Rettidig omhu for de offentligt ansatte – og for os andre
Af Klaus Krogsbæk

Offentliggjort: 15. april 2016

Rettidig omhu! Fagforbund og fagforeninger kan med fordel have A.P. Møllers berømte motto in mente, når der skal protesteres mod de kommunale besparelser. For hvad nytter det at brokke sig til borgmesteren over noget, som regeringen har besluttet? Ingen skal fredes for berettiget kritik, men skal kritikken rent faktisk have en chance for at føre til ændringer af virkeligheden, skal den rettidigt adresseres til det rette politiske niveau. Artiklens oversigtlige gennemgang af den formelle aftalesammenhæng mellem EU’s beslutninger, den statslige finanspolitik og de kommunale budgetter er et ydmygt bidrag til en sådan større træfsikkerhed og en bedre rettidig omhu – begge dele afgørende for en ny dynamik i fagbevægelsen.

Indledning

Det offentlige skal spare, og ikke mindst kommunerne. Ved den årlige kommunale budgetlægning træffes beslutninger, som fører til flere opgaver men færre ressourcer. Konsekvenserne er derfor til at forudse: Medarbejdere afskediges, og de tilbageblivende får et større arbejdspres og udsættes for en hurtigere nedslidning. Kvaliteten i opgaveløsningen falder, og borgerne får måske ikke den nødvendige service. Nogle vælger i stedet private løsninger. Generelt bliver forholdet mellem borgere og kommune mere anstrengt.

Dette mærker de ansatte på deres krop; de har den daglige og personlige kontakt med borgerne, oplever deres opgivelse, frustration og vrede alt i mens de selv føler sig både presset og stresset. Sammen med fagforeningerne forsøger de derfor ved hver budgetlægning at luge de værste besparelser væk og afbøde virkningerne af resten.

Men det er et perpetuum mobile, hele processen begynder nemlig forfra næste år. Ja, der er faktisk tale om en permanent spareproces, hvis begyndelse ingen længere kan huske, og som ingen ende vil tage.

Denne sparetilstand har betydning for fagbevægelsen af flere grunde: Medlemmerne nedslides og har ikke tid og kræfter til det faglige arbejde. De ser heller ingen synderlig grund til det, fordi det lader til at være omsonst – forholdene bliver ikke bedre men hele tiden værre. Tillidsrepræsentanterne slides op i konstante forhandlingsrunder med negative resultater og får efterfølgende skæld ud af kollegerne. De, der melder sig og vælges til tillidsposter, gør det måske lige så meget for selv at slippe for det daglige ræs som for at forbedre forholdene; at dét vil ske, tror nemlig kun de færreste på.

Ideologisk kommer fagbevægelsen i defensiven, fordi den alene reagerer på arbejdsgivernes besparelser; dens egne forslag om bedre velfærd og arbejdsforhold reduceres derimod til luftige visioner. Egoisme bliver til virkelighed, solidaritet forbliver fantasi. Sparetilstanden fører ofte til, at faggrupper og fagforeninger gøre haneben til arbejdsgiverne, kommer op at tottes indbyrdes og ind imellem udviser en adfærd, der mest af alt minder om filosoffen Thomas Hobbes' bellum omnium contra omnes – alles krig mod alle - hvor vores handlinger styres af selvopholdelsesdriften og en stadig indbyrdes konkurrence om de sparsomme goder.

Nærværende tekst kan forhåbentlig medvirke til at inspirere til et opgør med denne udvikling og til en bevægelse væk fra det præg af sisyfosarbejde, som fagbevægelsens modstand mod de kommunale besparelser har haft og fortsat har.

Hensigten med teksten er at bidrage til en skærpelse af den politiske evne til at adressere det rette niveau, når der protesteres, problemstillinger tages op og krav rejses. For hvad nytter det at brokke sig til borgmesteren over noget, som regeringen har besluttet? Ingen skal fredes for berettiget kritik - og da slet ikke borgmestre, som skærer ned frem for at søge alternativer. Men skal kritikken rent faktisk have en chance for at føre til ændringer af virkeligheden, skal den rettidigt adresseres til det rette politiske niveau.

Teksten kan forhåbentlig medvirke til en forståelse af denne sammenhæng; i oversigtsform gennemgås relevante EU-traktater, danske love og aftaler med fokus på de aspekter, der definerer rammerne for de finanspolitiske muligheder. Logikken er, at vedtagelser på de højere niveauer har betydning for mulighederne på de lavere; vil vi have flere ressourcer i kommunerne, afhænger det af beslutningerne på Christiansborg, som igen afhænger af de beslutninger, som stats- og regeringslederne har truffet i EU.

