Velfærds afmontering - gennem individualisering og pligtmoral
Af Søren Kolstrup

Offentliggjort: 15. februar 2017

1990erne bød på en snigende individualisering af velfærd. En ny individorienteret pligtmoral indskærpede, at man skulle yde for at nyde

To grundprincipper kolliderede: Universalismens forestilling om borgerens ret til en ydelse qva borger tog livtag med en revitalisering af ideen om noget for noget, hvor der blev stillet krav til den enkelte for at modtage en ydelse. 1990erne tegnede en brydningstid. På nogle områder blev de universelle ydelser udvidet: I midten af 1990erne oplevede man en udbredelse af en stribe nye orlovsordninger for alle i en a-kasse, der blev en tordnende succes, senere indførtes fleksjobs for alle med fuld lønkompensation, og der blev introduceret indfasning af en egentlig ret til børnepasning suppleret med en mere omfattende adgang til barselsorlov for mænd – og som det måske mest afgørende blev kampen for fuld beskæftigelse sat på den politiske dagsorden.

Den nye pligtmoral var således ikke enerådende, den trivedes side om side med efterkrigstidens omsiggribende universalismeprincip, men den nye norm slog til gengæld rod på tre centrale områder: pension, arbejdsmarked  og kontanthjælp for det nederste net. Der var modstand, men den var marginal – måske netop fordi den udfoldede sig i en brydningstid med modsatrettede tendenser.

1990erne skabte således to polære velfærdsperspektiver: pligtmoralen som blev grebet med kyshånd af det nye årtusindes politiske magthavere og de universelle ydelser, som blev sat under pres.

Lad os optrevle 1990ernes tveæggede velfærdsudvikling.

Individualiseringens fremmarch

Den danske velfærdsstats universelle flagskib, folkepensionen fra 1956, der blev tildelt alle borgere, fik en perifer placering ved indgangen til 1990erne. Et flertal i den danske rigsdag/folketing havde gennem 1900-tallet konsekvent  afvist den tyske model, hvor pensionen afhang af den enkeltes indsats på arbejdsmarkedet, men nu lød nye toner. Arbejdsmarkedspensionens helt store gennembrudsår blev 1991, hvor først Industriens Arbejdsgivere og CO-Metal indgik forlig om fremtidens pension, siden de øvrige områder. Pensionsspørgsmålet var med ét slag rykket fra den lovgivende magt til de nye pensionskassers bestyrelses- og direktionslokaler – formet af arbejdsmarkedets parter.

De fastansatte LO-arbejdere fik med tiden et vældigt pensionsløft, her var tale om en indiskutabel velfærdsforbedring, men der bestod  samtidig et restgruppeproblem. Betydelige grupper blev slet ikke omfattet af aftalerne mellem arbejdsmarkedets parter, og andre grupper fik en markant lavere pension end gennemsnittet på grund af tilbagevendende arbejdsløshed, sygdom og fravær fra jobbet som følge af opgaver i familien.

Socialdemokratiets næstformand Poul Nyrup Rasmussen indskærpede i 1991 behovet for en følgelovgivning, der sikrede at alle blev omfattet af en pensionsopsparing. En sådan så aldrig dagens lys (bortset fra en lille forbedring af ATP ordningen i 1993 ved arbejdsløshed og sygdom). Pensionen blev baseret på den enkeltes indsats, mens nogle grupper blev direkte ladt i stikken.  Det nye højreparti, Dansk Folkeparti, havde betydelig sans for at påpege dette hul i velfærdssystemet. Svækkelse af det finmaskede tryghedssystem kan udløse nye venstrekræfter men sandelig også højrepopulistiske kræfter.

Den næste store individualisering af velfærden indtraf i 1993, hvor aktiveringslinjen så dagens lys. I maj 1993 fremlagde den socialdemokratiske socialminister Karen Jespersen forslag om kommunal aktivering til alle kontanthjælpsmodtagere. Det nye udspil blev fremlagt som en ligeværdig kontrakt mellem yder og nyder, hvor kommunen fik pligt til at udarbejde en individuel handlingsplan med udgangspunkt i modtagerens forudsætninger og ønsker, som til gengæld skulle tage imod et beskæftigelses-  eller uddannelsestilbud. Noget for noget lød det nye mantra. Systemet hvilede på et sanktionsprincip: Enhver kontanthjælpsmodtager, der afslog et rimeligt tilbud om aktivering, kunne få frataget sin ydelse.

