Den forestillede videns syndrom
Af Bent Gravesen

Offentliggjort: 15. april 2014

Da jeg læste Produktivitetskommissionens slutrapport, overvejede jeg at sende Peter Birch Sørensen og de andre en stak blanketter til at anmelde arbejdsskader.

Forleden læste jeg om lidelse, jeg ikke havde hørt om før: den forestillede videns syndrom[1]. Det er en lidelse, som særligt har ramt dele af den internationale økonomstand gennem de seneste årtier. Sygdommen kan kort beskrives som en sygelig reaktion på makroøkonomiens store spørgsmål: hvordan skal man med nærmest naturvidenskabelig nøjagtighed sige noget om en enormt kompliceret makroøkonomi? Den sunde reaktion hos mange makroøkonomer har været, at det er en umulig videnskabelig ambition. Men mange matematisk ligevægtsorienterede makroøkonomer har ikke kunnet affinde sig med de. I stedet har de insisteret på, at det må kunne lade sig gøre at sige noget prikpræcist om en kompliceret makroøkonomi. Resultatet er ifølge MIT-økonomen Richard Caballero blevet en metodisk og politisk farlig tilstand, hvor mange ligevægtsøkonomer er blevet så tryllebundet af deres egen indre logik, at de er begyndt at forveksle den præcision, de har opnået om deres egen konstruerede verden med en præcis beskrivelse af den virkelige verden. Det er den forestillede videns syndrom: ’Patienten’ forveksler virkeligheden med ”en kvantitativ mekanisk formalisering af en eksakt, men irrelevant verden”.[2]

Da jeg læste Produktivitetskommissionens slutrapport, overvejede jeg derfor at sende Peter Birch Sørensen og de andre kommissionsmedlemmer en stak blanketter til at anmelde arbejdsskader, for de var da vist ramt af dette syndrom.

Syndromet viser sig ikke mindst i forbindelse med kommissionens analyser og anbefalinger om de offentligt ansatte overenskomster. Syndromet går ikke blot ud over Produktivitetskommissionens egen virkelighedsopfattelse. Det risikerer også at skade den offentlige velfærd og de kommende overenskomstforhandlinger på det offentlige område. Derfor beskriver denne artikel sygdomshistorien nærmere. Forhåbentlig kan det hjælpe bl.a. de faglige organisationer på det offentlige område til bedre at kunne finde den korrekte behandling.

Den offentlige sektor:  ’for stor’
Produktivitetskommissionen stiller sig selv den opgave at få styr på et meget komplekst spørgsmål om sammenhængen mellem den offentlige sektor og samfundets økonomiske vækst: Hvad betyder udviklingen i den offentlige velfærd for den samlede økonomiske vækst i samfundet? Herunder hvad betyder størrelsen, sammensætningen og produktivitetsudviklingen?

Kommissionen mener sig i stand til at finde relativt simple og politisk operationelle svar på disse komplicerede spørgsmål. Dens første og grundlæggende kunstgreb består i at bringe den komplekse virkelighed på matematiske formler. Det indebærer, at kommissionen vælger at se helt væk fra det politiske demokrati.

Dette forekommer naturligt for økonomer, men kunstigt for en almindelig samfundsborger. Det er jo trods alt gennem demokratiet vi sætter mål for samfundets udvikling, herunder hvad vi ønsker skal vokse som følge af øget produktivitet. Er det profitterne, ligheden eller livsmuligheder, velfærden, velstanden eller fritiden? Men alligevel har Produktivitetskommissionen altså bevidst valgt ikke at analysere sammenhænge mellem produktivitet og en række af det danske velfærdssamfunds politiske mål. Dét er trods alt kompliceret – og politisk - til Produktivitetskommissionens økonomer.  Eller retter Produktivitetskommissionen vælger ét politisk samfundsmål og ser bort fra alle andre.

