Magtfuldkomne regeringer og lokalt oprør
Af Redaktionen

Offentliggjort: 15. april 2016

Finansminister Claus Hjort Frederiksen ramte langt fra skiven, da han fra talerstolen på KL’s topmøde den 10-11. marts kritiserede kommunerne for at klynke. Det gør de jo nærmest rituelt op til økonomiforhandlingerne. Når han ramte helt ved siden af, skyldes det, at kommunernes massive modstand mod regeringens omprioriteringsbidrag denne gang rækker langt videre end til den næste forhandlingsscene i maj-juni måned. Og for det andet er den modstand, der herhjemme og i øvrigt også i Norge kaldes det kommunale oprør, blot et af flere lokale oprør rundt om i Europa fra Norge til Spanien mod de siddende regeringers magtfuldkommenhed, der viser sig i en løbende beskæring af velfærdsordningerne og pålægger de regionale og lokale myndigheder at udføre det beskidte arbejde.

I begyndelsen af efteråret 2015 så det ellers længe ud til, at regeringen skulle komme helskindet igennem med sin taktik. Først lynforhandlingerne i juni måned umiddelbart efter valget, hvor det lykkedes at få KL til at acceptere et omprioriteringsbidrag på 1% af kommunernes samlede ramme. Dvs. reducere den med 2,4 mia. kr. hvert år i perioden 2016-19. Når KL gik med til det, var begrundelsen, at regeringen lovede at tilbageføre 1,9 mia. kr. til kommunerne i 2016. Samtidigt lykkedes det regeringen at indgå en musketered med S og DF om, at de ville stemme for enhver økonomiaftale indgået med KL uanset indhold. Herefter forventede regeringen, at vejen var banet for, at omprioriteringsbidraget kunne køres igennem hvert år regeringsperioden ud. 

Ret tidligt i efteråret begyndte KL dog at lægge afstand til både aftalen og omprioriteringsbidraget. Det skete i forbindelse med kommunernes budgetforhandlinger, hvor det for alvor gik op for kommunalpolitikerne, hvad det ville få at konsekvenser fremover. Dels nedskæringer hvert år og dels en dobbelt og langstrakt budgetprocedure, fordi det først med det endelige finanslovsforlig vil være klart, hvor mange penge, der vil blive ført tilbage til kommunerne og båndlagt til hvad.

Protesterne fra kommunerne og KL fik både Socialdemokraterne og DF til så slå sig i tøjret. Faktisk kunne man nu se en politisk mulighed for at sno sig ud af musketereden og bindingen til regeringens nulvækstsstrategi, hvis KL afviste en aftale med regeringen, og S og DF på det grundlag kunne afvise aktstykket fra finansministeren.

Den risiko lukkede regeringen med finanslovsaftalen ved at skrive omprioriteringsbidraget ind i budgetloven. Rent teknisk blev det gjort ved at flytte 2,4 mia. kr. fra kommunernes til statens driftsloft. Derved blev bloktilskuddet reduceret med de 2,4 mia. kr., og regeringen kunne øge sit ”økonomiske råderum” med et tilsvarende beløb. Tanken med øvelsen var selvfølgelig at forbedre regeringens forhandlingsposition over for de andre partier i blå blok, når der skal forhandles skattelettelser og samtidig lande så tæt på nul som muligt, hvad angår den samlede offentlige forbrugsvækst.

Ud fra de sidste mange års erfaringer var ræsonnementet, at KL ville være så svækket bl.a. på grund af de seneste års afhængighed af Moderniseringsstyrelsen, at man da godt nok ville råbe lidt op og tale om ”velfærdstyveri” mv – og så ikke videre. Men her gjorde man regning uden vært. Modstanden fra KL og de enkelte kommuner og borgmestre overgik alle forventninger, og det begyndende kommunale oprør frem til KL topmødet bare voksede og voksede og er langt fra løbet ud i sandet.

Forventningerne i regeringen og i blå blok har ganske simpelt bygget på en fejllæsning af den samlede situation.

Omprioriteringsbidraget er kun det sidste ud af en række markante angreb på det kommunale selvstyre, som lokalpolitikerne snart ikke kan stå model til længere. Siden strukturreformen har de siddende regeringer gennemført den ene lov efter den anden, der enten generelt eller specifikt har indskrænket kommunernes helt legitime og lovbeskyttede ret til selv at bestemme over indtægter og udgifter. Og hver eneste økonomiaftale siden 2008 har bundet kommunerne til at gennemføre så mange regeringsdikterede mål, at der mere er tale om delegering end om decentralisering. (eksempelvis det evindelige krav om måltal for konkurrenceudsættelse).

