Forsvaret af demokrati i Latinamerika … men hvilket demokrati?
Af Stefano Palestini

Offentliggjort: 17. april 2017

Demokratibegreberne svæver og overlader det meste til fantasien: Liberalt demokrati, illiberalt demokrati, suverænt demokrati og måske socialistisk demokrati, hvis man i dag kan forestille sig det. Viktor Orbán definerer selv det ungarnske styre, der er parlamentarisk valgt, som illiberalt demokrati. I Den Bolivarianske Republik Venezuela, hvor Maduro er parlamentarisk valgt, er det illiberale demokrati ikke erklæret, men liberalt er det i hvert fald ikke. Styrets gøren og laden signalerer det samme, som også gør sig gældende i Polen, nemlig tiltagende kontrol med den lovgivende, dømmende og udøvende magt.

I Europa har EU svare problemer med at fordømme og iværksætte sanktioner over for udemokratisk styrede medlemslande. Afklaringen i EU af demokratiets essens gøres ikke lettere af, at de enkelte landes valgsystemer er nok så forskellige. Parlamentarisk demokrati – ja – men hvor direkte er det i systemer, hvor der stemmes i flere omgange eller systemer, hvor vinderen snupper det hele i de enkelte valgkredse? Og hvor demokratisk er det, når en fransk præsident har vidtgående beføjelser til at lovgive via dekreter?

Vi bringer nedenstående artikel som illustration af de spændinger, der opstår, når demokratibegrebet defineres for løst. Her er det latinamerikanske kontinent netop illustrativt, fordi demokratibegrebet er fortolket nok så forskelligt i de enkelte lande, og fordi de regionale overnationale organer selv har haft vanskeligt ved at definere, hvad der er demokrati, som overskriften mere end antyder. For hvad nu hvis det er en siddende parlamentarisk valgt regering, der undertrykker befolkningen ved reelt at sætte demokratiet ud af kraft?

Har den europæiske venstrefløj et bud på det liberale – i betydningen frihedsorienterede og ikke liberalistiske – demokrati, når den en dag er i besiddelse af den demokratiske valgte magt? Når det ikke er tilfældet, er det nok på tide at sætte en afklaringsproces i gang, for hvis det ikke sker, er det et signal om, at man ikke realistisk regner med det i den nærmeste fremtid – om nogensinde.

Hvem er det lige, demokratiet skal forsvares imod? Hvem skal beskyttes? I dag er der usikkerhed i regionen, og måske særligt i USA og Europa, i forhold til, hvad svaret på disse spørgsmål skal være.

Siden de tidligere 1990’ere har de politiske eliter på de amerikanske kontinenter entusiastisk taget demokratiets værdier og praksis til sig. På det internationale niveau har denne entusiasme udviklet sig til kollektive forpligtelser overfor at forsvare demokratiet mod dets fjender gennem udvikling af særlige instrumenter, der så er føjet til ramelovgivningen for de organisationer, der allerede eksisterer i regionen. Denne tendens er fortsat videre ind i det nye årtusind, efterhånden som nye organisationer også har forpligtet sig til at deltage og – om nødvendigt – at deltage i sanktioner mod de lande, hvor de demokratiske spilleregler bliver brudt. Det gælder Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) og Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC).

Liberale intellektuelle og politikere har været hurtige (måske for hurtige) til at udlægge de regionale fremskridt som yderligere bevis på konsolideringen af demokratiet i den vestlige verden. Derfor er det vigtigt at se mere grundigt på fænomenet. Især i en fase, hvor illiberale demokratier og autoritære regimer ser ud til - i hvert fald i en periode - at eksistere samtidig med traditionelle demokratier i regionen og i Europa.

Hvilket ”demokrati” burde beskyttes

Der findes ikke en enkel, ubestridt definition af, hvad demokrati er.Fundación EU-LAC har offentliggjort en analyse, jeg har foretaget sammen med Carlos Closa og Pablo Castillo, som viser, at opfattelsen af, hvad demokrati er, varierer meget både mellem og indenfor de regionale organisationer. Forhandling mellem 28 nationale regeringer i EU eller 35 i OAS/OEA (Organización de los Estados Americanos) om, hvad demokrati indebærer og modsat, hvilke typer handlinger der udgør ”brud på demokratiet”, kan være noget af en halsbrækkende affære. Den løsning, man er nået frem til i de fleste regionale organisationer i Latinamerika, men også i Europa, har været at gøre definitionen ”upræcis”, hvorved den kollektive forpligtelse til demokrati bliver en noget mangelfuld kontrakt.