Produktivitetskommissionen erkender nemlig ærligt, at dens analyser kun gælder, hvis målet er ’høj velstand på langt sigt’. Produktivitetskommissionen sætter med andre ord et samfundsmæssigt mål, som vel kun Anders Samuelsen - og Lars Løkke Rasmussen på en god dag - vil skrive ind i et politisk program. Kommissionen mener tydeligvis, at det gør det lettere at foretage et præcist analysearbejde ved at forestille sig at samfund, hvor målet er ’høj velstand på langt sigt’ uanset velstandens sociale fordeling.

Når først det politiske mål er ’høj velstand på langt sigt’, kan kommissionen gå videre og drage den konklusion, at den offentlige sektor nemt kan blive ”for stor”, og at den nok allerede er for stor i Danmark. Produktivitetskommissionen begrunder det med, at skatter af afgifter typisk vil ’mindske dynamikken i erhvervslivet og lægge en dæmper på produktivitetsudviklingen’.[3] Et velkendt CEPOS-argument og en skatteteoretisk klassiker.  

Den politiske konsekvens heraf ligger lige for.  De offentlige udgifter, f.eks. til lønninger, skal helst holdes nede. De offentligt ansattes løn er som andre offentlige udgifter en klods om benet på det private erhvervslivs produktivitet og vækst.

Produktivitetskommissionen erkender dog, at det kun er bagsiden af medaljen. Der kan også være en forside. Skatter og afgifter kan bruges på måder, der - ved siden de demokratiske valgt velfærdsmål – kan fremme virksomhedernes produktivitet og vækst. Den offentlige sektor kan altså give både plusser og minusser for ’høj velstand på langt sigt’. Produktivitetskommissionen regner ikke på det samlede nettoresultater, men tillader sig alligevel at advare mod en ’for stor’ offentlig sektor.

Mere konkurrencestat – mindre velfærdsstat
Dernæst kommer kommissionen med politiske anbefalinger af, hvad politikerne bør prioritere inden for en – gerne mindre - offentlig sektor. Igen er det hensynet til det politiske samfundsmål ’høj velstand på langt sigt’, der er styrende. Kommissionen mener her at kunne konkludere, at nogle dele af den offentlige sektor (f. eks. uddannelse og infrastruktur) er bedre end andre (f.eks. ældreomsorg, dagpenge og kontanthjælp) til at bidrage positivt til den økonomiske vækst i den private sektor. Derfor anbefaler kommissionen, at de offentlige udgifter omprioriteres ’med blik for, hvordan de påvirker produktiviteten’ (i den private sektor, BG). Omsat til praktisk politik kunne Produktivitetskommissionens anbefaling f.eks. være at skære ned på hjemmehjælp og nye plejehjem for at skaffe penge til uddannelse og motorveje. Mere konkurrencestat og mindre velfærdsstat. Mere privat vækst på bekostning af fælles velfærd.

Produktivitetskommissionen giver sine anbefalinger uden én eneste overvejelse om, hvorvidt sådanne omprioriteringer vil betyde politisk ineffektivitet i form af et samfund længere væk fra de demokratisk besluttede mål for velfærd, lighed og retfærdighed. Det er åbenbart for kompliceret til at putte ind i kommissionens regneark. Kommissionen undskylder sin forenkling med, at regeringen har bedt kommissionen om at være enøjede og kun se på økonomisk vækst. Det er desværre ikke forkert.

De offentligt ansatte: ikke produktive nok
Produktivitetskommissionen erkender, at den ikke er i stand til at give et validt mål for produktivitetsudviklingen i den offentlige sektor[4]. I stedet finder kommissionen nogle teoretiske argumenter for, at det kniber med de offentlige ansattes produktivitet. Det første argument er en gammel traver blandt økonomer og bliver kaldt Baumols omkostningssyge. Navnet henviser til økonomerne William J. Baumol og William G. Bowen, der i 1960'erne beskrev, hvorledes de offentligt ansattes lønninger steg hurtigere en produktiviteten. Det stred umiddelbart mod den klassiske økonomiske teori om, at lønningerne er tæt knyttet til ændringer i arbejdskraftproduktiviteten. Men de to økonomer mente at kunne forklare, hvorfor de offentligt ansatte fik højere lønstigninger end deres produktivitet berettigede til. De offentligt ansatte havde nemlig ofte et arbejdsintensivt arbejde, hvor det kunne være særligt svært at forbedre arbejdsproduktiviteten ved at investere i maskiner, mv.

