sådan inddragelse kan man med sikkerhed se frem til yderligere en lang række it-skandaler og fiaskoer[7]. Udviklingen af driftsikre og brugervenlige systemer, der er virkelige fremskridt for borgere og slutbrugere er processer, der kræver konstant feedback idet systemerne ikke kan leveres færdige, men faktisk opstår i selve processen.

Retssikkerhed
En gennemgribende digitalisering af den offentlige forvaltning medfører i sagens natur, at borgernes personlige data spredes vidt omkring[8] og at registre sammenkøres, men strategierne behandler kun dette problem overfladisk. På det lovgivningsmæssige område er tilgangen til digitaliseringen helt og holdent teknisk – der reflekteres ikke over i hvilke opgaver, der er velegnet til digitalisering og hvilke ikke og ej heller levnes der plads til overvejelser om hvilken effekt afhumaniseringen af forvaltningen vil have på opfattelsen af demokrati og sammenhængskraft. Her kunne man med held have foretaget et par forsøg med at komme igennem forskellige forvaltningers webportaler eller voice menu-systemer for at få et indtryk af hvordan borgerne opfatter hovedløs automatisering.

Et andet aspekt er de tendenser, der er fremme med hensyn til at gennemtvinge digitaliseringen således at borgere, der ikke bruger de digitale løsninger, stilles ringere og dermed taber rettigheder. Dette syn er i modstrid med den grundlæggende ligestilling af alle borgere.

Også omkring velfærdsteknologier anlægges der et teknisk syn og der reflekteres ikke over den menneskelige værdighed i forbindelse med f.eks. indførelse af vaskerobotter eller den følelse af ensomhed og afmagt, der opstår når man istedet for et levende menneske skal snakke med en maskine.

Endelig er der jo det helt grundlæggende spørgsmål: Hvorledes afgør man om et system afgør en sag korrekt al den stund et system ikke kan føle på sig selv, men blot vil gentage en eventuel fejlberegning fordi selve implementering af lovgivningen i programkode er forkert? Man har jo afskaffet de erfarne sagsbehandlere, der med baggrund i mange års praksis kan kontrollere systemerne. [9]

”Som lovforslaget foreligger nu, vil den digitale forvaltning i højere grad gøre borgeren transparent for forvaltningen, end forvaltningen gøres transparent for borgeren. Det er et paradoks, at hovedpersonen i en sag formelt kan nægtes at have samme viden om forudsætningerne for sagens beslutning som de, der skal træffe beslutningen om sagens udfald.”[10]

Juraprofessor Niels Fenger fremsat seks teser vedrørende digitaliseringen af den offentlige forvaltning:

første tese: at tvungen overgang til digital kommunikation risikerer at inddele borgerne i a- og b-hold.

anden tese: at ønsket om at digitalisere afgørelsesvirksomhed vil påvirke udformningen af den offentligretlige lovgivning væk fra skønsprægede hjemmelsbestemmelser i retning af mere præcise og mindre fleksible retsregler.

tredje tese: at digitale selvbetjeningsløsninger i en række henseender forbedrer kvaliteten af det offentliges service til borgerne, men at de samtidig kan rejse retssikkerhedsmæssige spørgsmål i forhold til bl.a. atypiske situationer og myndighedernes vejledningspligt.

fjerde tese: Digitaliseringens muligheder for samkøring af oplysninger kan på en gang øge servicen til borgerne og svække deres retssikkerhed.

femte tese: Overgangen til digital forvaltning stiller nye udfordringer til prøvelsesorganerne.

sjette tese: Indførelsen af IT svækker undertiden myndighedernes faktiske overholdelse af selv fundamentale sagsbehandlingsregler[11]

Fengers teser illustrerer udmærket dobbeltheden i den form, som digitaliseringen af forvaltningen udføres under i Danmark.

Er digital forvaltning effektiv?
At besvare dette spørgsmål kommer an på, hvad man mener med effektiv. Hvis man gennemfører en digitalisering efter de retningslinjer, som digitaliseringsstrategierne antyder ender man med en række systemer, der fungerer på teknokratiske præmisser og uden et personligt bemandet hjælpeapparat eller personlig betjening af borgerne, for den er jo sparet væk. De processer, der med held kan digitaliseres som f.eks. udstedelse af kørekort, pas og andre simple og kvantificerbare forvaltningsområder, vil blive anvendt af en stor del af befolkningen uden alt for store vanskeligheder, men så snart man nærmer sig komplekse processer som offentlige ydelser, byggetilladelser o.l. vil en væsentlig del af befolkningen give op og dermed ikke figurere i statistikkerne, fordi mørketal ikke kan ses der. Deres frustration vil blive til vrede mod ”systemet” og dermed danne rekrutteringsgrundlag for forskellige højre-populistiske strømninger. Man ser for sig vrede borgere, der med høtyve stormer mennesketomme rådhuse. Magten er blevet anonym og kan ikke nås.

Elementer til en succes
Vil man sikre grundlaget for sukces i en demokratisk og brugervenlig digitalisering af forvaltningen er disse elementer en del af forudsætningerne:

  • Omfattende borger- og slutbrugerinddragelse i udformning og drift af systemerne
  • Frit valg mellem digital og menneskelig borgerbetjening i sagsbehandlingen
  • Nem og billig adgang overalt til hurtige bredbåndsopkomplinger
  • Kritiske overvejelser om hvad der bør digitaliseres og hvad ikke
  • Landsdækkende uddannelsesindsats
  • Velbemandet og veludstyret hjælpesystem

Nogle bud på positive foranstaltninger kunne være oprettelse af kommunale digitaliseringsråd, hvor borgere og slutbrugere deltager i udformningen af systemerne, afprøver dem og løbende deltager i tilpasning og drift. På uddannelsesområdet kan man mobilisere frivillige, fagforeninger o.l. til en massiv engangsindsats og man kan med fordel uddanne hjemmehjælpere og sosu-assistenter til kunne hjælpe borgerne på permanent basis i hjemmet med enkle problemer forbundet med kontakt og kommunikation med forvaltningen.

Ældre, handikappede, førtidpensionister og andre særlige grupper skal have tilbudt gratis opkobling.

Og det hele hviler naturligvis på den forudsætning, at digitaliseringsstrategiens teknologifikserede drømme om systemer, der både kan lægge børn i seng, vaske op og tømme askebægre mens de beregner statik på den ny carport afløses af realitetsbaserede systemer, der er enkle, robuste og med et sikkerhedsnet af habile og veluddannede driftsfolk og sagsbehandlere.

Lad os hjælpe staten, regionerne og kommunerne med en demokratisk, enkel og brugervenlig digitalisering!


[2] Det Nationale forsknings- og Analysecenter for Velfærd

[3] Mandag Morgen, ”Tid til kritisk eftersyn af kommunalreformen”, 9.januar 2017, https://www.mm.dk/tid-til-kritisk-eftersyn-af-kommunalreformen/

[4] Produktivitetskommissionen ”Udviklingen i styringen af den offentlige sektor”, 2013

[6] Tyson W.Lyall “En million danskere mangler IT-færdigheder” , 11. marts 2017, Altinget.dk

[9] Nina von Hielmcrone ”Retssikkerhed og masseforvaltning på det sociale område” i Erik Christensen (red.), ”Velfærd på vildspor – modsigelser i velfærdssamfundet”, 1.udg., 1.oplag, 2004, ISBN 87-7887-199-9