Brasiliens økonomiske krise og scenarier for fremtiden
Af Steen Fryba Christensen

Offentliggjort: 15. december 2016

Brasilien er Latinamerikas største økonomi og var verdens niende største økonomi i 2015. Landet har en meget sammensat produktionsstruktur og har en stor industrisektor, selvom den økonomiske specialisering i forhold til den internationale handel domineres af diverse naturressourcer. Brasilien er en af verdens største fødevareeksportører, men har også stor produktion af olie og andre former for energi, samt af jern og andre metaller. For få år siden buldrede Brasiliens økonomi fremad og befolkningen oplevede væsentlige forbedringer i levestandarden. Middelklassen voksede sig kæmpestor til omtrent 54 % af en befolkning, der i dag tæller næsten 210 millioner. Store grupper forlod de fattiges rækker og andelen af rige steg.

Dette førte til en stigende interesse for Brasilien internationalt set. Landet blev set som en fremadstormende økonomisk magt og som et af de store vækstmarkeder. Brasilien blev desuden kendt som et af de store BRIK-lande, en gruppe der består af Brasilien, Rusland, Indien og Kina. Disse lande blev til stadighed vigtigere spillere i det globale marked og på den internationale politiske scene. Brasilien vandt stor anerkendelse for sine successer og landets præsident mellem 2003 og 2010 ”Lula” da Silva fik nærmest status som internationalt ikon i kraft af hans opvækst i en fattig familie, leder af bilarbejdernes fagforening i São Paulo, Brasiliens industrielle kraftcenter, og endelig som en socialt orienteret præsident og leder af det progressive Arbejderparti, PT. Desuden blev Brasilien udpeget til at være værtsnation for VM i fodbold i 2014 og for OL i 2016, noget der af mange blev set som en anerkendelse af landets voksende globale betydning.

I dag oplever Brasilien imidlertid en økonomisk krise med negativ vækst og voksende arbejdsløshed. Hvad gik galt, og hvad er det mest sandsynlige scenarie for landets fremtidige økonomiske og sociale udvikling?

Denne analyse vil fokusere på disse spørgsmål og søge at forklare Brasiliens økonomiske udvikling efter 2003. Hovedvægten lægges på den nyere udvikling, der har ført til et udviklingsmæssigt tilbageslag fra 2013 og frem til i dag. Jeg vil give et bud på, om det er sandsynligt, at Brasilien overvinder den nuværende økonomiske krise eller fortsætter den nedadgående økonomiske og sociale spiral.

Baggrundsanalyse: Lulaperioden og den internationale finanskrise

Da Lula kom til magten i 2003 havde Brasilien været inde i en ustabil økonomisk periode mellem 1998 og 2002. På finansmarkederne var der store spekulationer i forhold til den brasilianske økonomi og en udbredt skepsis i forhold til om denne stod til at redde, eller om Brasilien mon nærmere ville følge i nabolandet Argentinas fodspor og ende i en betalingsstandsning overfor landets kreditorer. Aktører på finansmarkederne var ikke mindst bekymrede for, hvilken økonomisk politik Lula ville følge, hvis det lykkedes ham at vinde præsidentvalget, hvor han stod til at vinde i månederne op til valget i oktober 2002. Med henblik på at berolige ”markederne” gav de førende kandidater til præsidentposten alle et løfte om, at de ville føre en ansvarlig politik, der kunne stabilisere økonomien, uden at man skulle ud i en betalingsstandsning. Det samme havde Lula lovet i et brev til den brasilianske befolkning fra juni 2002. Dette var med til at bane vejen for Lulas valgsejr.

