Mere velfærd for lidt flere penge
Af Bent Gravesen

Offentliggjort: 19. juni 2014

Tanken falder uvilkårligt på Storm P., når man læser regeringens økonomiaftale for 2015 med KL. Nærmere bestemt Storm P.’s tegneserie om hunden, der logrende tigger om en godbid fra den velnærede mands tallerken og manden, der vælger at skære luns af hundens hale, som han derefter fodrer hunden med. I aftalerne fodres kommunernes ønske om at forbedre den fælles velfærd først og fremmest med egne besparelser og effektiviseringer.  

Den overordnede ramme for kommunernes økonomi i 2015 er en videreførelse af de økonomiske vilkår for den kommunale velfærd og service i 2014 med en reduktion af anlægsrammen med 500 mio. kr. Aftalens eneste reelle opprioritering er en tilførsel af 350 mio. kr. til mere såkaldt patientrettet forebyggelse i form af forebyggelse af sygehusindlæggelser og dertil hørende sygehusudgifter.

Til gengæld forpligter kommunerne sig med aftalen til selv – med hjælp fra regeringen – selv at frigøre ressourcer i milliardklassen til mere eller bedre borgernær velfærd. Den hidtidige moderniseringsaftale mellem regeringen og KL om at spare og effektivisere sig til frigørelse af i alt 1 ½ mia. kr. til borgernær service i 2013 og 2014 skal fornyes for 2015 og 2016. Regeringen og KL har aftalt, at der skal frigøres i alt 2 mia. kr. til borgernær service. Kommunerne skal selv skaffe den ene milliard. Den anden milliard lover regeringen at hjælpe med bl.a. gennem lovgivning, der skal gøre det lettere for kommunerne at spare.

Det er ikke på forhånd aftalt, hvor alle de 2 mia. kr. skal spares. Men regeringen og KL er enige om, at en del af de frigjorte ressourcer skal skaffes fra beskæftigelses- og beredskabsområdet, jf. nedenfor.

Sølle syv øre
Som i Storm P’s tegneserien spørger man sig selv, om ikke den velnærede mand kunne unde hunden andet end hundens egen hale. Lidt fra hans egen fyldte tallerken. Kunne regeringen ikke godt unde kommunerne lidt flere penge? Det er trods alt kommunerne, der står med ansvaret for hovedparten af den borgernære velfærd. Jo, regeringen havde muligheden for at give flere penge til den kommunale velfærd. Ifølge regeringens egen økonomiske politik skal der skabes plads til en årlig vækst i det offentlige forbrug på i gennemsnit 0,6 pct. frem mod 2020. Det betyder, at der hvert år kan prioriteres ca. 3 mia. kr. mere til offentlig velfærd.

Det er ganske vist ikke meget. Sølle 60 øre ekstra for hver kommunal krone, som Lars Løkke Rasmussen hånende beskrev det under Folketingets afslutningsdebat. Men skal man blive i Lars Løkke Rasmussens billede, får kommunerne kun 7 øre af de 60 øre, som regeringen har afsat til forbedret velfærd i 2015.

Hvorfor så lidt? Er det, fordi regeringen vil ’gemme’ velfærdsforbedringerne til finansloven og finanslovsforhandlingerne med EL og SD? Eller er det, fordi regeringen ikke har konkrete ønsker til at forbedre ældreplejen, børnehaverne og folkeskolen? Eller ligger regeringens ønsker helt andre steder? Noget kunne tyde på, at de sølle syv øre skyldes alle tre ting på én gang.

Regeringen synes nemlig at have gemt hovedparten af de 3 mia. kr. til bedre velfærd til finansloven. Regionerne fik nemlig også en ’Storm P-servering’, der primært bestod af egne besparelser og effektiviseringer plus et løfte om 100 mio. kr. til psykiatrien i 2015.

Selv om regeringen af gode grunde ikke har løftet sløret for finanslovsprioriteringerne endnu (de interne forhandlinger i regeringen pågår stadig), er der dog noget, der kunne tyde på, at ældrepleje, børnehaver og folkeskoler ikke nødvendigvis står øverst på regeringens ønskeliste. I regeringens budgetredegørelse fra maj 2014 kan man f.eks. læse, at det ”er afgørende, at velfærdssamfundet hele tiden udvikles, og at der prioriteres flere penge til uddannelse, sundhed og grøn omstilling mv.”