Allerede da regeringen med et snævert flertal i 2005 vedtog at gennemføre strukturreformen, lød der f.eks. protester fra EU mod regeringens brud på Den Europæiske Konvention om Lokalt selvstyre. Man pegede helt konkret på, at strukturreformen brød med konventionens artikel 3, hvor der bl.a. står: ”Ved lokalt selvstyre forstås lokale myndigheders ret og evne til inden for lovgivningens rammer at styre og forvalte en væsentlig del af de offentlige anliggender på eget ansvar og i befolkningens interesse”. I artikel 9 står der: ”Lokale myndigheder skal, inden for rammerne af den nationale økonomiske politik, have ret til passende egne økonomiske midler, som de frit kan råde over ved udøvelsen af deres beføjelser”.

Formuleringerne er helt givet ikke hævet over fortolkninger, hvilket de danske regeringer også har benyttet sig af i rigt mål. Men de udtrykker en meget vigtig hensigt. Nemlig at alle regeringer skal tilstræbe på alle områder i den offentlige forvaltning og i udøvelsen af god demokratisk regeringsførelse at respektere nærhedsprincippet og det lokale selvstyre som demokratisk modvægt til centralmagtens indbyggede tendenser til magtfuldkommenhed.

Siden strukturreformen har kommunerne så mistet muligheden for selvstændig ligning og skatteinddrivelse samt flere andre opgaver, der nu er centraliseret i Udbetaling Danmark. De kan ikke længere føre selvstændig socialpolitik, da den er blevet underlagt beskæftigelsespolitikken. Der blevet vedtaget mange sektorspecifikke indgreb, ministerbeføjelser og mange overordnede standarder, der efterfølgende er blevet trukket ned over hovedet på kommunerne og regionerne. Der er blevet gennemført særprogrammer såsom ældremilliarden og børnepakken mv. Og for hver eneste gang der efter medieprofilerede enkeltsager er blevet vedtaget ”indsatspakker” på Christiansborg, er det kommunale selvstyre blevet tilsvarende begrænset. Budgetlovens faste driftslofter for henholdsvis stat, kommuner og regioner og tilknyttede sanktionslovgivning og nu omprioriteringsbidraget er blot de sidste afgørende elementer, der næsten har opløst det kommunale selvstyre, gjort KL overflødig og reduceret borgmestre og kommunalbestyrelser til forvaltere af delegeret myndighedsudøvelse.

Samtidig med det har de samme borgmestre og kommunalbestyrelser skullet høre på, at det er dem, der sidder med ansvaret, hver eneste gang de vedtagne love har afsløret utilsigtede konsekvenser, eller at økonomien alligevel ikke - som lovet - har kunnet hænge sammen. Minister efter minister, politiker efter politiker på Christiansborg har i medierne afliret den samme smøre og affejet enhver kritik med henvisninger til kommunernes eller regionernes ansvar.

Og – det er præcist det, som kommunalpolitikerne og borgmestrene ikke længere kan holde til. Derfor bunder det begyndende kommunale oprør også langt dybere end det synlige oprør mod omprioriteringsbidraget.

Kommunalpolitikerne og borgmestrene er ved at være i en situation, hvor de skal vælge mellem et åbent oprør mod den siddende/de siddende regeringer eller se frem til år efter år at komme i et voksende modsætningsforhold til kommunens borgere og ansatte.

Grænserne for, hvor længe kommunalpolitikerne og topembedsmændene kan dække over de faktiske velfærdsforringelser og forringelser af arbejdsforholdene ved at bruge ”new speak” og gennemføre stimer af omorganiseringer, er ved at være nået. Som man skriver i et meget farverigt debathæfte fra Århus kommune, som forsøger at finde en vej ud af problemerne: ”Århus gentænker velfærden”. Ja – de kan tænke lige så meget, de vil. Det ændrer ikke noget, og da slet ikke, hvis regeringen i øvrigt bestemmer, hvad Århus skal tænke, fordi den stort set har sat sig på budgetlægningens grundpræmisser. Hvis kommunerne skal gentænke velfærden – hvilket de skal – skal de først have skaffet sig magten til det.