Det er klart, at der er forskellige grader af mangel på præcision, og der er også forskellige måder at være upræcis på. For eksempel skiller det interamerikanske charter for OEA/OAS sig ud som et relativt præcist instrument, der fastsætter, hvad demokrati indebærer. Under arbejdet med udkastet til charteret, opstod der en konflikt mellem to opfattelser: Mens de fleste delegationer forsvarede begrebet repræsentativt demokrati, kæmpede den venezuelanske delegation for at introducere begrebet deltagerdemokrati (participatorisk demokrati). Det første vandt, men med et bredere indhold, der også indeholder elementer fra det sidste såsom direkte politisk deltagelse (participación política) og socialt progressive elementer som ligestilling mellem kønnene.

Andre regionale organisationer er langt mere upræcise. Det gælder CAN (Comunidad Andina), SICA (Sistema de Integración Centroamericana) og CARICOM (Comunidad del Caribe). CAN’s tillægsprotokol definerer overhovedet ikke demokrati. Det ville dog ikke være en hindring for at definere sanktioner mod udemokratisk opførsel. SICA og CARICOM er hver for sig upræcise. Ikke fordi de er for mådeholdne (som CAN), men fordi de tværtimod er for ambitiøse: Disse organisationer opremser en lang række værdier og principper uden eksplicit at forbinde dem til en definition af demokrati eller klare procedurer for, hvad der kan gøres, hvis disse principper overtrædes.

Mangel på præcision kan opfattes som utilstrækkelighed. Det er det selvfølgelig også i mange henseender. På den anden side er det også hensigtsmæssigt for dem, der skal håndhæve disse virkemidler, det vil sige de lokale regeringer. Vi skal huske på, at til forskel fra beskyttelse af menneskerettigheder, hvor der er uafhængige juridiske institutioner (f.eks. Corte Interamericana de Derechos Humanos), fortolkes og håndhæves regler for beskyttelse af demokrati af regeringerne selv. Heraf følger, at de siddende regeringer har en bred margen af manøvremuligheder og diskretion, når reglerne er upræcise, og de kan beslutte hvornår og hvordan, de skal håndhæves. Ydermere baner fraværet af præcise regler vej for at diskutere magt og ideologiske holdninger, som da argentinerne og brasilianerne besluttede at håndhæve demokratibeskyttelsesreglerne og susspendere Paraguay fra Mercosur samtidig med, at man godkendte Venezuelas optagelse, som indtil da var blevet blokeret af det paraguayanske parlament.

Hvem er offeret, hvem er lovovertræderen?

Demokrati skal forsvares, men imod hvem? Og hvem skal beskyttes? Hvem ”inkarnerer” demokrati? De problemstillinger er lettere at løse på menneskerettighedsområdet, fordi der her er en liste af rettigheder, der skal beskyttes, og fordi disse rettigheder omfatter enkeltpersoner, der kan påberåbe sig juridiske organer med juridisk kompetence – nationalt eller internationalt.

Alt dette bliver selvfølgelig mere sløret, nå vi har med forsvaret af demokrati at gøre. Ikke alene fordi definitionen er upræcis, men også fordi det ikke er klart, hvem offeret for krænkelse af demokratiet er og til hvem, offeret (hvem det så end er) kan appellere for at få oprejsning. Hvis vi ser på udformningen af de instrumenter, der er for beskyttelse af demokratiet i Latinamerika og de sager, hvor de er blevet håndhævet, kan vi se, at der er en kraftig tendens til at opfatte siddende regeringer som ofre. Det kan i vidt omfang forklares ved at latinamerikanske stater alle er præsidentstyrede, og desuden at regionen har en lang historisk tradition for militærkup. Så snart præsidenter er demokratiske valgte, vil ethvert forsøg på at afsætte dem med ukonstitutionelle metoder blive betragtet som overgreb på demokratiet. Statsoverhoveder og regeringer (den udøvende magt) er derfor de naturlige ofre, men hvorledes med statens andre områder og civilsamfundets organisationer?