Denne tilsyneladende politiske prioritering begrundes tilmed i redegørelsen med et entydigt ’konkurrencestats-argument’: ”Udviklingen af den offentlige velfærd bidrager til at fastholde et samfund, der tiltrækker investeringer og kvalificeret arbejdskraft. Samtidig sikres det, at arbejdsstyrken uddannes og opkvalificeres. På den måde understøtter den offentlige velfærd vækst og jobskabelse. ”

Målet for regeringens 3 mia. kr. til ’øget offentligt forbrug’ synes således ikke at være bedre ældrepleje eller at forbedre børnenes udvikling og læring i børnehaver og folkeskoler. Målet er et helt andet: At forbedre og forøge udbuddet af arbejdskraft til den private sektor for bl.a. at gøre Danmark til et mere attraktivt investeringsland for internationale virksomheder, kapitalfonde mv.

Selve kommuneaftalen rummer allerede elementer af en sådan konkurrencestatsprioritering. Kommuneaftalen indeholder skridt til at realisere dele af regeringens seneste vækstudspil. Kommunerne forpligter sig bl.a. til – med hjælp lovgivningshjælp fra staten - at optimere sin ’konkurrencestatsindsats’ med mere erhvervsfremme og bedre og hurtigere servicering af erhvervslivet med bl.a. miljøgodkendelser, godkendelser af husdyrbrug og byggesager uden tilsvarende gebyrforhøjelser. Der er kun afsat en beskeden økonomi til disse tiltag - 20 mio. kr. i 2015 og 40 mio. kr. i de følgende år. Derfor synes det ikke udelukket, at kommunerne selv vil komme til at omprioritere ressourcer fra de egentlige velfærdsområder. Mere konkurrencestat og mindre velfærdsstat.

De stramme økonomiaftalerne med kommuner og regioner synes således langtfra nogen tilfældighed. Regeringen vil selv spise mere end broderparten af de beskedne 3 mia. kr. til ’øget offentligt forbrug’, mens den kommunale og regionale velfærd først og fremmest fodres med egne besparelser, omprioriteringer og effektiviseringer.

En velfærdsdebat i sigte
Hvis regeringen har tænkt sig at holde fast i sådanne prioriteringer – uddannelse, sundhed og grøn omstilling – når den fremlægger sit finanslovsforslag i slutningen af august, er der efter alt at dømme lagt op til en intensiveret velfærdsdebat hen over efteråret. På den ene side opruster specielt Socialdemokraterne kritikken af Lars Løkke Rasmussen for at svigte den kommunale velfærd. ”Vil du skære ned på børnehaverne og plejehjemmene, Lars Løkke Rasmussen, ” som Helle Thorning Schmidt revsede Venstre under Folketingets afslutningsdebat. På den anden side en regeringsprioritering, der tilsyneladende går bevidst uden om netop børnehaverne og plejehjemmene. ”Venstre har ikke en krone til at forbedre servicen i den offentlige sektor. Sundhedsområdet bliver dyrere, og flere unge skal have en uddannelse. Det her vil være den mest centrale politiske konflikt frem til næste valg, ” som Socialdemokraternes finansordfører Jesper Petersen udtrykte det under afslutningsdebatten.

Heroverfor står EL og SF, der må forventes at ville insistere på, at de 3 mia. kr. bruges til egentlig velfærd. Om det så bliver ældreplejen, folkeskolen, daginstitutionerne eller noget andet. Den offentlige debat – og dermed det offentlige bagtæppe for efterårets finanslovsforhandlinger - kan forventes bl.a. at handle om dette det næste halve år. Regeringens første forhandling om finansloven kan i bedste fald blive en forhandling med kritiske borgere, skuffede centrum-venstre-vælgere, fagbevægelse og brugerorganisationer.

