Kampen om den offentlige sektor – eller hvad?
Af Jan Helbak

Offentliggjort: 17. oktober 2016

Denne artikels to hovedpåstande er, at parolen om kampen om den offentlige sektor må formuleres på ny, fordi begrebet er alt for bredt og diffust, og at de mange nye styringsformer med ligeså mange fantasifulde navne alle har det tilfælles, at de kan rummes indenfor New Public Management (NPM) og markedstænkningen som en slags ”sidste skud på stammen”.

Spørgsmålet er således ikke, om arbejderbevægelsen skal kæmpe for den offentlige sektor, men om hvilke velfærdsordninger og hvilken type stat, der er vigtig for at styrke lønmodtagernes leveforhold, reducere uligheden og genrejse arbejderbevægelsens styrke politisk. Dvs. kampen for en stærk offentlig sektor kan aldrig blive et mål i sig selv. Den må integreres i et politisk program og kampen herfor, der først og fremmest fokuserer på at reducere de samfundsskabte problemer, som den offentlige sektor skal løse.

NPM skal i den sammenhæng ikke ses som en selvstændig filosofi i egen ret eller som en sammenhængende stats- og styringsstrategi men først og fremmest som en samlebetegnelse for de mange forskellige strategier, de herskende klasser og deres intellektuelle eliter har ført i marken for at nedbryde den velfærdsstat, der blev til som et kompromis efter 2. Verdenskrig.

Der vil blive foretaget en kort historisk gennemgang af NPM (primært med udgangspunkt i danske forhold), hvor NPM anskueliggøres som et styringsrationale, der har fået karakter af en art ”reformparadigme”, hvis væsentligste mål har været:

  • nedslidningen af velfærdsstatstænkningen i samfundet som helhed,
  • forskydning af styrkeforholdene indenfor den offentlige sektor til fordel for de øverste administrative lag i beslutningshierarkierne
  • ændring af de styringsrationaler, der blev udviklet med velfærdsstaten – fra kollektive problemløsninger til ekstrem individualisme. 

Artiklen opdeles i tre snit. Et politisk-historisk snit, efterfølgende et organisationsanalytisk snit afsluttende med et svar på spørgsmålet – hvad der skal gøres.

Public choice – den politiske markedstænkning

NPM slog først for alvor igennem i den offentlige bevidsthed som samlebetegnelse for en række normer og styrings- og bedømmelsesformer hentet fra det private erhvervsliv, da C. Hood definerede begrebet i 1991.[1] Dermed også sagt, at bølgen allerede var i gang i 80’erne. Det interessante er imidlertid, at lang tid forud for introduktionen af NPM var gået en politisk filosofisk kamp indenfor samfundsvidenskaberne. Faktisk startede opgøret med de makroorienterede samfundsteorier allerede i slutningen af 40’erne med retningen rational choice, der senere blev bragt ind i politologien som public choice og videreudviklet med referencer til klassisk liberal økonomitænkning.

Hovedpåstanden var og er, at mennesket i alle forhold nyttemaksimerer, og at der ikke findes kollektive størrelser i et samfund over og uafhængigt af individerne. Det var et opgør med den solidaritets- og strukturinspirerede tænkning, der på den tid konstituerede velfærdsstatens centrale selvforståelse. En selvforståelse som fik sit eget praktiske udtryk i 60’ernes og 70’ernes professionsudvikling og forvaltningsetos.[2] Dvs. som forvaltningen af universelle velfærdsværdier og rettigheder, der både stod over og indføjede individet i fællesskabet.

Opgøret med den selvforståelse sker først med den dybtgående økonomiske og moralske krise i 70’ernes vestlige verden. Hele velfærdsstatens konstruktion og ide blev på få år gjort til genstand for kritik fra både højre og venstre.[3] Hovedsageligt blev den kritiseret for at være for dyr, for ineffektiv og for formynderisk og for ikke at kunne løse de opgaver, der fulgte i kølvandet på kriserne.[4] Statssystemets begrænsninger blev tydelige. Samfunds- ingeniørånden fra 60’erne, hvor velfærdsstaten positivt kunne forme borgernes liv, og hvor der kunne styres efter 30 års planer mistede sin indre dynamik og autoritet overfor borgerne i løbet af 70’erne.

Statssystemet, embedsmænd og professionerne og det politiske system, herunder både socialdemokratiet og fagbevægelsen reagerede på borgerskabets og et flertal af borgernes kritik ved at lukke sig om sig selv, påkalde sig myndigheden og moralisere over befolkningens egoisme og tiltagende ligegyldighed overfor det fælles. Der var med andre ord opbygget en spænding mellem staten/det politiske system og store dele af befolkningen. Velfærdsstatstænkningen blev sat under pres, mens der ikke blev sat spørgsmålstegn ved dens institutioner – kun ved ledelsen af disse og den praktiske forvaltning af skattekronerne.

Dette modsætningsfelt åbnede i slutningen af 70’erne for den verdensforståelse, der ligger indbygget i rational choice og public choice modellerne. De var i samklang med mange borgeres praktiske erfaringer og gav de antiformynderiske strømninger i befolkningen stemme. Margareth Thatcher spidsformulerede vendingen med følgende bemærkning: ”Der findes ikke samfund men kun summen af de mange individers erfaringer”.  Frihed er lig med mindre stat. De nye samfundsteoretiske strømninger legitimerede tillige vendingen indenfor økonomitænkningen, hvor den neoklassiske økonomitænkning vandt opgøret med keynesianismen. Fokus flyttede fra produktionen (om end modsætningsfyldt og ikke uden kampe) som samfundets bærende fundament til markedet og ligevægtstænkningen.