Tilbøjeligheden til at frede det bestående gør, at de fleste regionale organisationer hælder mod ”regeringsbeskyttende” frem for ”demokratibeskyttende” mekanismer, som Carlos Closa og jeg har argumenteret for andetsteds. Når det så er sagt, har den seneste historie vist, at denne tilbøjelighed kan give sig udtryk på mange måder afhængig af den konkrete politiske kontekst. Vi kan identificere tre forskellige perioder siden 1990’erne, hvor de første forpligtende aftaler til beskyttelse af demokratiet blev vedtaget: den liberale, den postliberale og den, vi nu er i færd med at træde ind i, og som det måske er for tidligt af døbe.

Den liberale periode (1988-2001)

I denne første periode var de fleste lande ved at bevæge sig væk fra militærregimer (Sydamerika) eller borgerkrige (Mellemammerika). Overgangen til demokrati blev understøttet af en bred prodemokratisk strømning på verdensplan støttet af USA og EU, der begge var godt i gang med at promovere det liberale demokrati og den liberale markedsøkonomi i deres respektive baghaver: Latinamerika og Østeuropa. Demokrati var ”tidsånden”, og de latinamerikanske lande var ivrige efter at demonstrere deres demokratiske sindelag i alle mulige fora, inklusive de regionale organisationer, der blev en slags demokratiske klubber.

At bestemme, hvem der var offer og hvem, der var krænker, var en rimelig let opgave i den liberale periode. De latinamerikanske regeringer mente, at ofrene for autoritære tilbageskridt var de nye ustabile demokratiet såsom Haiti, Paraguay og Bolivia. Regeringerne i ligeså unge demokratier såsom Argentina, Brasilien og Chile opfattede sig selv som lande, hvor demokratiet allerede var ”det eneste alternativ”, hvorfor de støttede den kollektive forpligtelse til at beskytte demokratiet i deres ustabile broderlande. Forbryderne var selvfølgelig det stadigt aktive militær i de ustabile demokratier, og det kollektive instrument til at beskytte demokratiske regimer udvikledes i form af demokratiske klausuler, der var beregnede til at afskrække hensynsløse generaler fra at udføre militærkup. Det drejer sig om Protocolo de Washington (OEA), Protocolo de Ushuaia (Mercosur) og Tratado Marco de Seguridad Democrática (SICA), hvor den sidste har en stærk sikkerhedskomponent. Alle eksempler på liberale instrumenter til beskyttelse af demokratiet.

Det er min opfattelse, at den liberale periode sluttede med vedtagelsen af Carta Democrática Interamericana (OEA), hastigt vedtaget den 11. september 2001. Charteret var på forhånd inspireret af en anderledes type ”lovovertræder” som for eksempel Alberto Fujimori (Peru) og hans ”selv-kup” og repræsenterer derfor en institutionel videreudvikling sammenlignet med de tidligere demokratiske klausuler.

Den postliberale periode (2002-2013)

Ifølge José Antonio Sanahuja kan vi kalde det årti, der efterfulgte det demokratiske charter, for” post-neoliberal”, da det var kendetegnet ved regeringer ideologisk på kant med 90’ernes regeringer. Venstreorienterede regeringer kom til med politiske programmer orienteret mod mere eller mindre radikalt at reformere de etablerede sociale og økonomiske strukturer og på den måde fyre op under den politiske opposition. Hvor det i nogle tilfælde skete gennem de institutionelle kanaler, tog det i andre form af traditionelle kupforsøg (f.eks. Venezuela i 2002, Honduras i 2009, Ecuador i 2010). I andre tilfælde udviklede oppositionen en hybrid form, der hverken ydede de institutionelle kanaler fuld respekt eller antog karakter af traditionelt statskup, som de demokratiske klausuler er beregnet til at forholde sig til (f.eks. Nicaragua i 2004, Bolivia i 2005 og 2008, Ecuador i 2005 og Paraguay i 2012).

Venstreorienterede regeringer hævdede, at de var blevet de nye ofre for antidemokratiske angreb, der tog form som såkaldte ”institutionelle eller bløde” kup iværksat af reaktionære kræfter i opposition til sociale reformer. På baggrund af konkrete eksempler tog de venstreorienterede regeringer fat på at udvikle passende demokratiske klausuler og kræve dem implementeret. Protocolo de Georgetown (Unasur, 2010) Protocolo de Montevideo-Ushuaia II (Mercosur, 2011) var beregnet til at svare igen på åbenlyse kupforsøg, men også på ”trusler mod og brud på den demokratiske orden” – en kategori, som passer på ”institutionelle kup”. Nok så vigtigt fik disse nye klausuler slebet tænderne stærke ved at fremlægge en liste over sanktioner, der ikke alene omfatter en udelukkelse fra organisationen, men som også indeholder økonomiske og diplomatiske sanktionsmuligheder overfor stater i hvilke et kup – hårdt eller blødt - måtte finde sted.

