Regeringssvigtets anatomi: Økonomers anfægtelser af almenvellet
Af Jacob Jensen

Offentliggjort: 17. oktober 2016

Perioden siden 1970’erne har været præget af dyb skepsis i forhold til, hvad regeringer er til for, og hvad de er i stand til at opnå. Én af de vigtigste kilder til denne skepsis er økonomividenskabelige undersøgelser af, hvordan regeringer svigter det fælles bedste, de angiveligt er sat i verden for at varetage.

Almenvellet er et omstridt begreb. Det er notorisk svært at definere og repræsentere, fordi individuelle præferencer sjældent flugter med kollektivets. Henvisninger til varetagelsen af det fælles bedste legitimerede ikke desto mindre mange udvidelser af statens ansvarsområder og administrative kapaciteter i første halvdel af det 20. århundrede. Inden for økonomividenskaben var de såkaldte velfærdsteoretiske analyser af markedssvigt en vigtig kilde for legitimeringen af statslig intervention i dysfunktionelle markeder. Velfærdsøkonomerne baserede deres undersøgelser af markedssvigt på en forestilling om, at det var muligt at udlede, hvad der udgør det fælles bedste for befolkningens samlede velfærd. I efterkrigstiden kom denne forestilling imidlertid under angreb. Under samlebetegnelsen public choice konkluderede en række økonomer, at regeringer altid vil svigte det almene vel.

Disse økonomisk begrundede anfægtelser af statens evne til at varetage almenvellet var med til at indvarsle den repræsentationskrise, som nordamerikanske og vesteuropæiske kom ud i begyndelsen af 1970’erne. Med en ambition om at forklare en del af den idéhistoriske baggrund for denne repræsentationskrise, undersøger artiklen, hvad regeringssvigt er, og hvordan og i hvilke sammenhænge det først blev genstand for økonomividenskabelige undersøgelser.

Hovedargumentet er, at public choice opstod som svar på det dilemma, statens vækst og massesamfundets fremkomst præsenterede i begyndelsen af det 20. århundrede. På den ene side begyndte stater at tage vare på befolkningernes sociale sikkerhed med udgangspunkt i en forestilling om, hvad der udgjorde det fælles bedste. På den anden side gjorde massesamfundet det klart, at befolkningen var sammensat af så mange forskellige interesser, at det var svært at repræsentere dem alle. I det dilemma, der opstod i dette spændingsfelt mellem behovet for at tage vare befolkningernes sociale sikkerhed og pluraliteten af interesser, argumenterede public choice-teoretikerne for, at staten aldrig ville kunne udlede eller varetage det fælles bedste, som de er sat i verden for at varetage.

Artiklen skrider frem i to trin. Første afsnit opridser, hvordan velfærdsøkonomerne i mellemkrigstiden legitimerede statslig intervention på baggrund af teorien om markedssvigt og en forestilling om, at der kunne skabes social konsensus om befolkningens kollektive velfærd. Andet afsnit viser, hvordan denne forestilling blev delegitimeret i analyser af regeringssvigtets anatomi i efterkrigstidens USA.

Markedssvigtets anatomi

Velfærdsteori er den retning inden for økonomividenskaben, der har gjort mest for at legitimere statslig intervention i økonomien. Velfærdsøkonomer analyserer såkaldte negative eksternaliteter, hvor personer bliver påført en omkostning af en økonomisk transaktion, de ikke har deltaget i. Disse markedssvigt kan ifølge velfærdsøkonomer kun løses ved statslige indgreb i det pågældende marked. Velfærdsteoriens udfordring består i at definere en social målestok for, hvornår der er tale om markedssvigt. Historisk er der blevet præsenteret to løsninger på det problem, den klassiske og den nye velfærdsteori.