I løbet af ganske få år fra sidst i 70’erne til midten af 80’erne gennemløb rational choice, public choice og neoklassisk økonomi en kongruerende bane, der, hvad synet på den offentlige sektor angår, blev til det, man godt kan tillade sig at kalde ”reformparadigmet” New Public Management. Strategien bagved var ikke, som ofte fremført, opgøret med den offentlige sektor som sådan men derimod den langsigtede nedslidning af velfærdsstatsånden og omformningen af institutionerne. Det samme gælder dereguleringsparadigmet.

Reguleringen skulle ikke reduceres, men fokus skulle flyttes væk fra kapitalproduktionen, dens betingelser og kapitalbevægelser over til regulering af arbejdskraften og befolkningen. I virkeligheden en central faktor i udbudspolitikkens rationale. Borgerne som forbrugere og producenter skulle gøres til kapitalens vedhæng og ikke omvendt.

Egennytten som udgangs- og slutpunkt

I Danmark var det var kombinationen af borgernes udbredte modstand mod det oplevede formynderi og statens magtesløshed overfor krisens problem eller mangfoldigheden af problemer, der gjorde det muligt for den konservative leder Poul Schlüter at sætte den svindende tillid på begreb med udtrykket: ”Pengene har det bedst i borgernes lommer”. Senere blev udtrykket raffineret til: ”borgeren er hovedperson i eget liv”. Referencen til markedsideologien er iøjnefaldende.

Dvs. et centralt styrende træk i det ”store sporskifte” i perioden fra ca. 1983 op til i dag har været eroderingen af den almindelige tillid til kollektivet. Det gælder tilliden mellem det politiske system og de ansatte, mellem lederne og de ansatte, mellem de ansatte indbyrdes og sidst men ikke mindst mellem det offentlige som system og borgerne.

Selv om Schlüterregeringens (1982 – 1993) moderniseringsudvalg ikke imponerede med praktiske resultater, fik den introduceret og udbredt opfattelsen af NPM som den nødvendige vej og konstrueret de første modeller til mål- og rammestyring, lønsumsstyring, virksomhedsplaner og det frie valg.[5] Den sammen vej blev i øvrigt betrådt af de fleste regeringer fra slutningen af 80’erne og begyndelsen af 90’erne med i realiteten ganske beskedne variationer. Det er værd at bemærke, at Margaret Thatcher heller ikke fik gennemført meget i praksis, men fik som den danske Poul Schlüter formuleret den dagsorden, som alle efterfølgende regeringer og statsadministrationer har fulgt op til i dag.

I det store og hele byggede og bygger offensiven mod velfærdsstatens institutionelle opbygning og grundlæggende tankesæt på Skinners adfærdsteorier, klassisk økonomiteori og public choice: Menneskets adfærd som betinget og motiverne som ”økonomisk rationelle”. Man kunne således udelukke den tidligere opfattelse af, at borgerne handler på grundlag af overgribende moralske kodeks eller sociale forståelser og forpligtelser. Det overdrevne offentlige forbrug lod sig ud fra den præmis forklare ved, at statsapparatet ikke kunne være underlagt reel demokratisk kontrol om omvendt ikke var underlagt en lignende ligevægtsregulerende tvang, som den på markedet.

Fra velfærdsstatsdiskurs til servicediskurs

I perioden fra nedsættelsen af moderniseringsudvalget til langt ind i Nyrupregeringens (1993 – 2001, hvilket løber sammen med New Labours glansperiode) funktionsperiode fik NPM først og fremmest indflydelse på de diskursive reguleringsregler for det offentlige sprog.

Borgerbegrebet blev glidende fortrængt af brugerbegrebet. Det blev senere atomiseret til den enkelte bruger. Borgeren blev løst fra sit ansvar overfor andet end det, som den enkelte lige præcis havde interesse i. Det indebar ”frisætning” fra respekten for velfærdsinstitutionernes universalitet. Interessen for eksempelvis daginstitutionerne blev begrænset til førskole forældre. Interessen for skolen til forældre til skolesøgende børn osv.

For det andet og som modstykke til borgerens atomisering indførte man mål- og rammestyring indenfor det offentlige system. Institutionerne blev gjort til selvstændige virksomheder. De blev ikke længere behandlet som dele af et sammenhængende demokratisk-politisk og kulturelt velfærdssystem. Hertil kom eksperimenter med virksomhedsplaner og begrænset konkurrence mellem private og offentlige institutioner. Det forekom derfor naturligt at introducere begreber som leverandør og ydelser, hentet fra den private sektor begrebs- og forståelsesverdenen. Man fandt måske de nye begreber konstruerede og tillagde dem ikke stor betydning i daglig praksis. Men efterhånden fik de karakter af ”anden natur” og blev brugt til aktivt at beskrive noget, man troede var velfærdsstaten, men i virkeligheden var et nyt samfundssystem under opkomst.

