Overenskomsterne og magtforskydningen i statsapparatet
Af Jan Helbak

Offentliggjort: 15. juni 2014

I efteråret 2012 udsendte KL som talerør for de offentlige arbejdsgiveres ledelsestroika (Moderniseringsstyrelsen, Danske Regioner og KL) et ret provokerende skrift ”Plads til ledelse”. KL’s skrift byggede videre på oplæggene op til overenskomstforhandlingerne i 2011 og var tænkt som oplæg til OK-13. Sat ind i en større sammenhæng skal disse oplæg – understøttet af Produktivitetskommissionens anbefalinger og nye udspil om ”borgeren i centrum” op til OK-15 – ses som den foreløbige kulmination på den kapitalistiske restaurationspolitiks radikale omfortolkning af statssystemets interventions- og funktionsmåde og ligeså radikale opgør med professionerne og deres autonomi som forvaltere af det ”offentligt gode”. Opgøret er imidlertid ikke på nogen måde tilendebragt.

Men uanset udfaldet af de pågående overenskomstkampe om ledelsesretten og fremadskridende ”indre” privatisering af det offentlige står det ikke i professionernes magt at tilbageerobre fordums storhed og magtfuldhed i definitionen af, hvad der betragtes som alment rigtigt og forkert. Hertil er liberalisternes ”frihedsopgør”, konfigureringen af ”det rationelle økonomiske menneske” og ”borgeren i centrum” som ideologisk grundfigur nået for langt.

Af samme grund står der et stort teoretisk arbejde tilbage at udføre for venstrefløjen i beskrivelsen af et nyt demokratisk forhold mellem de forskellige kræfter i statssystemet og borgerne organiseret omkring legitime klasseinteresser, hvis venstrefløjen og de progressive fagforeninger på den ene side ønsker at formulere omridset af en ny socialstat og på den anden side sikre sig at blive holdt  fri af den hedengangne velfærdsstats systemsvagheder.   

I forsøget på at forstå omfanget og dybden af den forholdsvis nye aggressive offensiv fra de offentlige arbejdsgivere, ville denne artikel tegne et billede af de sidste tyve til fem og tyve års kamp om magten mellem professionerne og ledelsesbureaukratiet indenfor hele den offentlige sektor.

Professions- og offentlighedsbegrebet.
Når talen i det daglige falder på professionerne, tænkes der hovedsagelig på de store faggrupper indenfor den offentlige sektor. Det drejer sig eksempelvis om læger, sygeplejersker, lærere, socialrådgivere, pædagoger mv., der besidder nogle ganske bestemte fælles karakteristika, som adskiller dem fra alle andre grupper både indenfor og udenfor den offentlige sektor.

Ved begrebet den offentlige sektor tænkes der først og fremmest på det institutionelle område i samfundslivet, der er kendetegnet ved åbenhed og gennemtrængelighed. Afledt af det tyske begreb öffentlich, som igen er afledt af ordet offen – åben. Det offentlige modstilles begrebet det private, som erafledt af det latinske begreb privare, der igen er afledt af privus, som betyder noget i retning af særlig eller ejendommelig. Kort sagt fremstår det private som det offentliges modsætning og er bestemt ved dets mangfoldige ejendommelighed og mange konfliktlinjer. Det partikulariserede system udenfor almindelig indblanding og i moderne tid omhandlet af et bestemt retspincip – den grundlovssikrede private ejendomsret.

Som sådan forledes man indenfor denne simple dikotomi – mellem det offentlige og det private – ofte til at anvende offentlighedsbegrebet synonymt med almenhedsbegrebet stillet overfor det individuelle og bornerte ejendomsforhold. Professionsbegrebet refererer hovedsageligt til og får sin betydning fra dette offentlighedsbegreb eller fællesskabsbegreb, der i øvrigt under den kapitalistiske samfundsformation mere træder op som en ideal størrelse end som betegnelse for noget reelt eksisterende.

Den formelle begrundelse herfor skal findes i begrebets betydningshistorie. Profession stammer fra det latinske begreb professio, der igen er afledt af profes, som betyder, at erklære noget åbent – altså offentligt, eller bekende sig til noget udenfor og større end sig selv. Det forlener de professionelle med fagets bestemte autoritet, der som oftest er autoriseret af den magt, som repræsenterer og regulerer offentligheden – statsmagten. Med autorisationen som professionsudøver træder den enkelte herved idealt ud af positionen, egenskaben, privatperson, og påtager sig ansvaret for at handle på fagets vegne og indenfor dets grænser og regler og den overgribende Forvaltningslov.

Som sådan arbejder de professionsansatte indenfor den offentlige sektor (dvs. indenfor statssystemet) i princippet ikke som privatpersoner med særegne præferencer, lyster og tilbøjeligheder. I princippet og i egen selvforståelse har professionerne indenfor en velfærdsstatslig ramme næsten indtaget en funktion og en status svarende til Hegels definition af den ”universelle klasse”. Den klasse, der arbejder for og optræder som garanten for det fælles gode overfor det privat partikulære, og de tilfældige og ofte konfliktfyldte private særinteresser bl.a. repræsenteret ved de sociale klassers indbyrdes stridigheder om adgangen til samfundets rigdomsproduktion og om placering i magtsystemet. Som sådan kan professionerne – ”den universelle klasse” – ikke begribes udenfor en bestemt samfundsorganisation, men derimod som den sociale gruppe eller klasse, hvis fornemste opgave har været at bidrage til samfundsorganisationens reproduktion og sikring af det idealt ”fælles gode”.