Bægeret og dråben var således ved at blive en realitet op til KL’s topmøde. Det indså Løkke Rasmussen og Kristian Thulesen Dahl. Det samme gjorde oppositionen. Borgmestrenes utilfredshed og protester kunne denne gang ikke henføres til den rituelle teatertorden op til de årlige økonomiforhandlinger. Vreden og modstanden ude i kommunerne var alvorlig, og loyalitetsbåndene mellem de kommunale politikere og deres fæller på Christiansborg var slidt tynde. Alle vidste, at KL’s bestyrelse ikke kunne komme igennem topmødet uden en klar markering af bestyrelsens forhandlingsmandat. Spørgsmålet var alene, hvor bindende mandatet skulle være.

Kommunalbestyrelsen i Frederikshavn løste problemet ved at fremsende følgende formulering til beslutning: ”Regeringen har lagt op til, at kommunernes økonomi beskæres med 2,4 mia. kr. årligt gennem det såkaldte omprioriteringsbidrag. Det vil føre til omfattende forringelser af den borgernære velfærd. Derfor bakker KL’s delegeretmøde KL’s bestyrelse op i dens fortsatte anstrengelser for at opnå en økonomiaftale, der ikke påfører kommunerne minusvækst”.

Med det forslag sigtede man på at markere kommunernes grundlæggende kritik af regeringen og folketingsflertallet uden at binde KL’s bestyrelse til en lodret konfrontation med regeringen og en klar afvisning af enhver økonomiaftale indgået med udgangspunkt i det barberede bloktilskud på 2,4 mia. kr.

Frederikshavns socialdemokratiske borgmester kom ved denne ”lille manøvre” Socialdemokratiets leder Mette Frederiksen i møde, idet den åbnede for en slags kompromis, der kunne frigøre partiet fra en aftale i oppositionen om at fremsætte et forslag til vedtagelse om ”annullering af omprioriteringsbidraget fra 2017 og frem inden indgåelse af næste økonomiaftale” ved en indkaldt hasteforespørgselsdebat. Men trods KL topmødets vedtagelse af Frederikshavnforslaget lykkedes det dog ikke Mette Frederiksen at løbe fra den aftale, som Benny Engelbrecht havde indgået på Socialdemokratiets vegne, og det stod fast, at forslaget skulle fremsættes i Folketinget.

Men Venstre og DF havde på den anden side med KL-vedtagelsen fået en formulering at gå videre med, så de to partier sammen kunne fremsætte et beslutningsforslag om, at omprioriteringsbidraget for 2017 i fuld størrelse skulle returneres til kommunerne. Dog ville man ikke binde sig til, hvordan de 2,4 mia. kr. skulle returneres og til hvad. Dvs. man gav ikke køb på hovedprincippet: At flytte penge fra kommunerne til statens kasse og således yderligere centralisere fordelingspolitikken og styrke delegeringsprincippet på bekostning decentraliseringsprincippet.

DF’s finanspolitiske ordfører beskrev øvelsen meget præcist: ”DF’s plan med pengene fra omprioriteringsbidraget er, at de skal omfordeles til de kommuner, der er mest udfordrede”. Og han kunne have tilføjet: Og det bestemmer vi på Christiansborg fra gang til gang – alt afhængig af den politisk taktiske situation efter samme fremgangsmåde, som når regeringen og DF ønsker at afskaffe den ”sociale særtilskudspulje” fra den kommunale udligningsorden for at omfordele midlerne til ”kommuner i en svær økonomisk situation”, som Karen Elleman udtrykker det i en pressemeddelelse.

LA og De Konservative var imod udspillet, mens oppositionen efter hårdt pres på Socialdemokratiet besluttede at stemme blankt. Derved kunne beslutningsforslaget vedtages med Venstres og DF’s stemmer. For en umiddelbar betragtning en klog beslutning, men - som det fremgår af DF ordførerens udtalelser - aldeles ikke uden problemer.

For det, som DF har fået igennem med beslutningsforslaget, er en metode til af flere omgange at reducere i kommunernes bloktilskud og gennem det øgede centrale økonomiske råderum opbygge et parallelt fordelings- og udligningssystem, der for det første ikke bygger på kendte og objektive fordelingskriterier, og for det andet vil være under konstant indflydelse fra de aktuelle politisk-taktiske manøvrer på Christiansborg. For det tredje vil det fange kommunernes økonomiske frihed i budgetlægningen mellem økonomiaftalerne og finanslovsforhandlingerne. Derved vil kommunernes handlefrihed om ikke formelt så reelt blive indskrænket i en hidtil uset grad. Og for det fjerde vil det i sin konsekvens eliminere velfærdsforanstaltningernes universelle princip.

Så selv om det i en vis udstrækning kan være rimeligt at kalde Venstre og DF’s udspil for en delsejr for modstanden mod omprioriteringsbidraget, så er det på den lange bane betydeligt farligere, end oppositionen lader forstå.