Det endelige opgør med velfærdsstatsbegrebet som en stat, hvis legitimitet byggede på evnen til at forvalte den universelle velfærd, stod Poul Nyrup for i midten af 90’erne. Ordet stat blev erstattet af det diffuse samfund. Staten blev fritaget for sine grundforpligtelser som almen repræsentant for borgernes kollektive og universelle velfærd. Den offentlige sektor blev i stigende omfang omtalt som servicevirksomhed der leverer serviceydelser.[6]

Inde under dette sproglige formskifte ændrede professionernes diskret status i den offentlige diskurs. Professionerne blev ikke længere opfattet som velfærdsstatens dedikerede og moralsk forpligtede forvaltere af borgerens samlede interesse men i højere grad som leverandører af service. Hertil kom en kontinuerlig nedslidning af professionernes præstige.[7] (Se mere ved at klikke her)              

Når de gik i konflikt for at protestere mod budgetforringelser, normeringsforringelser mv., blev disse protester stadigt hyppigere opfattet som forsvar for simple fag- og partsinteresser. ”Man tog borgerne/klienterne som gidsler”. En opfattelse der også blev godtaget i brede kredse indenfor de traditionelle LO fagforbund og deres medlemmer. Irritationen over professionernes hang til formynderi og selvretfærdige fagmonopol stod stærkere blandt LO arbejderne end forståelsen af den klassiske velfærdsstats betydning for styrkeforholdene mellem arbejdere og arbejdsgivere.

Med udgangen af Nyrupregeringens embedsperiode i 2001 var mange af de centrale begreber i NPM sivet ned som styrende for både den offentlige sektors måde at fungere på, opfatte sig selv på, for reguleringen af modsætningerne mellem de forskellige grupper men nok så væsentligt for, hvordan den offentlige sektor blev italesat politisk. Den offentlige sektor som legitimt politisk kamptema var blevet afpolitiseret og i lighed med institutionerne på markedet omformet til en teknisk ydelsesleverandør og reguleringsfunktion.[8]

Et radikalt skifte i 2002

I de første år af VK regeringens levetid indtrådte der radikale forandringer. Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen fra den nye borgerlige VK regering beskrev skiftet mere prægnant end alle andre, da han i en åben polemik med MF Søren Pind på Venstres landsmøde gjorde gældende: ”at Venstres mål ikke er at gennemføre en liberal revolution men at skabe det liberale menneske”.

Første skridt blev vedtagelsen af Frit valgs loven om de ældre borgeres ret til frit at vælge mellem offentlige og private leverandører af hjemmehjælp. En lille lov med vidtrækkende følger. Loven indebar, at forvaltningen skulle opdeles i en bestillerenhed, en udførerenhed og en modtagerenhed, og kommunerne var forpligtet på ligebehandling af offentlige og private leverandører. En radikal omkalfatring af den kommunale forvaltning var uomgængelig. Loven indebar samtidig en ’af-myndiggørelse’ af medarbejderne indenfor området. Det vil sige en forskydning af myndigheden fra professionsudøverne til centrale ledelsesinstanser og disses stabsorganisationer. (Se mere ved at klikke her).

Sideløbende indførte man mange variationer af taxameterordninger i daginstitutioner og på de sociale institutioner. Der skulle kun betales for den udførte aktivitet – per hoved. I dag er disse service-, ydelses- og leverandørbegreber naturaliseret som givne. Man kan knap tænke sig andre styrings- og bevillingsmetoder.

På det overordnede plan forpligtede regeringen gennem økonomiaftalerne fra 2006 og frem kommunerne på udbredelse af Bestiller-Udfører-Modtager-modellerne til flere forvaltningssektorer. Omkostningsstyring (neoklassisk mikroøkonomi) fortrængte den tidligere politiske udgiftsstyring. Sammenlagt resulterede summen af de årlige økonomiaftaler mellem regering og kommuner/regioner fra 2006 til 2011 i, at kommunerne og regionerne blev forpligtede på at styre efter gennemført aktivitet, enhedsomkostninger og kvantitative mål.

Udviklingen var på ingen måde særegen for Danmark. VK regeringen hentede faktisk det meste af sit tankegods og konkrete styringsmåder fra henholdsvis Gerhard Schröders Hartz programmer og fra Tony Blairs New Labour.

Den helt store forskel skal findes i, at VK regeringen gennemførte en ganske radikal ændring af hele den politiske forvaltningsstruktur med gennemførelsen af strukturreformen i 2007. For det første blev amterne nedlagt og erstattet af 5 regioner. For det andet blev der grundlæggende gjort op med de demokratiske og velfærdsorienterede forvaltningsprincipper, som lå til grund for kommunalreformen af 1970, hvor Danmark fik tre demokratisk valgte politisk-administrative niveauer med indbygget mindretalsbeskyttelse og indbyrdes balanceprincip.

Man fjernede ganske simpelt regionernes skatteudskrivningsret og kommunalfuldmagt – med andre ord fjernede man det decentrale selvstyres politiske DNA. Det fik til følge, at det mellemliggende forvaltningsniveau (de fem regioner) med strukturreformen fremover skulle finansieres af henholdsvis stat og kommuner.

Manøvren udgjorde dét afgørende skifte. De mange partielle og begrænsede markedsreformer og hele NPM tankegangen blev nu forankret i den samlede offentlige administrations rygrad. Forvaltningsniveauerne blev tvunget til at handle med og kontrollere hinanden. Hvilket ifølge gængs økonomisk praksis og erfaring fra det private erhvervsliv er uladsiggørligt, hvis man ikke kan styre både aktivitet, tidsforbrug, priser og effekt ned ad i de enkelte forvaltningsenheder. Af samme grund begyndte man i kommunerne og regionerne at indføre koncernstyre og topstyrede virksomhedsmodeller formet efter det private erhvervslivs simple input/output modeller med tilsvarende adfærdstvang, som den vi kender på det private marked, hvor motiverne til at handle altid er underordnet pristvangen. ”Har du penge kan du få, og har du ingen må du gå”.[9] (Se mere ved at klikke her).