Den idealiserede fællesinteresse
I virkelighedens verden betegner begrebet den offentlige sektor en ideal abstraktion fra de historisk reelle vilkår i den konkrete kapitalistiske samfundsformation. Det betyder, at begrebet, som det anvendes i dag, fordrejer det faktiske forhold, at det offentlige rum i den moderne verden fyldes ud af et statssystem – dvs. en klassestat som både magt og system. Så når vi taler om den offentlige sektor, mener vi ret beset statssystemet – vel at mærke det statssystem, der besidder volds- reguleringsmonopolet indenfor den kapitalistiske samfundsformation. Og når vi taler om professionerne, som de faggrupper indenfor det offentlige, der med udgangspunkt i deres fagspecialisering løser ganske bestemte offentlige opgaver, har vi at gøre med grupper, der både er uddannet og socialiseret indenfor og til dette givne statssystem og dets samfundsmæssige funktion og logik. Som samlet gruppe kan professionerne ikke overskride denne systemlogik uden at antaste hele systemets sammenhængskraft og legitimitet.

Hermed ikke sagt, at de forskellige professionsgrupper eller dele heraf ikke i ganske bestemte og konkrete situationer kan træde ud af rollen som professionelle statsforvaltere og f.eks. solidarisere sig med samfundsgrupper/klasser udenfor statssystemet i disses krav til statssystemet. Men som samlet gruppe kan de ikke træde ud af statssystemet og overskride det, med mindre der foreligger en historisk situation, hvor statsmagten er i udtalt autoritetskrise eller i indre opløsning bl.a. forårsaget af vidtrækkende sociale- og politiske konflikter i samfundet som helhed.

I denne sammenhæng spiller det ikke nogen principiel rolle, om der henvises til centraladministrationen under ministerierne eller til de decentraliserede / decentrerede organer i statssystemet som kommuner og regioner. Alle tre niveauer udgør dele af det samlede statssystem i et bestemt kompetence- og reguleringshierarki.

Professioners opkomst
Med velfærdsstatens tilvækst, blev statssystemets opgaver på grund af radikale ændringer i samfundslivet – bl.a. strukturtilpasningspolitikken i Danmark i 50’erne og 60’erne – forøget og differentieret mange gange. Der opstod dermed et brud mellem bureaukratiets regularitet og hierarkiske opbygning på den ene side og den mere situationsbestemte produktion og forvaltning af velfærdsydelser indenfor den nye ”produktionssektor” på den anden side. Historisk set er det med statssystemets overtagelse af en række centrale reproduktions- og kvalificeringsopgaver fra det private område – primært familien –at professionerne institutionelt træder ind på scenen og indtager en central position i det samlede statssystem. Set i et samfundsperspektiv forlenes professionerne med denne centrale position netop, fordi de indtager en afgørende i rolle i medieringen mellem arbejde og kapital i velfærdsreguleringen af kapitalismen. Det sker ved, at flere af de forhold, som tidligere direkte var til forhandling mellem arbejdsgiverne og de faglige organisationer føres over under statslig regulering og antager institutionelle former som universelle velfærdsgoder forvaltet netop af professionerne. Man kan således sige, at med velfærdsstatens udrulning i 50’erne og 60’erne og den statslige overtagelse af en række reproduktive opgaver, som tidligere enten blev løst af familien eller handlet på markedet, sker der en delvis  afkommodificering  af arbejdskraften, hvilket i en relativ kort periode styrker arbejderklassen og de faglige organisationers forhandlingsposition i den private sektor og samtidig skaber et vist solidaritetsforhold mellem professionerne og store arbejdergrupper på det private arbejdsmarked.

Indre systemspændinger
I velfærdsstatens velmagtsdage (dvs. 60’erne og 70’erne) blev det i høj grad overladt til professionerne i et afbalanceret, men spændingsfyldt styrkeforhold til bureaukratiet som magt- og kontrolagent dels at forvalte folkesuveræniteten – vælgerflertallet – og dels at værne om den idealiserede ”fællesinteresse” – bl.a. kodificeret i Forvaltningsloven og i vedtagelsen af række love om universelle velfærdsgoder.

Forestillingerne var angiveligt, at det afbalancerede spændingsforhold mellem det traditionelle bureaukrati og velfærdsstatens produktionsled skulle sikre statsmagten / statssystemets faglige grundlag, hvor professionerne repræsenterede en anden og mere responsiv form for åbenhed, forudsigelighed og regelbundethed, som i ”produktionsleddet” ideelt set skulle modsvare bureaukratiets ligeså ideelle hierarkiske regelbundethed.