Den klassiske velfærdsteori blev formuleret af Arthur Pigou i Wealth and Welfare fra 1914 og The Economics of Welfare fra 1920. Pigou havde overtaget Alfred Marshalls professorat i politisk økonomi i 1908, da den aldrende økonom gik på pension efter en akademisk karriere, der havde haft stor betydning for overgangen fra den klassiske politiske økonomi til den snævrere, moderne økonomividenskab. Ligesom Marshall var Pigou optaget af studiet af årsagerne til materiel velfærd, som var den dominerende definition af økonomividenskabens ærinde i mellemkrigstiden. Pigou grundlagde sin velfærdsteori på en utilitaristisk opfattelse af velfærd, som han definerede som maksimeringen af summen af de enkelte individers behovstilfredsstillelse. Definitionen forudsætter en rangordning af de enkelte individers behovstilfredstillelse, der går under betegnelsen interpersonelle sammenligninger af nytte. Med udgangspunkt i dette analyserede Pigou behovet for statslig intervention og fandt mange tilfælde, hvor det var nødvendigt at gribe ind og mildne de eksterne omkostninger af økonomiske transaktioner gennem skatter, afgifter og lignende tiltag. Den klassiske velfærdsteori var således baseret på en forestilling om, at staten kunne og skulle tage vare på det fælles bedste, og at det var muligt at rangordne folks præferencer i et hierarki af sociale endemål.

De klassiske velfærdsteoretikere, der var tilknyttet kredsen omkring Pigou på Cambridge University, var stærkt optagede af at professionalisere og værdineutralisere økonomividenskaben. I modsætning hertil var der en kreds omkring J. A. Hobson på Oxford University, der baserede deres teori på et bredere sæt af etiske overvejelser. I The Social Problem fra 1901 pegede Hobson således på, at der var brug for en ny utilitarisme, der ikke var knyttet til kvantificeringen af individuel hedonistisk nytte. I Work and Wealth fra 1914 argumenterede Hobson i forlængelse heraf for, at velfærd bør betragtes som en organisk struktur, hvor de individuelle dele afhænger af helheden. I modsætning til Pigou inddrog Hobson således en bredere række af etiske overvejelser i sin definition af velfærd, idet han argumenterede for, at forskellige menneskers omstændigheder har så meget tilfælles, at fællesskabet af følelser og erfaringer hele tiden bliver større. Dette fællesskab er ifølge Hobson velfærdens vigtigste forudsætning. I Hobsons optik kan man således ikke adskille økonomividenskaben fra grundlæggende etiske overvejelser af, hvad der udgør det fælles bedste. I Wealth and Life fra 1929 gentog og uddybede Hobson disse pointer, idet han argumenterede for, at det er umuligt at adskille den normative opfattelse af, hvordan tingene burde være, fra den operative opfattelse af, hvordan tingene er. I den optik kan økonomividenskaben ikke adskilles fra kollektive etiske overvejelser.

Begge velfærdsteoretiske skoler havde stærke forbindelser til socialliberalismen, der blev formuleret i Storbritannien i slutningen af det 19. århundrede som reaktion på den krise, liberalismen kom ud i, da der blev sået tvivl om, hvorvidt den rummede de nødvendige svar på industrialiseringens udfordringer. Arbejderklassens krav om bedre sociale vilkår og større politisk indflydelse stillede således de engelske liberale over for et dilemma: Hvordan skulle den liberale tradition håndtere de presserende sociale spørgsmål? De socialliberale svarede, at individet bedst kan udfolde sig inden for rammerne af et fælleskab, hvorfor samfundet bør dirigeres af kollektive moralske mål, af hensynet til det fælles bedste. Den socialliberale politiske og økonomiske teori forsøgte derfor at identificere måder, hvorpå økonomisk aktivitet kan forandres til gavn for alle. Begge velfærdsteoretiske traditioners mål var i forlængelse heraf at finde måder at udbedre markedets fejl og skabe sociale forbedringer gennem statslig intervention i økonomien.