Resultater og et nyt paradigmeskifte

Markedsgørelsen af den offentlige sektor er ikke forløbet uden omkostninger. Centraliseringen af myndigheden og den tilsvarende af-myndiggørelse af professionsudøverne er resulteret i, hvad man kan vælge at kalde, privatiseringen af den offentligt ansatte. Man er ikke længere forvaltere af den kollektive velfærdsstat men leverandører af specifikke ydelser, der enten måles i mængde/tidsenheder eller i en eller anden form for brugertilfredshed. De ansatte står med andre ord ikke længere i et direkte og forpligtende forhold til borgerne, og borgerne er omdannet til ansvarsfrie modtagere af bestemte ydelser. På begge sider af ”hegnet” forholder man sig alene til ydelsen og dens kontraktlige beskrivelse, der som vareudvekslingen formidler selve relationen mellem mennesker som bestemmende referencepunkt.[10]

Summen af ydelser er integreret i et sammenhængende styringssystem. Systemet binder de tre forvaltningsled (stat-regioner-kommuner) sammen og konstituerer de betingelser og rammer, som de enkelte forvaltningsenheder skal handle indenfor. Den indbyggede magtcentralisering understøttes af et sandt batteri af ledelsesfilosofier og moralsk tvang som systemisk modvægt til den ligeså systemisk producerede trang til for den enkelte at sørge for sig selv og sine nærmeste kolleger. Egoismen og snævertsynet – risikoaversion og problemeksport – er indbygget i systemet som bestemmende for adfærden.[11] Konsekvenserne er indlysende.

Som det også (2013) erkendes bl.a. af Produktivitetskommissionen[12], belastes det offentlige system af et overvægtigt kontrolbureaukrati, intellektuel forvirring og modstridende interesser på alle niveauer og niveauerne imellem.

Det ene styringssystem og incitamentsystem har afløst det andet. Det samme med ledelsesfilosofierne. Enkeltenheder har måske pyntet på effektiviteten, men sammenlagt er effekten udeblevet (C Hood 2016). Til gengæld er der indtrådt en vis form for systemkynisme, som der altid gør, når den oplevede praksis ikke svarer til den diskursive fremstilling og formaliserede dokumentation (evidens). En ond cirkel sætter ind. Den asymmetriske information øges (toppen får kun det mest nødvendige at vide), og fremmedstyringen og dens følgesvend, opportunismen, tiltager. Hvorfor engagere sig i nye tiltag, når holdbarheden reduceres med stigende hyppighed?

Løsningen i teknokratisk logik er nu ved at blive til endnu et nyt og på forhånd dødsdømt paradigmeskifte:[13] Afskaffelse af processtyring og indførelse af resultatstyring, hvor det er effekter/resultater, der indgås kontrakt om, hvorimod udøverne stilles relativt frit hvad angår metodevalg og bestemt brug af indsatte ressourcer.[14] Afskaffelse af styring på kvantiteter og udrulning af nye kvalitetsmål. Afskaffelse af styring på tid og genindførelse af en større lokal selvbestemmelse, og en vis tilbageføring af myndigheden til de ansatte på gulvet. Afskaffelse af kontrakter og indførelse af dialogiske styrings- og ledelsesformer (patienten eller borgeren i centrum).[15].[16]

Men dette tilsyneladende paradigmeskifte, som stort set alle led i den offentlige sektor, forskerne og personaleorganisationerne nu taler om, og som endnu engang giver anledning til en ny strøm af projekter og rapporter, ændrer ikke essentielt ved det forhold: at den offentlige sektor ikke længere repræsenterer en velfærdsstat, hvis ansatte er forpligtet på forvaltning af borgerens velfærd.

Det offentlige leverer serviceydelser, hvis formulering er forbeholdt de centrale lag i hele sektoren og ingen andre, hvor udførerne privatiserer praksis.

Man kan have eller ønske nok så megen dialog om ledelse og faglige strategier mv., hvis effektmål og resultatkrav er givet på forhånd. Dvs. hvis et bestemt politisk defineret output definerer inputtet, som det også er tilfældet i den private sektor. Hvis de enkelte institutioners eller forvaltningsenheders resultater tilmed skal bench-markes efter centralt udmålte standarder, bliver resultatet, at der opbygges en ny form for adfærds- og handletvang, som er ganske indifferent overfor specifikke dialoger og faglige begrundelser.

Men selv om forestillingerne om det mulige i udfoldelsen af f.eks. dialogisk ledelse under en høj grad af social kapital (eller hvad det nu hedder for tiden) og autonom faglig beslutningskompetence er og bliver fantomer, repræsenterer det nye styrings- og ledelsesparadigme et betydningsfuldt og farligt brud med de foregående paradigmer.

Hvor de ansatte hidtil kunne forholde sig forholdsvis konkret til tids- og mængdemålinger og på grundlag af sund fornuft relatere de mange patriarkalske ledelsesfilosofier og værdideterminanter til en gennemskuelig virkelighed – eller stille og roligt virre med hovedet og fortsætte som hidtil, sker der med overgangen fra processtyring til resultatstyring et væsentligt skred for de ansattes mulighed for at reagere sundt og bevare integriteten.