Ikke desto mindre var der med professionernes fremkomst i 60’erne og relative autonome funktion indbygget et permanent og op gennem 70’erne voksende spændingsforhold mellem det bureaukrati, der skulle sikre styrings- og reguleringskæden og de professioner, der på grundlag af et nærmere defineret fag og med et noget tættere dagligt samspil med de efterhånden ”frisatte” enkeltborger skulle producere ganske bestemte velfærdsydelser – dvs. omsætte ganske bestemte politiske beslutninger, der omhandlede borgernes velfærd, til praktiske opgaveløsninger.

Det hører i øvrigt med til historien, at udrulningen af velfærdsstaten også medførte en ret upåagtet opløsning af især arbejderbevægelsens kollektive og solidariske hjælpe- og forsikringsorganisationer, hvorved de fleste klassekonstituerende organisationsformer mistede betydning, fordi de blev overtaget af statsbundne institutioner.  Det historiske resultat blev, at den enkelte arbejders oplevelse af praktisk klassetilhørsforhold optrådte mere og mere udvisket. Velfærdsstatens udbygning betød således, at den enkelte blev ”frisat” fra sit konkrete klassetilhørsforhold og kom til at stå som enkeltborger overfor statssystemet – og således i et voksende afhængighedsforhold. Denne udvikling foregik sideløbende med, at det mod slutningen af 70’erne, hvor kapitalismens første store krise siden 2. Verdenskrig for alvor slog igennem, begyndte at knage i det korporative grundlag for velfærdsstaten.

Så på den ene side stod professionerne som repræsentanter for den enkelte borgers velfærd leveret og formidlet via staten stærkt ved indgangen til 80’erne, men på den anden side blev netop denne velfærd udsat for de første store angreb, der dels blev sat ind fra erhvervslivet mod de ”svulmende” offentlige udgifter og dels kom fra det centrale bureaukrati, der stod med ansvaret for at bremse opdriften i de offentlige udgifter. Og da hele genopretningsstrategien fra Schlüterregeringerne gik ud på at svække det korporative grundlag eller i hvert fald de store faglige organisationers indflydelse på statsmagten og den førte politik, og på den anden side ride videre på den voksende folkelige kritik af professionernes formynderi, kunne Schlüterregeringerne endog med en vis støtte og forståelse i befolkningen åbne en angrebsflanke overfor professionernes styrkepositioner og deres prætentioner om at fremstå som dén stabiliserende og ”universelle klasse” i den samlede samfundsstruktur. 

Diskrete klassekonflikter i statssystemet
Bureaukratiet skal pr. definition holde styrings- og reguleringskæden intakt som grundlag for den formelle opretholdelse af den ideale ”fællesinteresse” og reproduktion af den givne samfundsorden. Her overfor står professionerne, der med udgangspunkt i et bestemt fag og dets logik skal sikre, at opgaveløsningen foregår fagligt forsvarligt, hvorved de kommer til at stå i et andet og mere konkret forhold til en og samme ”fællesinteresse”. Nærmere bestemt i et materielt forhold til borgerne i modsætning til bureaukratiets formelle. Og i princippet kun forpligtet overfor en abstrakt faglighed.

Selvfølgelig omhandler spændingsforholdet udover reguleringsspørgsmålet også en permanent ressource- og allokeringskonflikt, hvor professionerne under henvisning til helt konkrete opgaver pr. definition vil optræde som advokater for flere bevillinger til lige netop deres område. Her overfor optræder bureaukratiet med en indbygget forpligtelse til at vogte over borgernes formaldemokratiske indflydelse på og kontrol med, hvad deres skattepenge går til, og hvordan de bruges.

I perioder med økonomisk lavkonjunktur og sædvanligvis tilsvarende øget udgiftspres og svindende skattegrundlag (hvilket er trådt tydeligt frem siden 2008) vil de omtalte spændinger tendere en åben konflikt mellem det bureaukrati, der repræsenterer reguleringsmonopolet og de professioner, der repræsenterer den specialiserede faglighed indenfor et velfærdsområde/driftsområde. De to led vil således tendere magtmonopolisering i et komplementært forhold: bureaukratisk monopol overfor et professionsmonopol, hvor en styrkelse af det ene vil implicere en svækkelse af det andet.

Set i et statsteoretisk perspektiv er det ganske interessant, at de to instanser / sektorer indenfor et og samme statssystem er bærer af en systemindbygget konflikt, der bevirker, at de konstant og af samme grund  tilstræber at legitimere deres respektive monopoltendenser ved henvisning til ”almeninteressen” (vel af mærke den idealiserede) og ”den gode forvaltning i det godes tjeneste” i idealtypisk forstand. Professionerne vil henvise til fagets organiske og evidensbaserede forbindelse med det ”alment gode” – borgernes sociale og materielle behov, og bureaukratiet vil henvise til borgernes formaldemokratiske krav på kontrol med, hvad der foregår gennem håndhævelse af den parlamentariske styrings- og reguleringskæde bundet op på ”objektive data”. Eller som konflikten benævnes i statskundskabsjargon: ”vogternes kamp mod advokaterne”.

Kampen mellem vogtere og advokater og deres indbyrdes styrkeforhold afspejler i formidlet form klassernes indbyrdes kamp og styrke ude i samfundet.