Som præsident lagde Lula ud med yderst strikse budgetpolitikker i et forsøg på at bringe statens finanser under kontrol for ad denne vej at stabilisere økonomien og skabe grobund for fornyet økonomisk vækst. Samtidig indførte han som nyvalgt præsident politikker rettet mod de fattigste grupper af befolkningen, ligesom hans regering i modsætning til regeringerne efter år 1990 indførte aktive industripolitikker. Ideen bag disse var, at staten havde en væsentlig rolle i at sikre industriel udvikling. På samme vis var Lula-regeringen meget aktiv som en af lederne i en koalition af udviklingslande, der blev kendt som G20, der søgte at påvirke de internationale handelsregler på landbrugsområdet gennem Verdenshandelsorganisationen, WTO. Regeringen havde således en meget aktiv tilgang til økonomien i bred forstand. De sociale politikker og politikker, der søgte at skabe grobund for produktiv udvikling både i forhold til hjemmemarkedet og de internationale markeder, blev understøttet af yderst positive takter i den globale økonomiske kontekst. Her var der generelt tendens til en dynamisk udvikling efter 2003 både for industrilandene og udviklingslandene og ikke mindst for de store vækstøkonomier Kina, Indien og Brasilien selv. Især Kinas årlige vækstrater på omtrent ti procent i 00’erne havde stor betydning for Brasilien og mange andre udviklingslande, ikke mindst i Sydamerika og Afrika, idet Kinas eksportorienterede udvikling blev båret frem af industrisektoren, der efterspurgte råvarer på det internationale marked. Dette førte til den såkaldte ”Kina-faktor”[i], der var af afgørende betydning for et enormt boom i priserne på naturressourcer i bred forstand, altså både fra landbrugssektoren, energisektoren og minesektoren.

Konsekvensen blev mere end en tredobling i Brasiliens eksportindtægter mellem 2002 og 2008[ii]. Sammen med den ansvarlige budgetpolitik og ny økonomisk vækst sikrede disse en stabilisering af Brasiliens økonomi. Dette skabte grundlaget for en meget positiv økonomisk udvikling med jobskabelse og et voksende råderum i socialpolitikken, der blandt andet blev brugt til at indrullere en fjerdedel af befolkningen i det sociale program kendt som ”Bolsa Familia”, der sikrede overførsler til de fattigste sektorer i befolkningen. En enorm positiv økonomisk spiral indfandt sig. Selvom vækstraterne var beskedne, betød den økonomiske stabilisering og en stadigt stærkere brasiliansk valuta, at indkomsten per indbygger på det nærmeste eksploderede mellem 2002 og 2013, hvor indkomsten målt i amerikanske dollars regnet i løbende priser voksede fra mindre end 3.000 dollars til mere end 13.000 dollars[iii]. Store handelsoverskud mellem 2003 og 2006 sammen med de ansvarlige budgetpolitikker skabte et solidt grundlag for denne udvikling, der gjorde, at Brasilien gik fra at være verdens ellevte største økonomi blev verdens sjette største økonomi i 2010.

Regeringen søgte ifølge finansminister Guido Mantega at udvikle, hvad han kaldte en ”social udviklingsmodel” i skarp kontrast til Brasiliens historiske tradition som et af de absolut mest socialt ulige lande i verden. Trods store forbedringer på dette felt i form af faldende ulighedstal forblev Brasilien dog et yderst ulige land socialt set i en sammenligning med for eksempel Danmark. Mantega beskrev den sociale udviklingsmodel, som en model der byggede på tre søjler, nemlig masseforbrug og overskud på statsbudgettet og på handelsbalancen.[iv]

Den internationale finanskrise, der brød ud i slutningen af 2008 kom imidlertid i vejen for denne udvikling. Allerede før finanskrisen , var der begyndende problemer på den eksterne front, hvor Brasilien fra 2007 oplevede underskud på betalingsbalancens løbende poster. Den internationale finanskrise forstørrede dette problem via dens negative effekt på Brasiliens eksportindkomst og faldet i priserne på råvarer og naturressourcer.

Den økonomiske udvikling i Brasilien efter den internationale finanskrise.