Man kan eksempelvis måle på en køreliste indenfor hjemmeplejen, om den er i samklang med den normerede tid. Det bliver straks vanskeligere at håndtere situationen, når man skal rehabilitere en borger på bestemte mål indenfor en bestemt tidsperiode, eller hvis man skal opnå bestemte sproglige indlæringsmål i daginstitutionerne. Målene er som regel konstruerede på et formaliseret esoterisk evidensgrundlag, hvis udarbejdelse er forbeholdt nogle få eksperter. Man må gøre, hvad man vil, bare man når målene. Og når man dem ikke, er det ens eget ansvar. Man har handlet forkert og må bære ansvaret. Et djævelsk system, hvor den handlende altid er på anklagebænken. Præmissen og målene er hævet over kritik, da de er evidensbaserede. Man kunne lidt maliciøst kalde det videnskabeliggørelse af undertrykkelsen.

Hvad værre er forvandles borgeren fra subjekt til objekt – fra mål til middel i de ansattes bestræbelser for at nå målene. De ansatte må se bort fra eventuel modstand fra klient eller borger eller det kompleks af variable, der kan bremse for målopfyldelsen. I deres bestræbelser kan de ansatte blive tvunget til at overskride flere integritetsgrænser for at manipulere borgeren til at medvirke til målopfyldelsen.

Resultatet er intimisering af den enkelte professionelle, hvilket opløser professionen indefra. Respekten for Forvaltningslovens ligebehandlings- og proportionalitetsprincip må vige for den fremmedstyrede forpligtelse til at indfri de opstillede resultatmål. Når denne systemiske nedbrydning af grænserne mellem rollen som offentlighedsperson og privatperson til og med organiseres og udfoldes indenfor rammerne af eksempelvis dialogisk ledelse, hvor de tilladte sprogregler på forhånd udelukker potentielle modsætninger (think positiv) og den ansattes mulighed for faglig appel, spærres den ansatte inde i et selvrefererende forståelsessystem og fremmedgøres overfor borgeren i en grad, der leder til en forråelse af relationen. Den enkelte må kæmpe for sig selv.

Bevisbyrden for beslutningernes og handlingernes rationalitet er definitivt forskubbet fra de øverste ledelseslag til de nederste samtidig med, at udformningen af målestokkene er monopolitiseret hos de øverste ledelseslag. De dialogiske/”diabolske” ledelsesformer bliver i det system og indenfor dette systems logik alene formbestemmende eller regulative retningslinjer for, hvorledes udvekslingen kan foregå mellem ledelse og medarbejdere og mellem de respektive ledelsesniveauer. En gennemreguleret principal – agent relation, som under det aktuelle paradigmeskifte antager karakter af en fremadskridende naturalisering af den bagvedliggende systemiske markedsorienterede relationstvang – dvs. tvangen til at indgå i bytterelationer som primære i forhold til andre relationer. Hermed tænkes ikke på specifikke udtryk for relationen og magtforholdene, men relationen som sådan.

Afmagt og sublimering

Denne artikel har bevidst behandlet de forskellige styrings- og ledelsesteknologier på et makrokritisk niveau. Begrundelsen herfor er, at de i deres mangfoldighed af varianter alle kan betragtes i deres grundfunktion som de institutioner, der har operationaliseret opgøret med den kollektive velfærdsstat som relativt demokratisk statssystem og den diskrete naturalisering af den liberale ideologis måde at tænke samfund på og forholdet mellem stat og civilsamfund.

Centrum for artiklen har været de systemiske forandringer, der har lånt så rigeligt fra NPM, som igen har lånt fra de filosofiske (rational choice) og ideologiske (de økonomiske ligevægtsteorier) opgør med velfærdstaten som politisk, social og kulturel tænkningsform – dvs. lånt fra et opgør med det kollektivt universelle, hvor staten som abstrakt repræsentant for fællesskabet og dens ansatte alene kunne gøre krav på legitimitet, i den udstrækning man forvaltede borgernes ret til velfærd – forstået som rettighedsbestemte velfærdsordninger og beskyttelse af civilsamfundet.

Således lader NPM sig ikke alene begribe instrumentelt som en art operationaliseret strategi for ændring af den offentlige sektor. Snarere skal NPM og det bagved liggende ideologiske menneskesyn ses som et vigtigt kompleks i den politiske kamp for at skabe det ”liberale menneske”, hvorved forstås den samlede måde at tænke samfund og offentlig sektor på. Hermed også et indre ideologisk opgør med borgerne organiseret omkring legitime samfundsinteresser – først og fremmest lønmodtagerne organiseret i arbejderbevægelsen.

At forstå NPM i denne overgribende sammenhæng kan medvirke til at forklare, hvorfor mange offentligt ansatte og deres faglige organisationer stik mod helt banale og konkrete erfaringer fra dagligdagen vedbliver med at lade sig forblinde af de abstrakte faglighedsdiskussioner, professionsstrategier og manipulerende positivbegreber som eksempelvis; selvledelse, anerkendende ledelse, dialogisk ledelse, selvbestemmelse. De er ganske simpelt fanget i en afvæbnende systemlogik[17], fordi tilliden til gyldigheden af deres praktiske kritik er nedbrudt efter 25 års systematisk mistænkeliggørelse. (eksempelvis som det vises her).

Af samme grund er der kun begrænset borgerrespons på deres nødråb. Og med naturaliseringen af egennytten som omgangsprincip ”udenfor” i samfundet transformeres de ansattes kritik til frustration, der ikke kan bæres i længden. Tilbage er inversionen – at lukke sig om sig selv – eller det åbne oprør. Men det står ikke lige for.