Den politiske højrefløjs (senere også centrum-venstre) og bureaukratiets tilbagerulning af magten blev som sagt først for alvor sat ind, da de økonomiske kriser i slutningen af 70’erne og begyndelsen af 80’erne for det første førte til en efterspørgselsmæssig overbelastning af de offentlige budgetter bl.a. på grund af den hurtigt voksende arbejdsløshed, og for det andet gjorde det livsnødvendigt for den samlede kapitalistiske samfundsøkonomi at stoppe væksten i de offentlige udgifter og formulere en radikal omformning af statssystemets interventionsgrundlag og reguleringsmåde. Denne transformation stod først og fremmest professionernes fagmonopol i vejen for. Det drejede sig i denne fase mindre om at gennemføre deregulering og privatisering, men i langt højere grad om at gennemføre en ideologisk omformulering af statssystemets rolle og opgaver. Hvor statssystemet under velfærdsstatens opgangstid ideelt og formelt havde haft borgernes almindelige velfærd og regulering af markedssystemet som udgangspunkt, skulle tyngdepunktet i perspektivet vendes 180 grader, så markedet blev definitionsgrundlaget for statssystemets videre udvikling og omdannelse.

På den måde kan man sige, at den evige kamp mellem kapital og arbejde om relative styrkepositioner i samfundet og magten til diktere betingelserne forskød sig til en kamp per stedfortræder i statssystemet mellem det centrale bureaukrati og først og fremmest professionerne.

Det afgørende vendepunkt indtrådte under OK den konflikt i1985, hvor LO tabte sin styrkeprøv med Schlüterregeringen. Herefter var der ikke længere et generelt grundlag for, at stedfortrædernes styrke kunne opretholdes i statssystemet. Faktisk har professionerne og de øvrige grupper af offentligt ansatte i basisfunktioner været under et konstant pres siden, og har kun kunnet gennemføre defensive kampe, hvis grundlag i tiltagende grad har antaget karakter af fagforsnævrede partsindlæg. Det har delvist isoleret flere af grupperne fra de store LO grupper, der i dag ikke længere som i 70’erne omfatter dem med samme sympati. Den liberale offensiv og de skærpede vilkår på de private arbejdspladser har også især siden 2008 slidt hårdt på den indbyrdes solidaritet mellem lønmodtagergrupperne.

Opgøret med velfærdsstatstænkningen
Med til forklaringen af de voksende modsætningerne mellem de offentligt ansatte og privatansatte hører, at magtkampen mellem det politiske systems højrefløj og det centrale bureaukrati i hele statssystemet på den ene side og professionerne på den anden blev folkeliggjort som en borgernes frihedskamp mod skrankepaveri og elitært formynderi. Siden midten af 80’erne har magtkampen indtaget en ganske central plads i næsten tre årtiers politiske, økonomiske og filosofiske opgør med velfærdsstaten og en radikal omdefinering af statssystemets funktionsmåde og folkelige legitimitet.

Opgøret med professionerne kan således ikke begribes uafhængigt af det større og mere dybtgående opgør med arbejderklassen og dens politisk-sociale erobringer i efterkrigstiden. Ved indgangen til 80’erne, hvor arbejderbevægelsen over alt i velfærdsstaterne havde tabt kampen om magten til at definere indholdet af ”fællesinteressen” til borgerskabet, og det politiske og ideologiske initiativ af samme grund var overgået til de konservative og liberalistiske partier, blev vejen samtidig banet for det nødvendige og i første omgang ideologiske opgør med professionsgruppernes tilkæmpede monopol. En ideologisk offensiv, hvis primære mål blot ikke var professionerne, sådan som de selv opfattede det, men i højere grad hele arbejderbevægelsen og dens traditionelle krav om kollektive og solidariske løsninger på samfundsmæssige problemer. Målet var at nedbryde forestillingerne om kollektive løsninger og det sociale politiske menneske og som erstatning herfor indrulningen af det nyttemaximerende enkeltindivid som samfundsmæssig grundpartikel.

Det private – det særegne og strengt individuelle (som idealfigur) – og især markedet blev fremhævet og idealiseret. Det offentlige og især produktionsleddet på den anden side blev dæmoniseret, og den ene professionsgruppe efter den anden blev enten sat i offentlig gabestok eller direkte – og måske med rette – anklaget for reelt at skjule beherskelses- og særinteresser bag fagets autoritet og påstande om at repræsentere ”det alment gode”. Det skete hovedsagelig i form af et opgør med professionernes selvskabte myte om, at deres fag udgik fra et videnskabeligt og historisk overgribende grundlag til at sondre mellem ”rigtigt og forkert”, ”sundt og skadeligt” og de tilsvarende krav på at repræsentere en almengjort og almengyldig logik.

Parallelt hermed eller nærmere bestemt som konsekvens af denne tilbagerulning af den ”socialdemokratiske velfærdsstatstænkning” begyndte regeringerne og samfundseliten at udrulle og promovere indførelse af privatkapitalistiske ledelses- og organisationsformer indenfor den offentlige sektor, som hidtil alene havde været målrettet privat markedsstyring og markedseffektivitet.