Velfærdsteorien blev genstand for intens debat i kølvandet på udgivelsen af Lionel Robbins’ An Essay on the Nature and Significance of Economic Science i 1932. Robbins, der var professor på London School of Economics, definerede i det skelsættende essay økonomividenskaben som studiet af ”menneskelig adfærd som et forhold mellem mål og begrænsede midler, der har alternative anvendelsesmuligheder.” Selvom den var omdiskuteret fra starten, blev Robbins’ knaphedsdefinition af økonomividenskabens genstandsfelt den mest accepterede i sidste fjerdedel af det 20. århundrede.

Robbins udviklede knaphedsdefinitionen i eksplicit modsætning til velfærdsteorien, der dominerede britisk økonomividenskab på det tidspunkt. Robbins afviste velfærdsdefinitionen af økonomividenskaben af to forbundne årsager. For det første argumenterede han for, at det er umuligt at foretage interpersonelle sammenligninger af nytte, fordi folks præferencer ikke er sammenlignelige. For det andet argumenterede han for, at sådanne sammenligninger kræver inddragelse af etiske overvejelser, som økonomer ikke kan forholde sig til, hvis de skal forblive værdineutrale.

Robbins afviste således, at det er muligt at nå frem til en definition af det almene vel og til enighed om hvilke kollektive mål, der bedst tjener det fælles bedste. I den optik er sociale endemål uden for økonomividenskabens rækkevidde. Økonomer kan og skal kun udtale sig om forskellige midler, som de relaterer sig til givne mål. Denne modstand mod definitioner af almenvellet var et direkte svar til velfærdsteoretikerne, der argumenterede for, at politiske og etiske overvejelser er uløseligt forbundet med økonomividenskaben. Robbins pegede derimod på det uønskelige i den politiske og etiske kamp om det rigtige endemål. I løbet af essayet argumenterede Robbins konsekvent for, at det er umuligt at nå til enighed om endemål, der repræsenterer alle samfundets individer. Robbins’ svar på dette dilemma var en afpolitiseret definition af økonomividenskaben, der blev løsrevet fra behovet for at definere det fælles bedste.

Robbins’ essay affødte den nye velfærdsteori, der blev udviklet af økonomerne John Hicks og Nicholas Kaldor, der begge var elever af Robbins på London School of Economics. De forkastede den klassiske velfærdsteoris interpersonelle sammenligninger af nytte til fordel for en ny velfærdsteori, som bygger på den såkaldte pareto-optimalitet, der hævder at økonomisk ligevægt opstår, når intet individ kan opnå en bedre stilling uden, at en anden opnår en ringere stilling. Statslig intervention for at udbedre markedssvigt, forstået som afvigelse fra denne definition af økonomisk ligevægt, kan altså kun retfærdiggøres, hvis et individ får det bedre uden at et andet individ bliver ringere stillet. På den måde blev velfærdsteorien baseret på et sikrere teoretisk grundlag, som ikke desto mindre gjorde det sværere at legitimere statslig intervention, fordi den ikke var baseret på forestillingen om, at der kan etableres en social konsensus.

Regeringssvigtets anatomi

I efterkrigstiden skiftede det geografiske tyngdepunkt inden for økonomividenskaben fra Storbritannien til USA. Her var udviklingen i høj grad bestemt af det amerikanske militærs prioriteringer i lyset af Den Kolde Krig. I den sammenhæng fik tænketanken RAND, et akronym for research and development, afgørende betydning. I 1940’erne var RAND’s primære ærinde at udvikle tekniske løsninger på militære hardware-problemer. I lyset af atomkapløbet skiftede fokus i 1950’erne til studier af strategisk beslutningskapacitet i tilfælde af nuklear krig. I den forbindelse blev en lang række økonomer tilknyttet RAND med henblik på at formalisere strategiske beslutningsprocesser.

Heriblandt var Kenneth Arrow, der i 1972 modtog den såkaldte Nobelpris i økonomi. Mens han var ansat ved RAND, udviklede han i 1948 de teoremer, der blev grundlag for hans Social Choice and Individual Values, der blev udgivet i 1951. Heri argumenterede Arrow for, at det er logisk umuligt at formulere en velfærdsfunktion, der samler de mange individuelle præferencer, et samfund består af. Argumentet var dybest set det samme som Robbins’. Forskellen var, at Arrow formaliserede det i matematiske termer, hvilket var i bedre tråd med den matematisering, økonomividenskaben var genstand for i efterkrigstiden.