Den brasilianske regering reagerede på det økonomiske tilbageslag sidst i 2008 og i 2009 ved at gennemføre kontracykliske politikker og ved at øge kreditudbuddet fra de store offentlige banker BNDES, CAF og Banco do Brasil. Kina reagerede med en stor injektion af penge i den kinesiske økonomi for at bibeholde de høje økonomiske vækstrater, hvilket lykkedes. Udviklingen med krise i Europa og USA og fortsat vækst i Kina og Indien skabte en tendens til yderligere spredning af den økonomiske magt globalt og var med til at cementere en udvikling, hvor udviklingslandene, herunder ikke mindst Kina, blev af afgørende betydning for Brasiliens eksport og økonomiske udvikling. I 2009 bliver Kina således for første gang Brasiliens største eksportmarked. Kina støttede ligeledes Brasilien ved at låne det store statslige olieselskab Petrobras ti milliarder amerikanske dollars. De forskellige svar på den internationale finanskrise førte sidst i 2009 og i 2010 til ny fremgang i den globale økonomi der sammen med Brasiliens egne aktive kontracykliske tiltag bidrog til at skabe en ny stigning i eksportindtægter samt en økonomisk vækst på hele 7,5 % i Brasilien i 2010.

Præsident Lula stod tidligt under den internationale finanskrise frem og sagde, at effekterne fra denne blot ville være en krusning i søen, og at Brasiliens dynamiske økonomiske udvikling ville komme hurtigt igen. Dette så altså i 2010 ud til at holde stik. Det skulle dog hurtigt vise sig ikke at være tilfældet. En række faktorer relateret til den internationale finanskrise og til Brasiliens kontracykliske svar på denne førte således til en kraftig styrkelse af den brasilianske valuta overfor den amerikanske dollar og den kinesiske valuta. USA's monetære lempelser og Kinas politik med at lægge sig tæt op ad dollarens udvikling om end med en mindre gradvis styrkelse af den kinesiske valuta bidrog til styrkelsen af brasilianske valuta. Det samme gjorde fremgangen i den brasilianske eksport og i eksportpriserne inden for naturressourcer. Endvidere var der det problem, at Brasiliens ellers succesrige stabiliseringspolitik, der var baseret på relativt høje rentesatser førte til en tilstrømning af spekulative investeringer, der ligeledes bidrog til Real’ens styrkelse. Dette førte til voksende underskud på betalingsbalancens løbende poster og til væsentligt forringede konkurrencevilkår for den brasilianske fremstillingssektor. Tilsammen lagde dette grunden til stagnation i industrisektoren til trods for, at den brasilianske regering indførte regler for regeringskøb, der stillede nationale producenter i en fordelagtig position, således at de fik mulighed for at sælge til den offentlige sektor til priser op til 25 % over de internationale priser. Endvidere indførte regeringen en politik i oliesektoren, som garanterede Petrobras en andel af al olieudvikling på mindst 30 %.. Oliesektoren oplevede på dette tidspunkt en eksplosiv vækst på baggrund af store nye oliefund under havets bund ud for den brasilianske kyst. Finansminister Mantega og regeringen indførte endvidere en politik, der skulle mindske tilstrømningen af spekulativ kapital bl.a. via kontrol af kapitalbevægelser og et pres på Centralbanken for at sænke renteniveauet, hvilket også skete. Til trods for dette fortsatte stagnationen i den industrielle sektor, ligesom den økonomiske vækst aftog.

Økonomisk tilbagegang efter 2013

I 2013 oplevede Brasilien en mindre stigning i inflationen relateret til de lempeligere monetære politikker. Dette var en af flere grunde til en voksende utilfredshed i befolkningen, der i juni og juli førte til store sociale protester i landet. 2014 var et valgår, og under valgkampen kom der forlydender frem om korruption i Petrobras, der involverede regeringspartiet og en lang række politikere. Den siddende præsident Dilma Rousseff, ”arvtager” til præsidentmagten fra Lula og PT vandt en snæver valgsejr, men efter valget voksede korruptionsskandalen sig kun endnu større. Desuden oplevede Brasilien forværrede handelsbetingelser og økonomisk stagnation, der bidrog yderligere til utilfredsheden med regeringen. På baggrund af den økonomiske recession kom de offentlige finanser under pres, og budgetunderskuddet voksede. Dette blev kun værre i 2015, hvor en række faktorer, herunder en svag global økonomisk vækst, uro på den kinesiske børs og et fald i den kinesiske vækst, førte til enorme fald i de internationale priser på energi, metal og fødevarer/landbrugsvarer. Dette gik hårdt ud over den brasilianske eksport og var med til at skabe et fald i BNP på omtrent fire procent. Tilsammen førte dette til en kraftig svækkelse af den brasilianske valuta, til vigende skatteindtægter, stigende inflation og meget store statslige budgetunderskud.