For det meste blev det ideologiske skyts importeret fra anglo-amerikansk teori- og samfundstænkning. Hvad der udvikledes i engelske og amerikanske tænketanke slog hurtigt igennem i hele Europa, og fik fællesbetegnelsen New Public Management (NPM). En betegnelse, som i det store hele må betegnes som en operationel variant af den markedsfundamentalistiske offensiv, der allerede var blevet beskrevet af Milton Friedman i 50’erne og 60’erne og afprøvet i Chile i 70’erne som forløberen for et mere åbent opgør med keynesianismen og den statslige regulering af især finanssektoren. Mulighederne åbnede sig med krisen i 70’erne og den fastgroede stagflation, som de socialdemokratiske bevægelser i Europa intet svar havde på.

NPM angav og angiver som samlebegreb kun en tendens og et sæt løst definerede redskaber og metoder indenfor det meget brede og i øvrigt modsætningsfyldte neoliberale spektrum, der som en bred vifte af markedsorienterede styringsbatterier/incitamentsstrukturer en omsat indenfor især det offentlige produktionsled.

Det vil nok være mest korrekt at sige, at NPM og de programmatiske begreber først og fremmest har fungeret som orienteringspunkter for vidt forskellige interventioner, hvor målet har været og er: det konsekvente opgør for det første med professionerne og for det andet den skridtvise privatisering af ”det offentliges” funktionsmåde som forudsætning for at opløse velfærdsstaten indefra.

På trods af mange politiske bravader har den mangeårige offensiv herhjemme ikke nået de grader af privatisering af velfærdsproduktionen, som kan ses i andre lande. Faktisk er det op til i dag, hvor den socialdemokratiske finansminister virkelig har taget fat, kun sket i begrænset omfang. Men indtil nu har det ikke betydet det store, for i store stræk er det lykkedes at fratage professionsgrupperne en meget stor del af deres myndighed ved at centralisere den, at udforme og gennemsætte en ny markedsorienteret diskurs og gennemtvinge en konkurrencebaseret kontraktpolitik både i forhold til vælgerne og som gennemgående element i den reformerede styrings- og reguleringskæde, således professionernes velfærdsproduktion i dag reelt er underlagt markedslogik og bureaukratiets formelle og økonomirationelle styringsmonopol.

Kontraktpolitikken og de resultatbaserede effektparadigmer har reduceret de forskellige professionsgrupper til simple udførere af bestemte, konkrete serviceydelser på samme niveau, som det allerede er sket for basispersonalet. Denne diskrete og glidende udvikling har i princippet resulteret i en nedbrydning af skellet mellem offentlig og privat, idet fagets bestemmende indflydelse på professionsudøvernes handlinger er blevet fortrængt af markedslignende kvalitetsstandarder og resultatkontrakter bygget op omkring entydige topdefinerede effektmål. Herved er den enkelte professionsudøver de facto om ikke de jure blevet underlagt bestemte ovenfra definerede kontraktvilkår og kan ikke længere retfærdiggøre sine handlinger i forhold til bestemte fagprincipper eller med udgangspunkt i hensynet til ”det fælles gode”. Professionsudøverne er på denne måde blevet forvandlet fra at stå i ”almenvældets” tjeneste til alene at kunne legitimere sig ved at indfri de i kontrakten forud beskrevne mål. Om det sker indenfor en offentlig institution eller hos en privat leverandør er i realiteten ligegyldigt.

Den institutionelle privatisering
Således er repræsentationen af ”almenvældets” interesser som overordnet tendens blevet tilbageerobret som bureaukratiets legitime monopol samordnet med de mere teknokratiske lag i diverse ”videnscentre”, evalueringscentre, HR sekretariater mv. Professionsudøverne er på den anden side blevet ”privatiseret”, i og medgrænserne mellem den offentligt ansatte og den private serviceleverandør er blevet reduceret til en ubetydelighed.

Desværre er disse faktiske forhold endnu ikke er trængt ind som en erkendelse i professionsfagforeningerne. Her henviser man stadig til en forestillet og postuleret neutral evidensbaseret faglig norm, når man skal forsvare medlemmerne mod angreb fra både regering, erhvervsliv, presse og den opinionsdannende akademiske elite. Som aktuelt eksempel tjener FTF’s argumentation for at indgå i regeringens Tillidsreform umiddelbart efter, at regeringen og KL havde kørt Danmarks Lærerforening over ved OK-13.

Som pendant til magtforskydningerne indenfor statssystemet er det i vidt omfang lykkedes den politiske højrefløj gennem den langstrakte og uegale liberalistiske offensiv og transformationsproces at privatisere, individualisere og kontraktliggøre borgeren. Først blev borgeren i 90’erne omdøbt til bruger for senest reelt at blive degraderet til forbruger af offentligt producerede eller leverede serviceydelser. Siden opstarten på restaurationspolitikken efter 2009 er det lykkedes at gå skridtet videre og gøre figuren ”forbrugeren af offentlige ydelser” til omdrejningspunkt for udbredt social kontrol. Statssystemet fremstår bl.a. i form af nidkære sundhedskampagner som stående over borgeren som entydig myndighed.