Også dagpengemodtagere fik pligt til at lade sig involvere i et jobtrænings- og uddannelsesforløb, som skulle tage udgangspunkt i den lediges behov og ønsker. Selve adgangen til dagpenge blev strammet på to ledder: Støttede jobs skulle til LOs store fortrydelse ikke længere tælle med ved genoptejning til a-kassen, og dagpengelængden blev reduceret. I 1993 blev den fastlagt til 7 år, i 1996 til fem og i 1998 til fire år. Det nedarvede jobtilbudssystem fra 1978, som indebar tilbud om job til overenskomsten med genoptjeningsret, blev afløst af  et aktiveringssystem på et tredje arbejdsmarked – uden jobgaranti.

Den enkelte fik pligt til at gøre sig jobparat.

Alt det nye blev yderligere skærpet med socialloven i 1997, hvor bistandsloven, der havde givet ubetinget ret  til en elementær ydelse siden 1974/76, blev båret i graven. Medborgertankens ide om tildeling af en social ydelse som en borgerret måtte vige til fordel for parolen om noget for noget. Alle skulle i aktivering – også personer med andre problemer end ledighed. Aktiveringen blev gjort til et universalmiddel. Man kunne stadig få behandlingstilbud, men de skulle kædes sammen med pligt til aktivering for at gøre alle jobparate.

Sanktionssystemet blev yderligere skærpet. Kontanthjælp skulle umiddelbart ophøre, hvis modtageren uden rimelig grund afviste et job, ligesom kommunen kunne nedsætte kontanthjælpen med 20 pct., hvis den pågældende udeblev eller viste manglende deltagelse ved f.eks. at møde beruset frem.

Den restriktive linje kulminerede i 1999 med beskæring af den socialdemokratiske kronjuvel siden 1978: efterlønnen. Partiets ledelse ofrede hjerteblod. Pensionsalderen blev sænket til 65, så man højest kunne være  fem år på efterløn, hvorefter man overgik til den lavere  folkepensionsydelse. Optjeningskravet blev strammet, så retten til efterløn krævede 25 års arbejdsløsheds- og efterlønsbidrag mod tidligere 20 år. Gik man på efterløn som 60-årig blev ydelsen på 91 pct. af den maksimale dagpengsats, mens en udskydelse til det 62. år gav adgang til maksimale dagpengesats mod tidligere fulde dagpengesats de første 2,5 år og derefter 82 pct. Nye snærende modregninger af kapitalpensionsmidler skulle yderligere tilskynde til et senere tilvalg af efterløn. Som noget nyt indførtes et særligt efterlønskontingent, der indebar en stigning i a-kasseforsikringen på 170 kr. Det var den neoliberale doktrins krav om et øget udbud af arbejdskraft, der her blev omsat i praksis.

Pligtmoralens idealborger

Der var ved at opstå konsensus om en ny idealborger, der tog ansvar for sit eget liv og gjorde alt for at udbyde sin arbejdskraft. Det var den nye socialminister, Karen Jespersen, der lagde ord til det nye. Hun satte fokus på den enkeltes personlige mangler og brist, i mindre grad på de sociale vilkår og det sociale miljø. Sammen med regeringen efterlyste hun ansvarlighed fra den enkelte, alt mens den nye sociallov fra 1997 udtrykte den nye pligtmoral i embedsmandens forsigtige termer: ”Spørgsmålet om hvad man har krav på, har i visse tilfælde overskygget spørgsmålet om, hvad man pligt til”. Forestillingen om ledighed og fattigdom som samfundsskabte problemer var ikke forladt. Samfundet havde fortsat et ansvar for at skabe gunstige rammer for de trængende, men den enkeltes ledighed blev anskuet som et moralsk-terapeutisk anliggende, alt mens kravet om en jobgaranti blev skrevet ud af historien. Den nye fattigdom, individets mangel på indre velfærd dvs. evne til at organisere sit eget liv, blev gjort til et første og afgørende fikspunkt.