For en gennemgang af de politiske konsekvenser af denne sammenhæng vil jeg stærkt anbefale læsning af Jan Helbaks artikel ’Fra finanspagt til institutionsbudget’ i Kritisk Debat, 15. august 2014. (1)

Når der spares i den kommunale forvaltning

Når budgettet er fastlagt i den enkelte afdeling eller institution, sker det efter en lang forudgående proces i kommunalbestyrelsen og den kommunale forvaltning.

Allerede fra begyndelsen af året forberedes næste års budget. Kommunalbestyrelsen udmelder temaer og tidsfrister, holder typisk et budgetseminar og afdelingerne melder budgetforslag ind til økonomiudvalget.

I maj/juni indgås økonomiaftalen mellem regeringen og KL; aftalen sætter de overordnede rammer for næste års indtægter og udgifter.

Efter sommerferien kommer partierne med deres egne ideer, og økonomiudvalget offentliggør sit udkast til budgetforslag senest medio september. Der holdes et fællesmøde mellem økonomiudvalget og det øverste Medudvalg, hvor forslaget drøftes.

Der pågår en politisk drøftelse af forslaget frem til 15. oktober, hvor budgettet bliver andenbehandlet i byrådet og endelig vedtaget.

Økonomiaftalerne

Rammerne for det kommunale budget fastlægges som nævnt i en aftale, som regeringen og KL indgår i maj/juni, den såkaldte økonomiaftale. Aftalen fastlægger niveauet for de samlede kommunale serviceudgifter og anlægsinvesteringer, skønner omfanget af indkomstoverførsler og sætter rammen for den kommunale skattefastsættelse. Endelig fastlægger aftalen det bloktilskud, som sikrer, at kommunerne under ét har finansiering til de aftalte udgifter. De seneste års aftaler har desuden indeholdt en række henstillinger om politiske og økonomiske prioriteringer i kommunerne.

En sanktionslovgivning skal sikre, at budgetterne overholdes (se nedenfor). Netop sanktionslovgivningen har betydet, at KL har indført sin egen forhåndskontrol, den faseopdelte budgetlægning, hvor kommunerne skal informere KL forud for budgetvedtagelserne. KL kontakter de enkelte kommuner for eventuelle korrektioner, frem til en landsprognose viser, at kommunerne under ét kan overholde aftalen med regeringen.

Økonomiaftalerne er ikke juridisk bindende, men aftalesystemet er baseret på, at de overholdes. Mellem regeringen og KL afholdes der politiske kvartalsmøder, og der er løbende dialog på embedsmandsplan for at sikre aftalernes overholdelse.

Finansloven

Finansloven er statens budget for det førstkommende år og budgetoverslag for de efterfølgende tre år.

Loven, som også indeholder de kommunale og regionale budgetrammer, må ikke overskride lofterne i Budgetloven (se nedenfor). Det hermed definerede økonomiske råderum for udviklingen i de offentlige udgifter lægges til grund for de forskellige ministeriers forslag til områdebudgetter, som i maj samles i et finanslovsforslag.

I juni indgår regeringen økonomiaftaler med hhv. KL og Danske Regioner. Efter godkendelse i Folketingets Finansudvalg indplaceres de aftalte bloktilskud i regeringens finanslovforslag, som fremsættes inden 1. september. Efter Folketingets åbning den første tirsdag i oktober, forhandler regeringen og partierne om Finansloven. En aftale indgås normalt i november. Derefter fremsættes konkrete ændringsforslag, inden Folketinget i december vedtager den endelige Finanslov.

Budgetloven

Med Folketingets tilslutning til Finanspagten forpligtede Danmark sig til at vedtage og respektere en lov – Budgetloven - som skal sikre, at de offentlige udgifter udvikler sig i overensstemmelse med EU’s 2020-plan og Finanspagtens krav til de offentlige finanser (se nedenfor).

Budgetloven indeholder regler for styring af udgifterne i den offentlige sektor og fastsætter lofter for udgiftsudviklingen i stat, regioner og kommuner. Finansloven, de kommunale og regionale budgetter og faktiske regnskaber må ikke overskride lofterne.

Hvis dette sker alligevel, vil sanktioner træde i kraft. Der kan ske en kollektiv modregning i kommunernes bloktilskud, hvis budgetterne overstiger den aftalte udgiftsramme. Økonomi- og indenrigsministeren er desuden bemyndiget til at gøre modregningen helt eller delvis individuel.

Budgetlovens måltal er sat i forhold til BNP. Om det overhovedet er muligt at overholde disse, afhænger således ikke kun af overholdelsen af driftsrammerne men nok så meget af væksten i BNP. Stiger det ikke som forventet, overskrides måltallene.