I løbet af denne flerårige proces er velfærdsstatens højt besungne, men idealiserede ”fællesinteresse” muteret til en markedslignende aggregeret privatinteresse, som i det daglige operationelt kan måles gennem brugerundersøgelser og politisk i den konkurrencedemokratiske kamp om stemmerne ved valgene. Samfundets medlemmer er gennem denne øvelse blevet ”frisat” fra deres forpligtelse og engagement som samfundsborgere med den konsekvens; at hverken den offentligt ansatte, der nu i det daglige kun skal tænke på sin private kontraktopfyldelse, eller den konkrete borger, som alene skal sikre sig sine retsbestemte ydelser, længere reelt kan indgå i et offentligt forpligtende forhold til hinanden. De står nu overfor hinanden som privatpersoner – og ikke længere som suveræn samfundsborger og myndig forvalter. Borgeren skal efterhånden indfri en række centralt udtænkte kriterier for at udløse de forskellige ydelser, og den offentligt ansatte skal i højere grad føre kontrol med, om borgeren udviser god vilje. F.eks. indgår positivt og samarbejdsvilligt i en rehabilitering, hvis indhold alle andre end borgeren selv definerer.

Som politisk og diskursiv tendens har privatiseringsoffensiven været overmåde synlig. Men langt fra endegyldig. Hertil har professionernes modstand indtil nu været for omfattende og hårdnakket, og borgernes ønske om at bevare det bedste fra velfærdsstaten og præference for dens solidariske credo været for manifest og sejlivet. Ikke desto mindre er det lykkedes for de politiske og teoretiske liberalistiske kræfter og i lange perioder egentlige magthavere at gennemføre en omfattende omstrukturering af hele statssystemet til et punkt, hvor det i dag faktisk ikke lader sig styre og regulere på andre måder end gennem markedslignende styrings- og reguleringsmekanismer og ud fra et ledelsesgrundlag og hierarki, der ikke afviger nævneværdigt fra det, der først og fremmest folder sig ud i de store private koncerner. Det ses blandt andet i de sidste års dyrkelse af abstraktionen ledelse, som svar på alle problemer, hvor såkaldte professionelle ledere har fortrængt tidligere tiders fagledere på det strategiske niveau, fordi sidstnævnte med udgangspunkt i professionerne først og fremmest instrumenterede og forvaltede deres ledelse mere i loyalitet overfor fagets etos og logik end overfor de nye krav om økonomisk bestemt målrationalitet.

På den led kan man godt se et slutbillede tegne sig, hvor ophævelsen af den hidtidige spænding mellem bureaukratiet og professionernes autonomi når et afgørende vendepunkt, i og med sidstnævnte i vid udstrækning bliver underlagt førstnævnte. De offentlige arbejdsgivernes stadig mere prægnante formulering af kravet om udvidet ledelsesret indgår som strategisk nøglepunkt i bestræbelserne for ansættelsesretligt at cementere de ændrede styrkeforhold og omsætte dem til daglig ledelse.

Den accelererede differentieringsproces
Samme tendens indeholder imidlertid også muligheden af et opbrud, hvor professionsudøverne og deres faglige organisationer for at forsvare deres elementære løn- og arbejdsforhold i et statssystem, der sætter den formaliserede og kalkulerede styring over professionernes kvalitet, med tiden tvinges til at undsige deres egen hidtidige selvforståelse og springe ud som ordinære lønmodtagere, hvor udøvelsen af faget alene opfattes som et middel til at opnå en indkomst og ikke som en del af et samlet offentligt anliggende i forvaltningen af borgernes suveræne fællesinteresse. Det vil sige hvor man befinder sig på arbejdsmarkedet, fordi man har brug for at tjene en løn og ikke fordi man lever op til et kald.

At denne tendens endnu ikke er slået igennem kan hænge sammen med, at der stadig eksisterer relativt tætte bånd mellem de menige professionsudøvere og deres ledere, der er udgået fra samme profession og står i samme fagforening. Men på de indre linjer kan man i dag øjne et begyndende opbrud, som i sig indeholder en vidtgående differentiering og specialisering indenfor de respektive professioner. Myndigheden privilegeres de få fra professionerne. Disse grupper rykker tillige ind som dele af bureaukratiet eller i de tilknyttede funktionsstabe. Tilbage bliver de mange professionsudøvere, som etapevis reduceres til elementære serviceproducenter indenfor deres fagområde. Denne tendens omhandler lærere, pædagoger og sygeplejersker mv. Herved er det blevet tiltagende umuligt at beskæftige sig med professionerne endsige de offentligt ansatte som en homogen og forskelsløs samfundsgruppe med bestemte politiske og sociale præferencer. Differentieringsprocessen slår på et tidspunkt også ind i fagforeningerne, hvor det vil blive tiltagende vanskeligt at have alle grupperne i en og samme fagforening. Lederforeningerne vil ganske givet med tiden løsrive sig og danne en selvstændig lederforening. På den led vil også omorganiseringerne indenfor fagbevægelsen reflektere de ændrede styrke- og magtforhold i statssystemet.