Det politiske svar på Baumols omkostningssyge kan gå i flere retninger. Hidtil har det fremherskende svar fra velfærdspolitikerne være, at man så måtte acceptere, at det måske kan komme til at koste lidt ekstra, hvis velfærden skal forbedres i samme takt som de private forbrugsmuligheder. Det liberale nul- eller minusvækstsvar er, at så må man give køb på et politisk ønske om at forbedre velfærden i mindst samme takt som det private forbrug.

Produktivitetskommissionen betræder en tredje vej. Den vil omlægge de offentligt ansattes overenskomstninger og løndannelse, så lønstigningerne i så vid udstrækning som muligt går til dem, der har forbedret produktiviteten. Skal man følge teorien om Baumols omkostningssyge, vil det betyde færre lønstigninger til pædagoger og medhjælpere uden bleskiftemaskiner og sygeplejersker uden plejerobotter. Ikke just medvind til hverken ligeløn eller bedre daginstitutioner. Men gevaldigt op ad bakke for organisationer som FOA, BUPL, Sundhedskartellet og Danmarks Lærerforening.

Produktivitetskommissionen finder også en anden begrundelse for, at det kniber med de offentlige ansattes produktivitet. Denne gang henviser kommissionen til en teori om noget, som den offentlige sektor mangler, nemlig den private sektors stadige jagt på maksimal profit som motivation for at udvikle produktiviteten. Ifølge kommissionen bliver produktiviteten i den offentlige sektor ’alt andet lige (…) svækket af, at der som udgangspunkt ikke er nogen virksomhedsdynamik, hvilket er en afgørende drivkraft for produktionstilvækst i det private erhvervsliv.’[5] Derfor vil det ifølge Produktivitetskommissionen være godt for produktiviteten i den offentlige sektor, hvis den fælles velfærd udsættes mest muligt for konkurrencens og profitjagets pres. Konkurrenceudsæt den offentlige velfærd overalt, hvor det er muligt. Er der love eller andet, der vanskeliggør udbud og udliciteringer, så lav lovene om. Sådan lyder anbefalingen.

Alt dette er noget, som kommunerne let kan komme til at høre mere om allerede ved de økonomiforhandlingerne, der starter netop nu. Det kan samtidig blive et tema ved overenskomstforhandlingerne.

De offentligt ansattes overenskomster: i vejen for produktivitet
Produktivitetskommissionen analyserer også mere direkte, hvad de offentligt ansattes overenskomster betyder for produktivitet og vækst i den offentlige sektor. Stort set kun begrænsninger og besvær lyder konklusionen. Igen hentes facitlisten i teoribøgerne og en forestillet viden om virkeligheden. Facitlisten hentes – gæt selv -  i det private erhvervsliv. Eller rettere i Produktivitetskommissionens forestillinger om de privatansattes overenskomster og lønudvikling.

Ifølge de teoribøger, Produktivitetskommissionen har læst i, kan den offentlige sektors ledere og medarbejdere i den bedste af alle verdener både styres efter, måles på og lønnes efter det, som kommissionen med et slagordsagtigt begreb kalder ’resultater for borgerne’. Umiddelbart kunne man tænke, at ’resultater for borgerne’ var lig med de politiske velfærdsmål, som borgerne gennem demokratiet har sat for den offentlige sektor. Men nej. Som nævnt ovenfor, afstår kommissionen fra at analysere, hvor effektiv den offentlige sektor er – eller kan blive – til at indfri de politiske mål, som borgerne via demokratiet har sat sig for samfundets og velfærdens udvikling og fordeling. Derfor er ’resultater for borgerne’ ikke ’velfærd for pengene’, men snarere de konkrete serviceydelser, som borgerne erhverver i ’velfærdsbutikken’ Danmark.

Produktivitetskommissionen foretager med andre ord – uden at sige (eller erkende?) det en tendentiøs (liberalistisk) forenkling. Igen har kommissionen et formål med det: Forenkling. Analyseopgaven bliver langt simplere, men desværre også langt mere politisk irrelevant.