Det, der sker lige her og nu, er i hvert fald som synlig tendens inversion, dvs. omvendingen af de objektive systemiske undertrykkelsesformer til individuelle pseudofrigørelses- eller myndighedsformer, som det eksempelvist kan ses, når faggrupperne eller deres organisationer forsøger at gøre styringsteknologierne og styringsideologien i det, nogen kalder NPM 2.0, til deres eget projekt. Indenfor psykologien benævnes dette invertive forhold: at defensor identificerer sig med aggressor ud fra ønsket om at blive opslugt og afværge videre aggression. Handlingen opløser midlertidigt en uudholdelig spændingstilstand, men svækker både intellektuelt og organisatorisk grundlaget for en legitim modstand.

Så vidt er det ikke kommet som almen og faktuel tilstand. Inversionen optræder kun som tendens, og den bærer i øvrigt modgiften i sig – ligegyldigheden, skepsis og en underliggende søgning efter veje ud fælden. Og måske har vi nået et punkt, hvor de beskrevne undertrykkelsesformers legitimitet på samfundsplanet er så meget under pres, at det åbner for veje ud af de beskrevne tilstande – for det kollektive oprør.

Fra hegemoni til rå dominans

Markedstænkningens indlysende overlegenhed brasede nemlig sammen med finans- og gældskrisen fra 2008 til 2011. Finanssektorens eksorbitante svindelnumre og sammenbruddet i 2008 samt ikke mindst centralbankernes og regeringernes historiske redningsaktionen for at afværge kapitalismens umiddelbare sammenbrud i en depression indebar, at de herskende klasser og den intellektuelle elite havde nået den ydre grænse for neoliberalismens forklaringskraft og værdi som strategi for samfundsudviklingen.

Det var lykkedes over en 25 årig periode at slide velfærdsstaten ned og omdanne den til en de facto residualstat stort set rippet for universelle værdier og kollektive rettigheder og forpligtelser. Men det skulle efter 2008 vise sig, og det viser sig stadigt tydeligere, at de herskende klasser ikke har nogen løsning på den kapitalistiske krise og ingen strategi for at forbedre samfundsforholdene for de mange. Tværtimod fortsættes den ødelæggende nedskæringspolitik – men nu ikke længere som afsæt for en ny lang prosperitetsperiode for de mange, men som austeritet – altså forsvar for det bestående og de bestående økonomiske og politiske magtforhold.

Det er i den sammenhæng, at man skal vurdere betydningen af Finanspagten, Two pack pagten osv. som blev vedtaget af statslederne i 2011 og 2012 som desperate svar på gældskrisens problemer og angrebene fra finanssektoren på EU landenes finansielle stabilitet.

Formålet med austeritypolitikken og især Finanspagten var at skabe en institutionel ramme for en accelereret afmontering af de sidste rester af velfærdsstaten, regulere den indre styring og reducere borgernes indflydelse gennem begrænsning af deres demokratiske muligheder. Den teoretiske omkostningslogik i form af kravet om strukturel balance på statsbudgetterne udgrænsede den politiske og demokratisk bestemte udgiftspolitik. Finanspagtens bestemmelser skulle implementeres ved lov[18] i de enkelte medlemslande som budgetlov, hvis hele struktur og bestemmelser skulle henvise politikken og det demokratiske liv til en marginal position og juridisk sikre en fortrinsstilling for den teknokratiske styring helt ud i yderste led. Politikken skulle indhegnes i et ”råderum”, overvåget af EU. Alle politiske ønsker og strategier, der overskrider råderummet kan nu fremstilles som uansvarlige og i konflikt med de fælles bestemmelser i EU – altså EU forstået som regeringsledernes beslutninger.

Man kan sige, at hvor NPM paradigmet og de mange forskellige markedsstrategier, der gemmer sig under den hat, har resulteret i en omfattende nedslidning af arbejderbevægelsens styrke, indre opløsning og transformering af velfærdsstaten til en offentlig servicesektor, fremme af markedets kolonisering af civilsamfundet og ekstrem individualisering af samfundslivet, har Finanspagten og budgetlovene bevirket en udgrænsning og juridificering af det legitime demokratiske politiske liv til at alene at fungere indenfor et økonomisk råderum defineret ved hensynet til de herskende klassers kapitalistiske interesser.

Det er der, hvor vi befinder os i dag, og resultaterne er alarmerende for alle samfundsklasser. Lønmodtagerne har mistet næsten alle de rettigheder, de havde under velfærdsstaten, arbejderklassen sin organisering som politisk klasse og de herskende klasser er ude af stand til at formulere en ny vækststrategi med øgede investeringer og vækst i produktiviteten, der kan indfri løfterne til befolkningerne. Middelklassen er i defensiven og har med nedslidningen af velfærdsstaten mistet autoritet, sammenhængskraft  og indflydelse, og hvad værre er, status som progressiv klasse.

Tilbage står, at den økonomiske krise er slået over i en udtalt grad af social- og politisk ustabilitet, hvor den borgerlige stat på grund af de herskende klassers nedslidningsstrategi har fået reduceret sit potentiale til at modgå og integrere samfundskonflikterne og klassemodsætningerne. Det kommunale selvstyre er stærkt indskrænket i og med Budgetlovenes magtcentralisering, og det liberale demokratis virkningsfelt er begrænset til partiernes rituelle stammekrig indenfor råderummet, som et flertal af partierne indtil nu har accepteret. Hermed er hele det demokratiske politiske system blevet fremmedgjort overfor befolkningerne, fordi partierne, så længe de anerkender logikken, ikke kan transmittere de forskellige samfundsgruppers legitime sociale- og politiske interesser ind i de parlamentariske fora indenfor det samlede statssystem – hverken i Folketinget, i regionsrådene eller i kommunerne.