Arrow begyndte bogen med at slå fast, at sociale valg i kapitalistiske demokratier kan foretages på to måder. Enten via stemmeafgivning, der typisk bruges til at træffe politiske beslutninger, eller via markedsmekanismen, der typisk bruges til at træffe økonomiske beslutninger. Stemmeafgivning og markedssystemet er altså metoder til sammenlægning af mange individers præferencer, der er nødvendige, når der skal træffes kollektivt gældende beslutninger. Spørgsmålet, Arrow søgte at besvare, var hvorvidt kollektive valg kan være rationelle. Kan samfundets mange individuelle præferenceordner rangeres i én enkelt samfundsmæssig præferenceordning? Udkommet af undersøgelsen var det nu berømte mulighedsteorem, der hævder, at der ikke kan træffes rationelle kollektive beslutninger. Arrow benægtede dermed, ligesom Robbins, at interpersonelle sammenligninger af nytte var mulige. Arrow rettede eksplicit sit angreb mod marxismens, den kantianske moralfilosofis, den klassiske utilitarismes og Jean-Jacques Rousseaus forestillinger om, at der kan skabes social konsensus. I den forbindelse argumenterede Arrow for, at den eneste tilfredsstillende måde, hvorpå individuelle præferencer kan omdannes til sociale præferencer, er pålagt og diktatorisk. Stemmeafgiverens suverænitet bliver i den optik uforenelig med kollektiv rationalitet.

På samme tidspunkt kom en række amerikanske politologer frem til lignende konklusioner. Politologerne adskilte sig imidlertid fra public choice-teoretikerne i synet på staten. På baggrund af massesamfundets fremkomst, argumenterede disse såkaldte pluralister for, at samfundet bestod af mange, konkurrerende interessegrupper. Mens amerikanske politiloger i det 19. århundrede i høj grad havde betragtet demokrati som den kollektive viljes udtryk, begyndte pluralisterne på baggrund af empiriske studier at se samfundet som fragmenteret i mange forskellige interessegrupper. Pluralisternes syn på staten var komplekst og ofte modsigelsesfuldt, men mange betragtede den som en nødvendig, neutral mægler mellem samfundets mange interessegrupper, der var i stand til at fabrikere social konsensus mellem deres modstridende interesser.

For en række økonomer, der i efterkrigstiden intervenerede i politisk teori, var dette syn på staten uforeneligt med økonomividenskabens metodiske aksiom om individuel egennyttemaksimering. For at korrigere den pluralistiske teori begyndte de at analysere vælgeres, politikeres og bureaukraters adfærd i kollektive beslutningsprocesser som udtryk for deres individuelle egeninteresser. Blandt pionererne var James M. Buchanan, der i artiklen ”The Pure Theory of Government Finance” fra 1949 skelnede mellem to modstridende statsteorier, den organiske og den individualistiske. I førstnævnte bliver staten, og de individer, der indgår i den, opfattet som én organisk enhed. I den individualistiske, som Buchanan var tilhænger af, repræsenterer staten summen af dens individuelle medlemmer, der handler kollektivt. Individet og staten står i sidstnævnte opfattelse i opposition til hinanden, mens individets interesser i førstnævnte bliver underlagt hensynet til almenvellet. Buchanan gjorde på den måde staten synonym med regeringen, der alene fremstår som et instrument for vælgernes, politikernes og bureaukraternes individuelle interesser i stedet for et redskab til at fremme det fælles bedste.

I An Economic Theory of Democracy fra 1956 argumenterede Anthony Downs tilsvarende for, at vælgere stemmer på det parti, de mener vil maksimere deres andel af offentlige goder. Dette tvinger til gengæld partier, der ligesom deres vælgere bliver analyseret som egennyttemaksimerende, til at tale til den såkaldte gennemsnitsvælger for at sikre så stor en andel af vælgerne som muligt. På den måde forklarer vælgeres og politikeres egeninteresse ifølge Downs, hvorfor politiske partier centrerer sig omkring midten.