Murbrækkerprojekt for øget konkurrenceudsættelse
Kommuneaftalen er fyldt med bud på, hvordan kommunerne med regeringens hjælp forpligtiger sig til at spare og effektivisere. Regeringens hjælp til at fodre den kommunale velfærd med kommunale besparelser og frigjorte ressourcer består bl.a. i et murbrækkerprojekt for øget konkurrenceudsættelse (udlicitering). Ikke tvangsudlicitering som under VK-regeringen, men skabelse af et drivhusklima for konkurrenceudsættelse.

Regeringen og KL er allerede gået sammen om at analysere ’muligheder og barrierer for offentligt-privat samarbejde’. Kommuneaftalen fastlægger, hvad der skal komme ud af dette analysearbejde, når det bliver færdig til efteråret. Aftalen forpligter KL til at følge analysearbejdet op med et forsøgsprogram i en række kommuner om bl.a. at udveksle erfaringer, viden og potentialer for ’både kommuner og virksomheder’ ved øget konkurrenceudsættelse. Altså på én gang nye markeds- og profitmuligheder for det private erhvervsliv og bedre vilkår for mere konkurrence om, hvem der kan producere velfærdsydelser med de laveste personaleomkostninger.

Modsat VK-regeringen gennemfører regeringen ingen påtvungne udliciteringer. I stedet er strategien at gøre vejen til mere udlicitering kortere, lettere og billigere for kommunerne. For de offentligt ansatte og deres faglige organisationer betyder det nye udfordringer på både det nationale og kommunale niveau.

Der synes allerede med kommuneaftalen – og med Produktivitetskommissionens anbefalinger som bagtæppe - at kunne anes, hvad nogle af udfordringerne vil bestå i. Meget tyder på, at en del af de ulemper og omkostninger ved udlicitering, som fagbevægelsen og forskningsanalyser har påpeget, vil blive omdøbt fra ulemper og omkostninger til ’barrierer’ for konkurrenceudsættelse. Det var bl.a. en gennemgående melodi i Produktivitetskommissionens rapporter.

Et eksempel er kommunernes udgifter til selve udliciteringerne, såsom udgifter til at lave et omfattende udbudsmateriale, udgifter til gennemførelse af udbud og de efterfølgende kontraktforhandlinger, udgifter til løbende kontrol med kontraktoverholdelse, udgifter tilløbende afregning med virksomhederne, mv. Selv set med et kommunalt regnearks-snæversyn skal disse ’DJØF-udgifter’ regnes med, når det skal vurderes, om man f.eks. kan købe hjemmehjælp og ældrepleje billigere hos de private. Men man kan helt eller delvist fjerne nogle af disse udgifter ved udlicitering fra selve den politiske business-case. Det kan f.eks. ske ved at tilbyde kommunerne hjælp og økonomisk støtte til at mindske og dække disse udgifter. Skatteyderne betaler, men borgmestre og kommunale chefer kan slippe for at regne udgifterne med i de enkelte forslag til udbud.

Styrket arbejdsgiversamarbejde
Regeringen planlægger op til OK15 at gå i offensiven for såkaldt god arbejdsgiveradfærd. Ved god arbejdsgiveradfærd forstås tilsyneladende både arbejdsgiveradfærd ved overenskomstforhandlingerne og de offentlige lederes brug af ledelsesretten i dagligdagen. God arbejdsgiveradfærd synes at dække over, at de offentlige arbejdsgivere ved overenskomstforhandlingerne skal minimere overenskomsternes begrænsning af ledelsesretten i form af arbejdstidsregler og –aftaler, MED-aftaler, tillidsrepræsentanters aftalerettigheder og muligheder, mv., hvorved de offentlige arbejdsgiveres markante krav til OK15 om arbejdstidsregler, medbestemmelsessystem og tillidsrepræsentanter giver god mening. Herudover ønsker regeringen med aftalen at koble kommunerne og de kommunale ledere tættere til Moderniseringsstyrelsens bestræbelser på at ruste de offentlige ledere bedre til at bruge en udvidet ledelsesret til en så effektiv anvendelse af personaleressourcerne som muligt. Med kommuneaftalen tilslutter KL sig dette og erklærer sig parat til udbygget samarbejde på den offentlige arbejdsgiverside – med Moderniseringsstyrelsen for bordenden.