I en sådan historisk politisk-økonomisk tilstand træder populismen ind på scenen som drivkraft i de atomiserede borgeres oprør mod, hvad de opfatter som en samfundselite, der har mistet hegemonisk autoritet og som stadigt tydeligere fremstår som selvhævdende, egoistisk i sit forsvar af egne privilegier og et samfundssystem, der øger uligheden, utrygheden uden udsigt til igen at blive en kapitalisme for de mange.

Kampen om den offentlige sektor – eller?

Arbejderbevægelsen og især dens venstrefløj har i mange år ført en modstandskamp mod forringelserne indenfor den offentlige sektor – altså indenfor det samlede statssystem – og mod udhulingen af lønmodtagernes rettigheder. Hvor det sidste ofte er blevet til en kamp mod fattiggørelsen og marginaliseringen af store samfundsgrupper, der er udskilt fra især arbejderklassen.

De herskende klassers succes med at nedbryde velfærdsstaten og splitte de offentligt- og privat ansatte i synet på den offentlige sektor og de samme herskende eliters mangel på en fremtidsstrategi kalder på en vending i kampen om den offentlige sektor.

Fremfor at forsvare det, der var eller er tilbage, skal en ny offensiv reformkurs rette fokus mod og kritik af de samfundsproblemer, der berører de mange, og ikke begrænse kritikken til ødelæggelsen af velfærdsstaten og forsvaret af neoliberalismens ofre – dem der er udstødt fra arbejdsmarkedet.

Reformstrategien skal fremhæve kampen for indgreb overfor alle de forhold i samfundslivet, der forringer lønmodtagernes leveforhold, og i stedet stille meget konkrete forslag om konkrete velfærdsordninger samtidig med, at de givne magtforhold iagttages.

Ud fra denne forfatters analyse og standpunkt er kampen for den offentlige sektor som en diffus parole en død sild. Det sammen gælder de hidtidige kamptemaer, der for det meste har været formuleret på professionsgruppernes præmisser. Kampen for konkrete velfærdsordninger og demokratiske ordnings- og kontrolprincipper skal have forrang.

Det kan ikke være arbejderbevægelsens og lønmodtagernes interesse at kæmpe for en stor offentlig sektor eller en sektor styret af et offentligt teknokrati og professionsgruppers specifikke faginteresser. Arbejderbevægelsens- og lønmodtagernes interesse må først og fremmest rette sig mod at afskaffe de vilkår indenfor den private sektor (erhvervslivet) og i civilsamfundet, der bevirker udbytning, undertrykkelse, ulighed, miljømæssige problemer, ringe arbejdsmiljøforhold, nedslidning af borgernes psykiske helbred, ulighed i sundhed og uddannelse, boligforhold mv. og sociale sammenhængskraft, herunder indgreb overfor arbejdsgivernes ledelses- og dispositionsret.

Det må være disse opgaver og mål samt flere til, der skal definere og styre arbejderbevægelsens- og lønmodtagernes organiserede kamp for konkrete velfærdsordninger samt deres organisering under demokratisk kontrol. Dvs. kampen for en stærk offentlig sektor kan aldrig blive et mål i sig selv. Forud må gå formuleringen af et politisk program og kampen herfor, der reducerer de samfundsskabte problemer, som den offentlige sektor skal løse.

I konsekvens: jo færre samfundsskabte problemer og jo stærkere lønmodtagernes indflydelse på samfundsudviklingen, desto mindre behov for en stor offentlig sektor.

Hvis det opstilles som mål for arbejderbevægelsens kamp at føre kamp mod de vilkår i samfundslivet, der forringer eller direkte ødelægger lønmodtagernes leveforhold og samfundsmæssige styrke, får det som konsekvens, at det bliver en opgave i sig selv at omdanne fagbevægelsen til en omfattende social bevægelse som centrum for en mangfoldighed af kampformer, der i sig tillige involverer nye organisationsformer og nye former for selvstændig kollektiv tænkning som grundlag for lønmodtagernes demokratiske kontrol med den offentlige sektor – dvs. det statssystem, der skal sikre gennemførelse af lønmodtagernes kollektive samfundsinteresser. Denne kamp er derud over forudsætningen for, at lønmodtagerne igen kan erobre indflydelsen og magten over deres egne partier og nedbryde fremmedgørelsen overfor det politiske system.

Selvfølgelig vil en sådan vending af det hidtidige noget defensive forsvar for velfærdsstaten og den offentlige sektor accentuere de herskende klassers og den intellektuelle elites modstand og modangreb. De vil kæmpe til det yderste for at bevare Budgetloven i en eller anden form og sikre Finanspagten i en eller anden form også selv om de skal fire på de rigide krav. De vil endog gå så langt, som OECD og IMF nu anbefaler til at reducere uligheden og genformulere en modificeret keynesiansk politik. Men de vil ikke tåle indgreb overfor ledelses- og dispositionsretten, hvad der ikke desto mindre vil blive nødvendigt, hvis selv de mest elementære samfundsproblemer skal løses, civilsamfundet sikres og behovet for en stor offentlig sektor til at løse alle de problemer, som kapitalens blinde vækstkrav, reduceres.