Budgetloven får en række konsekvenser for kommunerne:

1. KL overvåger kommunerne under ét for at sikre, at økonomiaftalens rammer og bestemmelser respekteres (se ovenfor).

2. Kommunerne kan kun overholde økonomiaftalernes driftsrammer, hvis der er indført en stram budgetdisciplin. Budgetter, forbrug og regnskaber skal styres hele vejen ned igennem systemet - fra den centrale forvaltning til den enkelte afdeling og institution. Derfor indfører kommunerne budgetopfølgninger på måneds- og kvartalsbasis i alle led.

3. Budgetloven bestemmer, at kommunerne skal aflægge opgørelser midt i perioden og holdes op på, om de har holdt sig inden for rammen ved den endelige regnskabsaflæggelse. Det betyder, at alle led fra kommunalbestyrelse og helt ud til den enkelte afdelingsleder tvinges til at indbygge ”buffere” i budgetterne for at forebygge, at budgettet skrider og bryder igennem rammelofterne.

4. Forvaltninger og institutioner skal indhente underskud inden for kort frist. Der er ikke længere noget, der hedder økonomisk genopretning over flere år. Budgetrammerne er et regnskabsår.

5. Derved forskydes de løbende nedskæringer og tilpasninger fra kommunalbestyrelser og økonomiudvalg til forvaltningerne - og ofte helt ud i den enkelte afdeling og på den enkelte institution.

Det europæiske Semester

Budgetloven fører altså Finanspagten ud i livet i Danmark. Om Finanspagten m.v. nu også efterleves i EU-landene, overvåges af det årligt tilbagevendende Europæiske Semester (periode), som også Danmark er underlagt. Semestret giver EU-kommissionen kompetencer til at følge de enkelte landes finanspolitik:

  • Eurolande skal indsende stabilitetsprogrammer, mens ikke-Eurolande skal indsende konvergensprogrammer. I disse redegøres for overholdelse af landenes budgetlove herunder Stabilitets- og Vækstpagtens krav om, at det offentlige budgetunderskud ikke må overstige tre procent af bruttonationalproduktet (BNP), og den offentlige bruttogæld skal være under 60 procent af BNP.
  • EU-landene skal indsende såkaldte nationale reformprogrammer med tiltag inden for beskæftigelse, forskning og innovation, klima og energi, uddannelse samt fattigdom og social inklusion i tråd med Europa 2020-strategien.
  • Også tiltag i overensstemmelse med Europluspagten/Konkurrenceevnepagten skal meldes ind; det handler om konkurrenceevne, beskæftigelse, holdbare offentlige finanser og finansiel stabilitet.
  • Endelig er det Europæiske Semester også rammen for en egentlig procedure for medlemslande med uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer (med Grækenland som det stærkeste eksempel).

Semestrets forløb

Ved årets slutning laver Kommissionen en vækstundersøgelse, som gennemgår de økonomiske udfordringer for hele EU og fastlægger de overordnede prioriteter for det kommende år.

Januar-februar: Rådet (forskellige fagministre) drøfter vækstundersøgelsen og de økonomiske prioriteter.

Marts-april: Det Europæiske Råd (regeringslederne) opstiller på den baggrund strategiske politiske retningslinjer, som medlemslandene derefter tager højde for i deres stabilitets- hhv. konvergensprogrammer og nationale reformprogrammer, som indsendes til Kommissionen.

Maj: På baggrund af de indsendte programmer udarbejder Kommissionen forslag til de landespecifikke anbefalinger.

Juni-juli: Efter drøftelse i juni på Det Europæiske Råds møde vedtager Rådet i juli de landespecifikke henstillinger.

Juli til udgangen af året: EU-landene færdigbehandler deres (nationale) budgetter. Kommissionen vurderer i sin nye vækstundersøgelse, om medlemslandene har taget hensyn til EU's retningslinjer og henstillinger.

Finanspagten

Finanspagten forfølger nogle af de samme mål som i Stabilitets- og Vækstpakken (se nedenfor) men har til formål at indføre målsætningerne i det enkelte lands egen lovgivning – i Danmark er dette sket med indførelse af Budgetloven. Danmark redegør i Konvergensprogrammerne for overholdelse af Budgetloven.

Pagten indeholder et såkaldt balancekrav: de offentlige budgetter skal være i balance eller udvise overskud. Det betyder, at det strukturelle budgetunderskud som hovedregel ikke må overstige 0,5 procent af BNP. Deltagerlande med en offentlig bruttogæld betydeligt under 60 procent af BNP og en lav risiko for den langsigtede holdbarhed af de offentlige finanser, kan dog anvende en grænse for det strukturelle underskud på 1 procent af BNP.