Mancur Olsons analyser af interessegrupper byggede på den samme metodiske individualisme som Arrows, Buchanans og Downs’ studier. I hovedværket The Logic of Collective Action fra 1965 argumenterede Olson for, at rationelle, egeninteresserede individer ikke handler i overensstemmelse med den fælles interesse, de deler med andre individer med samme mål – med mindre, de bliver tvunget til det. Olson skrev sig i den forbindelse eksplicit op imod pluralisternes teori om interessegrupper ved at argumentere for, at kollektive beslutninger og handlinger altid ville være plaget af det faktum, at individer – i kraft af deres egeninteresse – har et incitament til free ride på de øvrige gruppemedlemmers bidrag, når det kommer til fordelingen af offentlige goder som for eksempel gadebelysning og det nationale forsvar. Free riding betegner adfærden hos borgere, der benytter sig af sådanne offentlige goder, men undlader at betale til finansieringen af dem i forventning om, at andre gør det. De kører så at sige på frihjul på andres bidrag til fællesskabet. Olson konkluderede derfor, at kollektiv handling var svært, hvis ikke umuligt, i store grupper. Det er en teori, der siden har fået stor indflydelse i samfundsvidenskaben, og som bliver brugt som forklaring på de offentlige velfærdssystemers skrøbelighed under presset fra stigende sociale udgifter.

Afsluttende bemærkninger

Lionel Robbins, Kenneth Arrow, James Buchanan, Anthony Downs og Mancur Olson anfægtede den sociale konsensus, som dannede grundlag for de nordamerikanske og vesteuropæiske staters voksende antal interventioner i økonomien med henblik på at mindske de negative følger af markedssvigt. Velfærdsteoretikere som Hobson og Pigou legitimerede sådanne interventioner ved at argumentere for, at det var muligt at udlede en politisk og økonomisk kurs, der var i alles interesse. I deres analyser af regeringssvigtets anatomi lagde public choice-teoretikerne i stedet vægt på, at regeringer som følge af deres egennyttemaksimerende vælgeres mange forskelligartede interesser aldrig ville blive i stand til at udlede det fælles bedste. Og selv hvis regeringer var i stand til at udlede et almenvel, ville de aldrig kunne varetage det, fordi politikere og bureaukrater er ligeså egennyttemaksimerende som deres vælgere. Disse analyser var med til at delegitimere statslig intervention for at udbedre markedssvigt, og de spillede en vigtig rolle i fremkomsten af den demokratiske repræsentationskrise i nordamerikanske og vesteuropæiske stater i slutningen af 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne. Her blev det voksende velfærdsbureaukrati angrebet for at være ude af trit med befolkningerne af kritikere fra både højre og venstre. Public choice-perspektiverne spillede en central rolle i en række af disse kritikker af, at staten var blevet for stor, for svær at regere og for upåvirkelig i forhold til sine borgeres bekymringer. I Danmark henviste Jørgen Dich for eksempel eksplicit til Downs’ An Economic Theory of Democracy i sin svidende kritik af Den herskende klasse fra 1973. Sådanne kritikker af statsligt bureaukrati pegede utvivlsomt på en række centrale problemer, der var forbundet med velfærdsstatens vækst. Den problematiske implikation af den indflydelse, forestillingen om egeninteresserede vælgere, politikere og bureaukrater har haft på samfundsvidenskaberne, er imidlertid, at politiske teorier, der har et mere positivt syn på statens evne til at varetage fællesskabets interesser, er blevet marginaliseret. Det har resulteret i en dyb skepsis i forhold til, hvad regeringer er i stand til at opnå, og gjort det sværere at skabe konsensus om sociale og økonomiske indgreb i markedet, der gør en forskel i den gennemsnitlige borgers hverdag.