Et velfærdseksempel – dagtilbud til vores børn - kan illustrere denne pointe. Folketinget har bl.a. vedtaget en dagtilbudslov, der opstiller en lang række samfundsmæssige mål med dagtilbuddene, der rækker vidt og langt ud over ’resultater for borgerne’ såsom ’pasning af børn’ eller ’børneparkering i arbejdstiden’. Disse mål er bl.a. fremme børns og unges trivsel, udvikling og læring, forebygge negativ social arv og eksklusion, forebyggende og støttende indsats over for børn og unge med behov for en særlig indsats, herunder børn og unge med nedsat psykisk og fysisk funktionsevne, mv.

Alle disse mål for dagtilbuddene burde høre til under ’resultater for borgerne’, hvis det betød ’velfærd for pengene’. Men nej. Ingen af disse samfundsmål indgår i Produktivitetskommissionens analyser af de mest produktive offentlige overenskomster. Derfor får vi ingen konkrete overvejelser om, hvordan f.eks. BUPL’s og FOA’s overenskomster for dagtilbudsområdet spiller sammen med eller imod en højere og bedre opfyldelse af samfundets demokratisk fastlagte mål med pædagogernes og pædagogmedhjælpernes arbejde. I stedet får vi en forestillet viden om, at overenskomster, ledelse og lønudvikling står i vejen for ’resultater for borgerne’.

Fremtidens offentlige overenskomster: kopier de private
Produktivitetskommissionens løsning på dette erklærede problem er, at den offentlige sektor så vidt muligt kopierer det private erhvervslivs overenskomster.

Hvad er det så, der skal kopieres fra det private område? Det er Produktivitetskommissionens idealforestilling om de private overenskomster. Hvad HHHProduktivitetskommissionen tegner nemlig et feberbillede af en privat løndannelse, der foregår i takt med og som incitament til produktivitetsudviklingen.

Ifølge Produktivitetskommissionens rapport kan man få det indtryk, at i den private sektor sælger metalarbejderen, 3F-eren og håndværkerne hver især deres arbejdskraft decentralt og individuelt, mens landsoverenskomsterne stort set er uden betydning for lønudviklingen. Gennem den lokale, individuelle løndannelse opnår medarbejderen ifølge kommissionen en løn, der belønner medarbejderens individuelle produktion og produktivitet. Det betyder, at der udvikler sig større og større lønforskelle, som er gode til at motivere de privatansatte medarbejdere ekstra til at arbejde bedre og mere produktivt.

Jeg skal ikke kunne sige, hvor mange privatansatte der kan nikke genkendende til dette billede. Jeg kan blot konstatere, at billedet er svært at genfinde i forskningen om arbejdsmarked, overenskomster og privat løndannelse i Danmark. Forskning i løndannelsen på det private arbejdsmarked tegner et noget andet billede end produktivitetskommissionens. Her afhænger den private lønudvikling bl.a. af arbejdsløshedens størrelse, centrale aftaler og forståelser mellem overenskomstparterne om f.eks. rammerne for en konkurrencedygtig lønudvikling, udviklingen i lønomkostningerne hos udenlandske konkurrenter, virksomhedernes omkostningsstruktur, teknologi og priselasticitet.

F.eks. viste en undersøgelse foretaget af Jørgen Stamhus[6], at markedsargumenter var de mest brugte argumenter for lønstigninger. Lønstigninger i tilsvarende virksomheder i lokalområdet, i samme eller anden branche (dvs. markedsprisen på arbejdskraften) var de hyppigst brugte argumenter for lønstigninger ved de lokale lønforhandlinger, og forbrugerprisstigninger (udhuling af reallønnen) var den næst hyppigste. Henvisninger til produktivitetsstigninger lå langt lavere og på linje med henvisninger til satsstigninger fra de centrale overenskomstforhandlinger og stigende overskud i virksomheden. Samtidig kan man i Produktivitetskommissionens egne tabeller se, at de private ledere selv vurderer, at indflydelse på jobbet, spændende arbejdsopgaver, fleksible arbejdstider og efteruddannelse rummer flere muligheder for at motivere medarbejderne end løn. 