Tendensen synes at være så fremskredet, at de ”menige” professionsudøvere på den ene side og de professionsuddannede myndighedsudøvere og ledere på den anden side ikke længere har ret meget andet tilfælles, end at de er udgået fra samme fag. At de så paradoksalt nok stadig organiseres i de samme faglige organisationer kan måske være med til at forklare især FTF organisationernes tiltagende svækkelse og manglende potens til at formulere en anden dagsorden end den, der udgår fra ministerierne og de centrale styringsbureaukrater. Eller til længere at indgå som ligeværdig part, når der skal formuleres politik på de respektive professionsområder. F.eks. spillede Danmarks Lærerforening ikke den store rolle ved udformningen af folkeskolereformen, og Dansk Sygeplejeråd optræder ikke længere som en central part i udformningen af sundhedspolitikken.

I den dimension hører det på den anden side med, at statssystemet under liberalisternes radikale omfortolkning af statens rolle og borgeren som begreb er nået ganske langt i afskalningen af et af dets hidtidige mest potente integrative funktioner – professionernes vitale formidling af kompromisset mellem volds- og reguleringsmonopolet på den ene side og borgernes og de sociale klassers konkrete og materielle velfærdsbehov på den anden. I dag er der kun rudimenter tilbage af dette kompromis, uden at det endnu har medført en gentegning af klassesamfundets fysiognomi og en genformulering af de forskellige sociale klassers specifikke interesser. På nuværende tidspunkt kan det kun konstateres, at statssystemets sociale og kulturelle integrationspotentiale er blevet reduceret ganske betydeligt, hvad der vil træde tydeligt frem i de situationer, hvor den sociale utilfredshed med fordelingspolitikken vokser, fordi den kapitalistiske samfundsøkonomi ikke længere kan sikre den sociale tryghed for den overvejende del af befolkningen. Den antielitære dagsorden og den voksende kritik af uligheden er temaer, der godt nok stadig lever som understrømme i samfundsdebatten, men de kan slå ud i åben protest ved den mindste anledning. Og i sådanne situationer vil det moderne og privatiserede statssystem stå svagere uden fordums mekanismer til at neutralisere og opløse potentielt ukontrollable modstandsformer i civilsamfundet.

Statssystemet som det, der er, og professionerne
Egentlig skulle det forekomme indlysende at drage de ovenfor nævnte konklusioner i kølvandet af de foregående tyve til tredve års transformation af den offentlige sektor og den tilsvarende udhuling af det liberale demokrati ved borgerens privatisering. Når det alligevel ikke helt forholder sig sådan – ja, når professionsfagforeningerne stadig og stædigt klynger sig til det, de tror, er en offensiv professionsstrategi – også kaldet akademiseringsbølgen – beror det øjensynlig på den udbredte illusion, at den offentlige sektor stadig står i ”fællesinteressens” tjeneste som genetisk funderet demokratisk organ, og at professionsudøverne fortsat opfattes som dens ubestridte tjenere. Det er vel sagtens også derfor, at det stadigt antages for indlysende, at det både er i professionernes og borgernes interesse at få rullet de neoliberale reformer tilbage og genoprettet ”de gamle forhold”. Dvs. at professionernes aktuelle modstrategier ikke handler om en nyformulering af den interne magtkamp i statssystemet, men øjensynlig skulle tage afsæt i det fælles bedste for alle borgere.

Men i virkelighedens verden har forestillingerne om den ”offentlige sektor” som lig med almeninteressen altid været en illusion. Statssystemet har altid kun stået i den ideale ”fællesinteresses” tjeneste, hvilket naturligvis også gælder for professionerne, hvorimod den reale fællesinteresse vanskeligt kan findes i et samfund, hvis bærende relationer og strukturer bygger på grundlæggende klasse- og interessemodsætninger og strukturelt betingede underordningsforhold mellem de forskellige sociale klasser.

Netop statssystemets volds- og reguleringsmonopol er begrundet i/nødvendiggjort af og legitimeret ved de mange reelt forekommende privatinteressers ødelæggende modsætninger og indre kampe, der konstant udgør en trussel for selve den kapitalistiske samfundsformations overlevelse. Hvilket i øvrigt i lige høj grad gjaldt for velfærdsstaten, selv om det diskursivt tog sig anderledes ud. At velfærdsstaten som statssystem reelt fremstod som mere responsiv overfor borgerne, og i sit praktiske virke kom nærmest etableringen og varetagelsen af en tilnærmelsesvis reel fællesinteresse kan imidlertid ikke tilskrives bestemte strukturelle eller organisatoriske særtræk ved den velfærdsstatslige konstruktion i sig selv, men kan først og fremmest begrundes i de fremherskende styrkeforhold ude i samfundet mellem de store og toneangivende klasser på den ene side og den ekspanderende kapitalismes funktionalitetskrav på den anden.   

Dvs. det er statssystemets afbalancering af de mange privatinteressers indbyrdes modsætninger og imødekommelse af kapitalismens funktionskrav, der har været en væsentlig årsag til og begrundelse for professionernes opkomst, udformning og faglige grundlag – og herved også udøvernes socialisering ind i systemets formål og logik – reproduktion af den kapitalistiske samfundsformation.