For det første kan regeringen komme igennem med økonomiforhandlingerne med en aftale med KL og hermed henvise til musketereden.

For det andet vil kommunernes enighed om, at omprioriteringsbidraget skal annulleres, blive sat på en prøve. Det vil svække det kommunale oprør, inden det for alvor er kommet i gang.

For det tredje vil det som med alle andre forringelser, som Venstreregeringen har fået gennemført, blive opfattet som baggrundstæppe for en eventuel ny socialdemokratisk ledet regering. Mette Frederiksen har endnu ikke entydigt lovet at ville afskaffe omprioriteringsbidraget og ændre i budgetloven – dvs. øge kommunernes bloktilskud.

Og for det fjerde - lur os, om ikke det vil lykkes regeringen og DF at splitte den kommunale front på kryds og tværs af partifarverne ved at målrette store beløb til nogen af de mere trængte kommuner og således skabe delvis opbakning til den nye parallelle omfordelingspolitik.

Således opsummeret kan vi konstatere, at regeringen med sin taktiske manøvre:

  • Har imødekommet det mandat, som KL’s ledelse med beslutningsforslaget fik på topmødet,
  • Sandsynligvis kan undgå en direkte konfrontation med KL om omprioriteringsbidraget ved økonomiforhandlingerne,
  • Har opnået at skyde en kile ind i oppositionens fælles front med kommunerne,
  • Har mudret hele kamp- og konfrontationstemaet tilpas meget til, at det såkaldte kommunale oprør forbliver såkaldt og efter afslutningen på økonomiaftalerne meget vel kan falde helt fra hinanden.

Det må for os at se få den konsekvens, at både de røde partier i Folketinget, deres fæller ude i kommunerne og ikke mindst den bevægelse for et kommunalt oprør, der kalder sig Velfærdsalliancen.dk må genoverveje og videreudvikle hele sin strategi og perspektiv.

Interessant nok blev det perspektiv faktisk allerede formuleret af formanden for KL, Martin Damm under ”to-partsforhandlingerne” med regeringen om flere midler til kommunernes integrationsindsats. Efter at det stod klart, hvad aftalen indebar af konsekvenser udtalte KL formanden: ”Regeringen har smidt en ubetalt regning på kommunernes bord. Og vi må ikke betale den på grund af udgiftsloftet, for så bliver vi straffet. Derfor vil vi slå hul i udgiftsloftet”.

Eller sagt lidt mere ligefremt. Godt nok hentede kommunerne 1mia. kr. til integrationsindsatsen, men de må kun bruge den, hvis de ikke overskrider driftsloftet. Derfor, om man kan lide det eller ej, bliver KL og kommunerne også nødt til at rette skytset mod budgetloven, hvis de skal gennemføre integrationspolitikken uden at skære i de ordinære borgernære velfærdsudgifter. Hermed er opgøret med en af de love, der for alvor indskrænker det kommunale selvstyre pludseligt bragt i spil som et centralt tema.

Ikke bare op til forhandlingerne om økonomiaftalerne, men som et centralt modsætningsforhold mellem lokalstyret og centralmagten, der med vedtagelsen af Venstre og DF’s forslag vil blive skærpet ved, at kommunerne fremover vil være låst inde og stærkt begrænset i deres politiske selvstændighed mellem økonomiaftalerne og finansloven. Dermed er de danske kommuner nu placeret i samme situation, som gælder for kommunerne i Norge, som gør oprør mod centralt dikterede kommunesammenlægninger, og en række lande inden for EU, hvor modsætningsforholdet vokser år for år, fordi de nationale regeringer varetager Finanspagtens bestemmelser gennem budgetlove og herefter sender regningen videre til kommunerne. Skaleret op betyder det, at man i centralregeringerne generelt er ved at forbryde sig mod de grundlæggende principper i den Europæiske Konvention om Lokalt Selvstyre.

For os at se må det få den konsekvens, at det kommunale oprør ikke indskrænkes til at få annulleret omprioriteringsbidraget og tilbageført de 2,4 mia. kr. til kommunerne. Det må udvides til en mere langsigtet kamp for forsvaret af det lokale selvstyre og i den forbindelse til en kamp mod hele det lovgivningskompleks, der gennem de sidste 15 år systematisk har reduceret den tidligere kommunalreforms (1970) udstrakte decentralisering og vægt på lokalt demokrati til næsten ingenting.