Den illiberale periode (siden 2013)

Den venezuelanske præsident Hugo Chávez’ død og det kontroversielle valg af hans udpegede efterfølger Nicolás Maduro markerer indledningen på en ny fase i den korte historie om den kollektive beskyttelse af demokrati i Latinamerika. Hvad der skete for de neoliberale regeringer i 1990’erne (godt hjulpet af dårlig regeringsførelse) er nu med til at underminere støtten til venstrefløjsledere. Konsekvensen er, at centrum-højreregeringer kommer til magten via valg (som Mauricio Macri i Argentina) eller på anden måde (som Michel Temer efter rigsretssagen mod Dilma Rousseff i Brasilien).

Hvor er det så, at denne periode adskiller fra de forudgående? Ikke blot på grund af et diskutabelt skifte i de politiske positioner i flere af regionens nøgleregeringer, men nok så meget at spørgsmålet om hvem, der er offer og hvem, der krænker demokratiet besvares forskelligt. Ganske vist er der venstredrejede regeringer, der stadig kan hævde, at de er ofre for ”bløde kupforsøg” – som Nicolás Maduro, der har hævdet det uafbrudt lige siden, han fik sit mandat. På den anden side har den venezuelanske krise illustreret, at civilsamfundet også kan hævde at være offer for en valgt regerings udemokratiske opførsel og derfor rette henvendelse til regionale organisationer og kræve demokratisk beskyttelse.

Som Andrés Malamud overbevisende har påpeget, så er listen over beviser, der illustrerer Nicolás Maduros autoritære drejning, lang: Lukning af medier, overtrædelse af civile og politiske rettigheder, fængsling af politiske modstandere osv. I mere end to år siden Maduros tiltrædelse har de regionale organisationer (særligt OEA/OAS og Unasur) været lammede, fordi de har været ude af stand til at bestemme sig for, hvem der er offer: Var den valgte regering truet af et iscenesat blødt kupforsøg? Eller er civilsamfundet (dele af det) truet af en mere og mere autoritær regering? OEA/OAS blev hurtigt affejet af Maduros regering, mens Unasur sygnede hen efter en udmattende mæglingsproces, hvor organisationen blev angrebet fra mange nationale og internationale aktører for at tage regeringens parti. En sådan beskyldning illustrerer meget godt den allerede nævnte tilbøjelighed, som de regionale organisationer har til at tage parti for den siddende regering.

Denne tilbøjelighed blev dog udfordret, da generalsekretæren for OEA/OAS Luís Almagro, tidligere udenrigsminister i Uruguay, i juli 2016 igangsatte en procedure, der kunne aktivere organisationens demokratiklausul mod den venezuelanske regering. Almagro indledte sit indgreb med en bemærkelsesværdig formaning til de nationale repræsentanter: ”OEA/OAS må i dag have afklaret, om dens demokraticharter er et stærkt instrument til at forsvare demokratiets principper med, eller om det skal skrinlægges i organisationens arkiver. De har ordet.” Selvom klausulen endnu ikke har været anvendt overfor Venezuela, er initiativet af stor vigtighed. Selvom det ikke fjerner tilbøjeligheden til at støtte siddende regeringer, har det i dette mindste blotlagt de spændinger, der omgiver den.

Beskyttelse af demokratiet i ”illiberale tider”

Hvilken rolle vil de regionale organisationer komme til at spille som forsvarere af demokratiet i Latinamerika? Man kan forestille sig forskellige scenarier. Vi kan roligt sige, at latinamerikanske regeringer ikke er hæmmet af fasttrådte stier på deres vej mod demokratisk konsolidering, som nogle liberale forskere hævdede årtier tilbage. Den kollektive forpligten sig til demokrati gav sig udtryk i ufuldstændige kontrakter, der overlod regeringerne et vidt råderum der kunne omfatte en fremtidig politisk usikkerhed. I dag kommer denne usikkerhed ikke alene fra regionen, men også – og måske for det meste – udefra. Hvor demokratiet i den ”liberale periode” forekom at være selve ”tidsånden” med udspring i USA og Europa of udbredelsetil resten af verden, er nutidens politiske diskurser i USA og Europa domineret af diskussioner om uligheder, eksklusion af minoriteter og en genkomst af racisme og nativisme som legitime diskurser i det offentlige rum.