Kritikerne af den nye aktiveringslinje og dens filosofi var forbeholdt venstrefløjen og SiD. SF øvede kritik af sanktionssystemet, mens det nye parti Enhedslisten, indvalgt i Folketinget i 1994, talte om en tvangsaktivering, der fordrede oprør. Så længe Hardy Hansen var formand for SID (frem til 1996) var forbundet en energisk modstander af aktiveringssystemet. I SID’s medlemsblad Fagbladet blev aktiveringsprojekter opfattet som et tredje arbejdsmarked, hvis løn og arbejdsvilkår underminerede de gældende overenskomster. Støttede jobs uden genoptjeningsret kunne pynte på ledighedstallene, men arbejdsløsheden ville bestå, lød det sarkastisk fra Fagbladet. 

I det store billede formåede hverken venstrefløjen eller SID på noget tidspunkt at spænde ben for den nye pligtmoral. Det er der gode forklaringer på. Aktiveringssystemet i Danmark blev introduceret parallelt med en række progressive reformer og  betydelige midler til aktivering. I Danmark var aktiveringsprojektet på intet tidspunkt i 1990erne et spareprojekt. Hvor andre lande skar ned på ydelserne til det nederste net, blev der i Danmark ofret store summer på myndiggørelse og opkvalificering af den enkelte (kun ungeydelsen og integrationsydelsen fra 1999 til 2000 indebar nedsat hjælp).

Universalismen styrkes på udvalgte områder

Aktiveringslinjen stod ikke alene. Den socialdemokratisk ledede regeringen indledte i 1993 en virkningsfuld kick start med fremrykkede offentlige investeringer og en ekspansiv lånepolitik, som satte skub i økonomien. Ledighedskurven blev knækket. Finansminister Mogens Lykketoft og statsminister Poul Nyrup Rasmussen opfattede kick starten og den markante forbedring af arbejdsløshedstallene som en del af deres store økonomiske svendestykke.  Der blev skabt økonomisk fremgang og vækst i beskæftigelse uden at samfundet løb ind i uhæmmet inflation og negative tal på betalingsbalance og offentlige saldi. Vi har styr på økonomien lød det fra Poul Nyrup Rasmussen og Mogens Lykketoft. Hvad vi lovede, det fuldførte vi.

Kickstarten blev ledsaget af et orlovssystem, som åbnede for nye rettigheder og muligheder for børnefamilier og borgere, der ville uddanne sig eller snuse til andre dele af tilværelsen (sabbat). Alle orlovsordningerne kunne udstrækkes til et år. For at opnå orlov skulle man have haft ansættelse eller drevet selvstændig virksomhed i mindst tre år inden for de sidste fem år, være medlem af en arbejdsløshedskasse og normalt lade en arbejdsløs besætte den ledige stilling.

Orlovsordningerne blev en tordnende succes. I 1994 var der næsten syv gange så mange som i 1993, der benyttede sig af børnepasningsorloven. Orlovsordningernes dækningsgrad blev dog allerede nedtrappet i 1996 fra 80 til 60 pct. af dagpengemaksimum (med uddannelsesorloven som undtagelse der en overgang lå på 100 pct. af dagpengemaksimum) og helt udfaset i 1999.

I 1997 indførte Folketinget en fleksjoblov, der sikrede offentlig støtte til  jobs på lempelige vilkår for personer med varig begrænsning af arbejdsevnen, og hvor staten gav tilsagn om 100 pct. statsrefusion for løntilskud, der alt afhængig af den nedsatte arbejdsevnes omfang kunne fastættes til en tredjedel, halvdelen eller to tredjedele af lønnen. Alle fik fuld kompensation i forhold til den normale løn.