Professionerne har med andre ord altid været en del af statssystemet, skabt af dette og herved underlagt dets logik, selv om professionernes udøvere i forskellige perioder har ment at kunne hævde deres fags autonomi og specifikke etos i det almenes tjeneste ud over den snævre statslogik. I praksis har denne autonomi og faglige orientering i høj grad været præget af de toneangivende klassekræfters ideologiske og samfundsfortolkende styrke omsat til, hvordan de herskende klasser til enhver tid har defineret rigtigt og forkert. Hvilket også kan være en del af forklaringen på professionernes meget omfattende fagpolitiske og funktionsteoretiske transformation og skiftende betydning i det politiske magtspil over den forudgående periode på tre årtier.

Afsluttende perspektivering
Set i både et historisk og teoretisk perspektiv kan afprofessionaliseringen af professionerne ikke anskues uafhængigt af afdemokratiseringen af samfundslivet i almindelighed og den tilsvarende privatisering af borgeren. Dette dobbeltgreb har udgjort centrale momenter i den herskende klasses lange opgør med velfærdsstaten og dennes forvaltning af klassekompromisets kortvarige idealiserede solidariske fællesinteresse – alene holdt i live af de daværende klassestyrkeforhold og ikke som resultat af professionernes påståede fællesskabsmoral eller en bestemt gunstig nationalkarakter.

Hermed også sagt, at det i dag og fremover ikke er i professionernes magt at generobre deres fordums storhed og betydning. Om de overhovedet som professioner får en betydning i fremtiden afhænger først og fremmest af udviklingen i klassestyrkeforholdene ude i samfundet og i særdeleshed af, hvorvidt det lykkes de brede lønmodtagergrupper udenfor professionsgrupperne og deres faglige organisationer at formulere en organiseret reel fællesinteresse som grundlag for en reformulering af velfærdsstaten, statssystemets opbygning og reguleringsmåde – og dennes demokratiske grundlag.

Eller sagt på en anden måde. Statsmagten og statssystemet besidder en naturlig tendens til at selvstændiggøre sig fra samfundet og de forskellige sociale klassers indbyrdes kampe i bestræbelserne på at opretholde den gældende samfundsorden. Det gjaldt også for det, vi kalder velfærdsstaten og med den også de forskellige funktioner og grupper indenfor statssystemet. Den selvstændiggørelsesproces og magtcentralisering, der har udfoldet sig over de sidste 25 år, men som allerede voksede frem i 70’erne, har svækket borgernes demokratiske kontrol med statsmagten og det politiske system i en grad ikke set siden før 2. Verdenskrig.

Hvis de store lønmodtagergrupper ønsker at generobre den demokratiske kontrol som forudsætning for den folkelige indflydelse på genformuleringen af en socialstat, må det få som konsekvens, at også professionernes faglige grundlag og virksomhed genformuleres og integreres i den demokratiske kontrol og indflydelse i forhold til den fællesinteresse, som reelt kun kan formuleres udenfor statsmagten og indenfor givne klassestyrkeforhold.

Anvendt litteratur:

  1. Herman Schwarts: Public Choice theory and public choices: Bureaucrats and stateorganization in Australia, Denmark, New Zealand and Sweden in the 1980s. (1994),
  2. Gary S. Becker: The economic approach to human behavior. (1976),
  3. Niels Ploug m.fl.: Den danske velfærdsstats historie. (2004),
  4. Torben Beck Jørgensen og Marianne Antonsen (red): Forandringer i teori og praksis. (2000),
  5. Ralph Miliband: The state in capitalist society. (1973),
  6. Karl Marx: Critique of Hegel’s doctrine of the state. (Early writings 1992),
  7. Pierre Bourdieu: The essence of neoliberalism. (Le Monde Diplomatque december 1998),
  8. Guglielmo Carchedi: Classes and class analysis. (Erik Olin Wright et al.: The debate on classes 1989),
  9. Michelle Brown and John S. Heywood: Paying for performance; An international comparison. (2002),
  10. Amy Gutmann: Democracy and the Welfarestate. (1988),
  11. Luc Boltanski and Eve Chiapello: The new spirit og capitalism. (2005),
  12. OECD ”policy brief” 2003 og 2004: Modernisation; changing organisational structures, Governing performance and Performance related pay for government employees,
  13. Finansministeriet: Introduktion til omkostningsbaseret bevillingssystem. (April 2006),
  14. Århus kommune: Indstilling om: Fælles virksomhedsmodel mv. for Århus kommune. (december 2006),
  15. Socialforvaltningen Århus: Sådan arbejder vi med effektstyring i Socialforvaltningen. (2010),
  16. Stefan Jonsson: Subject Without Nation. (2000),
  17. Amnon Lev: Filosofi og politisk tænkning hos Aristoteles. (2008),
  18. Karl Korsch: Staten og kontrarevolutionen – udvalgte artikler 1929-1950. (dansk oversættelse 1973).
  19. Ole Bernild: Praxis og arbejde/poiesis, stænder - fra Aristoteles til Hegel, Marx og Habermas - og om livsformsbegrebet. 2001
  20. KL: Plads til ledelse. Efteråret 2012.
  21. Carsten Bagge Laustsen og Henrik Jøker Bjerre: Den nyttige idiot, introduktion til Zizeks filosofi 2013.