Det optimistiske scenarie er en gradvis ”færdiggørelse” af demokratikontrakten med implementering af instrumenter, der mere præcist definerer og udvider demokratikonceptet ved for eksempel at acceptere, at ikke blot siddende regeringer, men også demos – folket – kan være offer for overgreb på demokratiet fra en demokratisk valgt regering. Et sådant optimistisk scenarie ville blandt andet kræve, at der tilføres mere relevante kompetencer til regionernes overstatslige organer for at kunne afgøre hvor og hvornår, der kan skrides ind. Under den liberale og den postliberale periode udarbejdede regeringerne en grundlæggende konsensus omkring de demokratiske forpligtelser. Det vil blive svært at opretholde denne konsensus i de kommende år, efterhånden som det ideologiske spektrum i regionen bliver mere heterogent og USA synes mindre interesseret i at tilslutte sig liberale værdier. På den anden side - optimistisk set – kan denne mangel på konsensus måske vise en mulighed for fremkomsten af en mere præcis vejviser – nemlig større præcision i definitioner og regler og måske mere uddelegering af kompetencer fra regeringer til uafhængige organer. Selvfølgelig vil det kun kunne lade sig gøre, hvis der er et regionalt lederskab, der kan udfylde det hul, som de sidste fire amerikanske administrationer (inklusive den nuværende) har syntes uvillige til at gøre.

Det pessimistiske scenarie starter ud fra de samme præmisser, men drager andre konklusioner. Manglen på konsensus og nye politiske vanskeligheder og forvirring, der dårligt kan karakteriseres som kup, kan forhindre regeringer i at gøre brug af de regionale organisationer og deres beskyttelsesinstrumenter. Man står overfor, at USA for første gang siden OEA/AOS vedstod sine demokratiske forpligtelser, kan gå efter at følge en politik på kant med organisationens egen definition af demokrati. Og usikkerhed sammen med mangel på alternativt lederskab fra et Mexico, der har tilknyrning mod nord og et Brasilien, der er alt for internt belastet, vil sandsynligvis udvikle lammelse – hvorefter generalsekretær Almargos advarsel kunne blive reel: De demokratiske klausuler vil blive skrinlagt i organisationernes arkiver … i hvert fald i en periode.

Oversat af Poul Petersen fra Open Democracy 15. februar 2017

PS: Siden affattelsen af denne artikel, har der været to illustrative eksempler på kreative opfattelser af den demokratiske orden i regionen.

Først forlød det torsdag den 30. marts, at den venzuelanske højesteret havde overført den lovgivne magt fra kongressen, hvor oppositionen har flertal, til præsidenten. Det medførte øjeblikkeligt ramaskrig fra Peru og Colombia og trusler om at smide Venezuela ud af OAS.

Dagen efter den 31. marts stod Venezuelas chefanklager Luisa Ortega Díaz, der er regeringstro, frem og sagde, at det var hendes ”uafviselige historiske pligt” at fordømme, hvad hun kaldte højesterets brud på den konstitutionelle orden. Hun efterlyste ”eftertanke, så den demokratiske vej genoptages”.

Der skulle gå en dag mere, før den efterlyste eftertanke meldte sig. Den 1. april omgjorde højesteret sin afgørelse, således at kongressen igen blev højeste lovgivende myndighed.

Så den 8. april dekreterede regeringen, at oppositonsleder Capriles er udelukket fra at kunne stille op til præsidentvalg de næste 15 år, hvad der har udløst voldsomme demonstrationer rundt om i landet.

Det andet eksempel på kuplignende aktivitet i regionen er Uruguay. Fredag den 30. april udbrød der voldsom uro foran kongresbygningen, der blev stormet og flere kontorer blev sat i brand. Baggrunden for de voldsomme optøjer var, at et flertal af medlemmerne havde holdt et hemmeligt møde, hvor de havde vedtaget At ændre g rundloven, således at den siddende præsident kan stille op til vag som præsident i endnu en periode. I dag kan en præsident kun sidde i en periode. Baggrunden er frygten for en tilbagevenden til tidligere tiders diktatur.

Det er i den forbindelse interessant, at lande som Chile, Peru og indtil nu Paraguay har forfatninger, der begrænser præsidentperioden til en, mens Colombia og Venezuela har ændret, konstitutionen, så en præsident kan stille op til endnu en periode.