Forventet modstand eller ej kalder den aktuelle økonomiske- og politiske situation på et opgør med arbejderbevægelsens defensive strategi i kampen om den offentlige sektor. Når man i slutningen af 70’erne kritiserede velfærdsstaten for at være for stor, for dyr og for ineffektiv, havde kritikken absolut noget på sig. En ny velfærdsstat vil ikke slippe ud af den fælde, hvor det kapitalistiske samfunds enorme problemer igen vil overmande velfærdsordningerne, med mindre venstrefløjen og fagbevægelsen mobiliserer for at gribe ind overfor de konkrete problemer ved deres kilde. Billedligt talt er det ikke nok at kæmpe for et udvidet Arbejdstilsyn. Det drejer sig om at bekæmpe det elendige arbejdsmiljø, og det forudsætter konkrete indgreb i arbejdsgivernes ledelses- og dispositionsret. Det samme krav stiller sig, hvis der skal investeres og produktiviteten øges. Arbejdsgiverne investerer kun, hvis det øger og udvider profitten – uden hensyn til samfundsudviklingen og skadelige bivirkninger.

Eller sagt afslutningsvis: kampen om den offentlige sektors størrelse, funktionsmåde og indhold starter ved kampen for at løse problemerne, dér hvor de skabes. Ikke blot indenfor nationalstaten men også indenfor den Europæiske Union, hvilket aktualiserer ETUC’s[19] betydning og centrale rolle. (https://www.etuc.org/documents/european-pillar-social-rights-%E2%80%93-working-better-deal-all-workers#.V_vvMOCLQ2w).

Litteraturliste:

  1. Herman Schwarts: Public Choice theory and public choices: Bureaucrats and stateorganization in Australia, Denmark, New Zealand and Sweden in the 1980s. (1994),
  2. Gary S. Becker: The economic approach to human behavior. (1976),
  3. Niels Ploug m.fl.: Den danske velfærdsstats historie. (2004),
  4. Torben Beck Jørgensen og Marianne Antonsen (red): Forandringer i teori og praksis. (2000),
  5. Ralph Miliband: The state in capitalist society. (1973),
  6. Pierre Bourdieu: The essence of neoliberalism. (Le Monde Diplomatique december 1998),
  7. Michelle Brown and John S. Heywood: Paying for performance; An international comparison. (2002),
  8. Luc Boltanski and Eve Chiapello: The new spirit of capitalism. (2005),
  9. OECD ”policy brief” 2003 og 2004: Modernisation; changing organisational structures, Governing performance and Performance related pay for government employees,
  10. Finansministeriet: Introduktion til omkostningsbaseret bevillingssystem. (April 2006),
  11. Århus kommune: Indstilling om: Fælles virksomhedsmodel mv. for Århus kommune. (december 2006),
  12. Socialforvaltningen Århus: Sådan arbejder vi med effektstyring i Socialforvaltningen. (2010),
  13. C. Hood: The new public management in the variation on the theme: accounting organisations, 1991,
  14. James S Coleman: Foundation of Social Thery, 1990,
  15. James M Buchana and Gordon Tulluck: The caculus consent, 1962,
  16. P.J Hill:  Public choice a review, Faith and economics nr. 34 1999
  17. Erik Ib Schmidt: red velfærdsstaten, 1997
  18. Økonomistyring i bevægelse: Udgivet af KL 2006
  19. Niels Åkerstrøm Andersen: Borgerens kontraktliggørelse, 2003
  20. Christian Borch og Lars Thorup Larsen: Perspektiv, magt og styring, 2003

[1] C. Hood, The New Public Management in the 1980’s variation on the theme: accounting organisations. 1991

[2] Ole Bernild, Om velfærdsstatens udvikling efter Hegel, 2003

[3] P.J Hill, Public Choice a review, Faith and economics nr. 34 1999

 Erik Ib Schmidt, Red velfærdsstaten, kapitel 5 og 6, 1997

[5] Den danske velfærdsstat en antologi, redigeret af Niels Ploug, Ingrid Henriksen og Niels Kærgård, kapitel 7: Velfærd med vilje – men hvis, skrevet af Niels Finn Christiansen & Klaus Petersen og kapiel 8: Firkløverregeringens social- og velfærdspolitik, skrevet af Palle Simonsen, 2004

[6] Forandringer i teori og praksis, skiftenden billeder fra den offentlige sektor, redigeret af Marianne Antonsen & Torben Beck Jørgensen, kapitlerne 2, 3, 7, 8 og 11, 2000

[7] Jan Helbak, Statssystemets magtforskydning og professionernes udgang, Kritisk Debat, december 2010

[8] Tid til status, regeringen august 2005

[9] Økonomisstyring i bevægelse, KL 2006

[10] Niels Åkerstrøm Andersen, Borgerens kontraktliggørelse, 2003

[11] Jørgen Grønnegård Christensen, Normer og incitamenter i offentlig virksomhed, Distinktion nr. 7 2003

[12] Produktivitetskommissionens rapport september 2013: Styring, ledelse og motivation i den offentlige sektor

[13] Moderniseringsstyrelsen, finansministeriet, Resultatkontrakt for Moderniseringsstyrelsen 2013

[14] Michelle Brown and John S Heywood, Paying for performance, an international comparison, 2002

[15] Produktivitetskommissionens rapport september 2013, Styring, Ledelse og Motivation i den offentlige sektor

[16] Hjemmehjælpskommissionens rapport juli 2013

[17] Perspektiv, magt og styring, Luhmann og Foucault til diskussion, redigeret af Christian Borch og Lars Thorup Larsen, 2003

[18] Budgetlov 2013 indeholdende budgetlofter på statsniveau, regionsniveau og kommunalt niveau samt en sanktionslovgivning til at straffe budget- og regnskabsoverskridelser.

[19] Den europæiske faglige sammenslutning.