En konsekvens af dette var blandt andet stigende arbejdsløshed. Denne udvikling var i diametral modsætning til den positive cyklus Brasilien havde oplevet mellem 2003 og 2008. Nu oplevede landet i stedet en negativ økonomisk cyklus, hvor alle de negative økonomiske og sociale udviklinger påvirkede hinanden i en negativ retning og bidrog til en forværring af landets sociale og økonomiske situation.

Denne yderst problematiske udvikling bidrog til voksende utilfredshed med regeringen. I denne kontekst kom præsident Dilma under anklage for at have fiflet med budgetregnskabet i 2014 for at få det til at fremstå bedre (med et mindre underskud), end det egentligt var. Der bredte sig en stemning i parlamentet for at sætte Dilma for en rigsretssag. Denne blev gennemført i 2016, og siden maj 2016 har Dilmas tidligere vice-præcident Michel Temer fra koalitionspartiet PMDB overtaget præsidentposten midlertidigt. Den økonomiske udvikling fortsætter i 2016 i samme negative spor som i 2015. Dog betyder den økonomiske tilbagegang og den svækkede valuta, at Brasiliens import er faldet kraftigt og landet har atter handelsoverskud. Dette kan blive kimen til ny økonomisk vækst på sigt. Men, for øjeblikket (december 2016) er de fleste økonomiske nøgletal inklusive budgetbalancen og balancen på betalingsbalancens løbende poster fortsat i negativt terræn, hvilket skaber et stort pres for at skære i de offentlige budgetter på et tidspunkt, hvor der er voksende behov for en aktiv socialpolitik.

Den nye politiske situation med Michel Temer i spidsen som midlertidig præsident har ført til ændringer i den økonomiske politik i en mere liberal retning. Således er ”køb brasiliansk”-politikken i den offentlige sektor under afvikling, ligesom man også har afskaffet kravet til en minimums andel på 30 % til Petrobras i alle olieudvindingsprojekter – blandt andet på grund af Petrobras’ og den brasilianske stats finansielle vanskeligheder. Det ser således ud til, at Brasilien som i 1990erne svarer på de økonomiske udfordringer ved at satse på den private sektor og ikke mindst udenlandske investorer som løsningen på den økonomiske krise.

Det er svært at sige, hvor sandsynligt det er, at Brasilien kan vende situationen til det positive inden for en kort tidshorisont. Dog må man på den positive side hæfte sig ved, at Brasiliens store valutareserver i den nuværende situation skaber bedre mulighed for en gradvis forbedring af økonomien i forhold til sidst i 1980'erne og først i 1990'erne,  da Brasilien stod over for en galopperende inflation og økonomisk krise. Det må imidlertid siges, at Brasilien står i en særdeles vanskelig økonomisk situation. Den finansielle situation er stærkt forværret, arbejdsløsheden er voksende, og befolkningen oplever negativ social mobilitet og en forværring i levestandarden.

Litteratur:


[i]  Perotti, Daniel E. “The People’s Republic of China and Latin America: the impact of Chinese economic growth on Latin American exports.” CEPAL Review, 116: 48-59. 2015.

[ii]  Den brasilianske centralbanks årsrapporter 2003 og 2009.

[iii]  Den brasilianske Centralbanks årsrapport 2016.

[iv] Christensen, Steen Fryba 2010: 87. I Fremtidens Stormagter, Steen Fryba Christensen, Jørgen Dige Pedersen, Clemens Stubbe Østergaard, Mette Skak og Stig Thøgersen. Aarhus Universitetsforlag.