De faglige organisationer kan vente sig – en samlet offensiv arbejdsgiverfront.

Beskæftigelsesreform som dark horse
Kommuneaftalen er indgået på et tidspunkt, hvor beskæftigelsesreformens politiske skæbne på Christiansborg er helt uafklaret. Det gælder både Venstres krav om milliardbesparelser og regeringens forslag om at åbne op for at slå beskæftigelsesområdets økonomi sammen med den øvrige kommunale økonomi og regeringens forslag om at helt nyt refusionssystem. Dermed er det endnu uklart, om den økonomiske ramme for beskæftigelsespolitikken vil blive skåret drastisk ned. Det er heller ikke afklaret, om og hvordan en række kommuner selv vil komme til at betale for en særlig høj ledighedsrisiko, som bl.a. Arbejdsmarkedskommissionens forslag og regeringsgrundlaget har lagt op til. Det sidste kan blive noget nær en økonomisk katastrofe for visse kommuner.

Samtidig er det sandsynligt, at regeringens forslag om at fjerne de vandtætte skotter mellem beskæftigelsespolitikkens økonomi og den resterende kommunaløkonomi vil blive fjernet. Dermed lægges der op til, at de kommuner, der måtte komme til at mangle penge til at dække en ekstra høj ledighedsrisiko for kommunens borgere skal kunne vælge mellem dårligere hjælp til de arbejdsløse og nedskæringer på f.eks. dagtilbud, folkeskole eller ældrepleje.

Trods alle disse usikkerhedsfaktorer har KL accepteret at tage beskæftigelsesområdet med i kommuneaftalen. Aftalen indebærer enighed om en potentiel effektiviseringsgevinst på op mod 550 mio. kr. årligt ved hjælp af en blanding af mere effektivt ressourceforbrug, effektiv anvendelse af arbejdstiden, regelforenkling, IT, mv., som skal ’frigøres til borgernær service’ (underforstået anden borgernær service end bedre hjælp til de arbejdsløse’.

Regeringen løfte til de arbejdsløse om at ville investere i en bedre og mere individuel hjælp til de arbejdsløse ved at spare på bureaukrati, kontrol og ubrugelig aktivering af de arbejdsløse er dermed alvorligt i fare. Kommuneaftalen lægger op til at spare op mod 550 mio. kr. i jobcentrene og bruge pengene ’til borgernær service i kommunerne’. Selv om individuel hjælp til de arbejdsløse i den grad må betegnes som borgernær service, skal der givetvis politisk og fagligt pres, hvis mindre bureaukrati og kontrol skal veksles til bedre og mere individuel hjælp til de arbejdsløse.

Men har de arbejdsløse udsigt til at gå glip af de 550 mio. kr., indebærer aftalen til gengæld, at KL sikrer sig, at pengene bliver på det kommunale område. Lars Løkke Rasmussen kan ikke bruge dem til lavere skatter og afgifter for erhvervslivet. Oversat til Storm P’sk er KL tilsyneladende glad for at blive fodret med sin egen hale, hvis alternativet var at sulte.

I aftalen har KL endvidere har fået regeringen til at anerkende, at en øget, skævt fordelt risiko for selv at skulle betale for ekstra mange arbejdsløse vil kunne føre til en uacceptabel kommunal omfordeling. Derfor er regeringen og KL i aftalen enige om, at der derfor vil være et behov for ændret kommunal udligning.

Kommuneaftalen nøjes således med at kridte banen op for et kommende slagsmål på Christiansborg og mellem regeringen og KL om både øget kommunal usikkerhed og store økonomiske omfordelinger mellem kommunerne.

Mere velfærd for pengene
Overordnet afspejler kommuneaftalen ganske godt regeringens parole om mere velfærd for pengene. Mere velfærd for pengene og lidt flere pengene til uddannelse, sundhed og grøn omstilling. Man kan så sammenligne det med Lars Løkke Rasmussens parole om bedre velfærd, men ikke dyrere. Er denne forskel nok til at afgøre næste folketingsvalg til fordel for centrum-venstre-partierne? Er det nok til, at EL og SF vil hjælpe regeringen med en finanslovsaftale til efteråret? Ikke nødvendigvis.