Marti Damm har nemlig helt ret, når han påpeger, at flere penge fra regeringen ikke hjælper, hvis kommunerne på grund af budgetloven ikke må bruge dem. Så omprioriteringsbidrag eller ej kan der ikke repareres nævneværdigt på det kommunale selvstyre, hvis ikke budgetloven ændres radikalt. Og desuden er det sådan, at man selv med en sådan ændring vil være langt fra EU konventionens bestemmelser, hvis man ikke samtidig får genoprettet det politisk demokratiske forvaltningsprincip, at selvstændig økonomi følger ret og pligt. Dvs. at man ikke kan løse velfærdsopgaverne og samfundsopgaverne decentralt og demokratisk, hvis ikke hvert forvaltningsniveau har sin egen selvstændig økonomi. Det har regionerne ikke i dag. Derved kan de heller ikke på det decentrale niveau indgå i forpligtende aftaler med kommunerne, hvilket giver regeringen og centralmagten en afgørende stemme i alle væsentlige forhold, der eksempelvis berører sundhedsområdet. Det kom tydeligt til udtryk på Danske Regioners topmøde, hvor Løkke Rasmussen understregede, at ”vi vil gerne gøre vores del, men I skal gøre jeres. Det er sidste ende regionernes ansvar, at der er sammenhæng mellem sygehuse, almen praksis og kommunernes indsats”. Ellers nedlægger vi regionerne, kunne han have tilføjet. Det gjorde han ikke. Men det antydede sundhedsminister Sophie Løhde.

Her skylder de røde partier en klar stillingtagen. Før valget i 2011 stillede de en ændring af kommunalstrukturen i udsigt for at styrke regionernes politiske og økonomiske selvstændighed, men efter regeringsdannelsen blev det løfte glemt.

Hvis kommunalvalgene fremover således skal give mening som andet og mere end valg af forvaltere af centralmagtens delegerede opgaver, bliver i hvert fald de partier, der forfægter det kommunale selvstyre og lokale demokrati som afbalancerende modvægt til centralmagten, også nødt til at inddrage perspektivet om generobring af det kommunale selvstyre i valgkampen. Derved kan det kommunale oprør fra at være et oprør alene vendt mod omprioriteringsbidraget føres videre og udvides som et bredere velfærdsdemokratisk tema, uanset resultatet af økonomiforhandlingerne.

Men det siger sig selv, at den kamp og den dimension meget let kan degenerere til tomme slagord, som ikke siger borgerne noget som helst, hvis man ikke lægger op til andet end at ”gentænke velfærden”. Den politiske kamp mellem partierne både på Christiansborg og ude i kommunerne og regionerne vil forblive indholdsløs og uinteressant, hvis den indskrænker sig til en abstrakt kamp for et ligeså abstrakt selvstyre. Man bliver nødt til allerede i budgetforhandlingerne til efteråret, der indvarsler kommunalvalgkampen i 2017, at formulere og besvare spørgsmålet: ”hvad skal vi så bruge det lokale selvstyre til”?

Faktisk er det vores opfattelse, at både de politiske partier i oppositionen, i kommunerne og de mange faglige organisationer og andre interesseorganisationer, der nu engagerer sig i velfærdsalliancen.dk’s kampagne, allerede nu bør åbne for en bredere diskussion af, hvordan det kommunale selvstyre kan forsvares og ikke mindst, hvad det skal bruges til.

Her ligger det demokratisk mobiliserende perspektiv.

Det tema kan og bør både formuleres og drøftes centralt og lokalt, hvis det kommunale oprør skal indgå i rækken af oprør mod centralmagternes mere og mere autoritære tendenser og manglende interesse over for borgernes demokratiske rettigheder og for deres velfærd.

Noget kan nemlig tyde på, at der er et bredere lokalt oprør på vej mod de nationale regeringer, som bevidst og på et fuldt oplyst grundlag har deponeret deres økonomiske handlefrihed hos EU kommissionen, når borgmestrene fra Amsterdam, Athen, Barcelona, Berlin, Ghent, Leipzig, Paris og mange andre større byer nu er gået i offensiven, fordi de ikke magter at betale for den integrationsindsats, som regeringerne i ministerrådet pålægger dem. Hvis man ikke længere kan påvirke de siddende regeringer, fordi de har lænket sig til Finanspagten og andet tilsvarende – også kaldet den nødvendige politik – er det spørgsmålet om det er et bredere lokalt/kommunalt oprør der skal til, for at give borgernes kamp for demokratisk politisk indflydelse indhold, form og retning.

I hvert fald er det temaer, der allerede nu skal formuleres som dagsorden i det såkaldte kommunale oprør, hvis det ikke skal risikere af falde sammen hen over sommeren.