Pagten indeholder også en såkaldt Korrektionsmekanisme, der automatisk aktiveres i tilfælde af betydelige afvigelser fra balancekravet. Finansministeren foretager hvert år i august måned en opgørelse af den strukturelle saldo for det følgende finansår. Forventes et væsentligt større strukturelt underskud end 0,5 pct. af BNP, skal der gennemføres foranstaltninger, der redresserer underskuddet.

Balancekravet og korrektionsmekanismen skal indføres i national lovgivning. For Danmarks vedkommende er det sket med vedtagelsen af Budgetloven. EU-domstolen har beføjelser til at sikre, at reglen er tilfredsstillende gennemført i den nationale lovgivning. Deltagerlandene kan straffes økonomisk, hvis de ikke indfører en budgetregulerende lov af en status, der rangerer over de andre love.

Stabilitets- og vækstpagten

Stabilitets- og vækstpagten præciserer traktatens regler om budgetdisciplin og offentlig gæld. Medlemslandene skal arbejde hen imod et offentligt budget i balance eller overskud.

Pagten baserer sig på EUF-traktatens artikler om koordineringen af de økonomiske politikker og proceduren for uforholdsmæssigt store offentlige underskud; herunder at det offentlige budgetunderskud som tidligere nævnt ikke må overstige tre procent af BNP, og den offentlige bruttogæld ikke må udgøre mere end 60 pct. af BNP. Pagten skal sikre denne målsætning.

Pagtens regelsæt bygger på en såkaldt forebyggende og korrigerende del. Den forebyggende del omhandler den løbende overvågning af udviklingen i medlemslandenes budgetsaldo og bruttogæld. Den korrigerende del omhandler procedurerne for at bringe et medlemslands budgetunderskud eller offentlige bruttogæld tilbage under det maksimalt tilladte på henholdsvis 3 og 60 pct. af BNP.

Overvågningen af medlemslandenes offentlige finanser udmøntes i Det europæiske Semester (se ovenfor).

Traktatgrundlaget

Traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten) udgør sammen med Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (EUF-traktaten) det primære retsgrundlag for ovenstående og definerer de generelle rammer for medlemsstaternes økonomi, som konkret udmøntes i de pagter m.v., vi lige har gennemgået.

I EU-traktaten stipuleres Unionens mål, også de økonomiske, som omfatter alle medlemsstater. Det gælder bl.a. fri bevægelighed for personer, det indre marked, økonomisk vækst og prisstabilitet samt en markedsøkonomi med høj konkurrenceevne; desuden en økonomisk og monetær union med euroen som valuta.

I EUF-traktaten slås fast, at medlemsstaterne betragter deres økonomiske politikker som et spørgsmål af fælles interesse og derfor samordner dem. Samordningen skal ske i overensstemmelse med ovenstående mål samt med principperne om stabile priser, sunde offentlige finanser og monetære vilkår samt en holdbar betalingsbalance.

For at sikre at medlemsstaterne overholder principperne og bidrager til at opnå målene, vedtager Rådet (fagministrene) - efter henstilling fra Kommissionen og efter behandling i Det Europæiske Råd (statslederne) – en henstilling til medlemsstaterne om deres økonomiske politikker.

Som forudsætning for denne overvåger og bedømmer Rådet regelmæssigt hver enkelt medlemsstat. Viser det sig, at en medlemsstats økonomiske udvikling og politik ikke er i overensstemmelse med de overordnede retningslinjer, kan Rådet og Kommissionen rette advarsler til den pågældende.

EUF-traktaten giver ligeledes Kommissionen kompetence til at overvåge udviklingen i medlemsstaternes budgetsituation og i deres offentlige gæld ”med henblik på at identificere alvorlige fejl”. Kommissionen skal navnlig undersøge, dels om det forventede eller faktiske offentlige underskud og dels om den offentlige gæld procentuelt af BNP overstiger en given referenceværdi, som tidligere omtalt.

Hvis Kommissionen finder, at der er ved at opstå et uforholdsmæssigt stort underskud, skal den afgive en udtalelse til Rådet. Hvis medlemsstaten ikke efterkommer Rådets henstillinger, kan dette pålægge medlemsstaten at træffe foranstaltninger til nedbringelse af underskuddet. Hvis medlemsstaten fortsat ikke efterkommer dette, kan Rådet bl.a. opfordre Den Europæiske Investeringsbank til at revidere sin udlånspolitik over for den pågældende medlemsstat; forlange at medlemsstaten skal deponere et beløb hos Unionen, indtil Rådets vurderer, at underskuddet er blevet korrigeret; og endelig pålægge medlemsstaten en bod af en passende størrelse.

1) http://kritiskdebat.dk/articles.php?article_id=1419

Jan Helbaks artikel er også hovedkilde til denne artikels afsnit om Budgetloven.

Øvrige hovedkilder: Folketingets EU-oplysning, Finansministeriet og KL.