Man oplevede således under Nyrup Rasmussen regeringerne to modsatrettede velfærdssystemer. På den ene side blev de sociale rettigheder udvidet og det universelle princip fastholdt. Alle i en a-kasse – lønmodtagere som selvstændige - fik adgang til orlovsordninger, alle med varige begrænset arbejdsevne fik ret til fleksjobs til overenskomsten, og alle nød godt af regeringens bestræbelse på at udvide antallet af dagtilbudspladser.  Statsministeren arbejdede for en pasningsgaranti for alle 1-5 årige børn gennem de årlige kommuneaftaler via bl.a. ekstraordinære lånepuljer. I 2000 havde næsten 90 pct af landets kommuner indført en pasningsgaranti takket vær et stigende antal daginstitutionspladser. En lovfæstet pasningsgaranti blev dog først indført i 2004. Familiepolitikken blev yderligere styrket med to ugers øremærket barselsorlov til mænd.

Uafklaret stillingskrig

Ved afslutningen af Poul Nyrup Rasmussen perioden står vi over for en uafklaret stillingskrig: den nedarvede universelle velfærdsstat havde på nye   områder fået luft under vingerne, medens dagpenge og bistandsmodtagere, der nu kom til at hedde kontanthjælpsmodtagere, blev underkastet en noget for noget filosofi, der brød konsekvent med tanken om sociale rettigheder som en borgerret. Heri lå det epokegørende. Det ledige a-kassemedlem havde kun adgang til dagpenge, hvis vedkommende ville underkaste sig aktiveringens bestemmelser. Det samme gjaldt kontanthjælpsmodtagerne- også selv om vedkommende havde komplekse problemstillinger, der rakte langt ud over ledigheden.

Den individuelle pligtmoral – en sikker vinder

Kaster vi blikket på Nyrup Rasmussen regeringernes virkningshistorie står den individuelle pligtmoral som en blivende vinder. Den succesrige kick-start, der afspejlede forestillingen om samfundets pligt til at skabe fuld beskæftigelse, var et værktøj af midlertidig karakter. Orlovsordningerne ligeså. Nuvel. Der kunne konstateres  udvidede rettigheder til børnefamilie, fædre og fleksjobbere, men begrænsningen af efterlønnen rummede eftertidens hovedfilosofi: Samfundet havde en forpligtelse til at sikre rigeligt med arbejdskraft til international koncerndrift, og der påhvilede det enkelte individ et ansvar for at holde sig jobparat gennem aktivering.  Det var denne sammenkædning af neoliberal tænkning og en ny moralfilosofi, der i 00erne gav sig udslag i en forstærket opmærksomhed omkring den såkaldte incitamentøkonomi. VKO flertallet søgte i tæt forståelse med Dansk Arbejdsgiverforening en løsning på kontanthjælpsmodtagernes ”massive incitamentsproblemer” gennem nedsatte ydelser – legitimeret af tidens dominerende økonomer. Herfra opfattede man personer på overførselsindkomst som rationelle væsener, der lyttede til kaldesignaler i form af reducerede ydelser og sanktioner. Denne udvikling nåede to foreløbige kulminationspunkter i det følgende årti: I 2010 blev dagpengeretten halveret til 2 år og optjeningspligten forlænget fra 26 til 52 uger. Og i 2013/14 gennemførtes en række nye sociallove under Helle Thoning Schmidt regeringen, der indvarslede den enkeltes uindskrænkede pligt til at gøre sig jobparat. De retsbestemte elementer i sociallovgivningen blev dramatisk reduceret til fordel for den enkeltes grænseløse pligt til at forbedre arbejdsrestevnen. Alle skulle gøres parate – til job eller uddannelse.

Individualiserings- og aktiveringslinjen har ikke mødt et samlet modsvar. I en efterfølgende artikel skal påpeges de tabte spor i udviklingen, som er blevet slettet af den historiske bevidsthed, men som rummer potentiale til en radikalt anden tænkning – forankret i en umistelig retssikkerhed, i forebyggelse og i tryghedens rationalitet.

Litt.
Søren Kolstrup 2014, den danske velfærdsmodel 1891 til 2011, Kbh.
Søren Kolstrup 2014, Aktiveringslinjens gennembrudsår og konsolidering,
Jørn Henrik Petersen m.fl. Dansk Velfærdshistorie bd. VI, Odense.