Produktivitetskommissionens selvvalgte facitliste forekommer at bygge mere på Produktivitetskommissionens forenklede drømmeforestillinger om den private løndannelse end på ’de faktiske forhold i jernindustrien’. Men alligevel bruges den forestillede visdom til skråsikre politiske anbefalinger om at afskaffe den kendte reguleringsordning og de centrale lønstigninger for i stedet pengene ud til individuelle lønforhandlinger mellem leder og medarbejder ude på den enkelte institution eller afdeling. Ønsket er at give den daglige leder mest mulig magt til at lønne den enkelte medarbejder efter det, som lederen mener, at medarbejderen har skabt af ’resultater for borgerne’.

Alt dette mener kommissionen vil fremme produktiviteten i den offentlige sektor. Tvangsforestillinger eller realitet – det kan de kommende overenskomstforhandlinger komme til at handle om.

Produktivitetskommissionens uvidenhed
Produktivitetskommissionens vrangforestilling med dertil hørende politiske anbefalinger til de kommende overenskomstforhandlinger kan være slem nok. Men måske er kommissions tilsyneladende lykkelige uvidenhed og blinde vinkler endnu værre. Kommissionen er så godt som blind for, at der kan være helt andre og langt fornuftigere steder at lede efter tiltag, der kan fremme effektivitet og produktivitet i den offentlige sektor end de ovenfor nævnte. Der mangler ellers ikke forskning, som peger på nogle af disse steder. Bl.a. viser forskning i de offentligt ansattes motivation (som kommissionen udmærket kender), at de offentligt ansatte har anden og vigtige motivation end løn for at gøre et godt stykke arbejde, f.eks. lysten til at gøre noget godt for andre mennesker og samfundet som helhed.[7] Men kommissionen bruger kun denne forskning til at vedgå, at erfaringerne fra det private ikke nødvendigvis kan ’overføres 1:1 til den offentlige sektor’. Derimod får det ikke kommissionen til at overveje, hvordan de offentligt ansattes ønske om og motivation for at udvikle velfærden kan frisættes og bruges bedre til at skabe mere velfærd for pengene. Ærgerligt!

Hertil kommer, at en efterhånden omfattende forskning har dokumenteret, at produktiviteten på både private og offentlige arbejdspladser udvikles gennem høj social kapital, forstået som de egenskaber (samarbejdsevner, tillid, retfærdighed, mv.), der sætter medarbejdere og ledelse i stand til i fællesskab at løse arbejdspladsens kerneopgave.[8]

Tænk, hvad der kunne være kommet ud af Produktivitetskommissionens overvejelser, hvis den havde set på de offentlige overenskomster ud fra den tanke, at de gerne skulle kunne fungere som det ideelle bagtæppe for f.eks. arbejdet med at udvikle samarbejdsevne, tillid, retfærdighed og lysten til at gøre noget godt for andre mennesker og samfundet som helhed! Hvad er det for lønbestemmelser, der udgør den bedste ramme for at fremme samarbejde, gensidig respekt og tillid? Er det individuel løn efter lederens subjektive vurderinger af medarbejderens ’resultater’? Næppe. Hvilke aftaler om medbestemmelse og indflydelse skal der til for at frisætte medarbejdernes lyst til at gøre et godt stykke arbejde for andre og samfundets fælles mål? Udvidet ledelsesret og forringelser af MED-aftalerne? Næppe.

Men den slags spørgsmål stiller Produktivitetskommissionen slet ikke. I stedet anbefaler kommission nærmest præcis det, der ikke er svaret på disse spørgsmål, nemlig at afskaffe mest muligt af overenskomsternes arbejdstidsaftaler og udvid dermed ledernes ret til at lede og fordele arbejdet og arbejdstiderne.

Forberedelsen af OK15: i Produktivitetskommissionens fodspor
Allerede op til overenskomstforhandlingerne i 2013 forsøgte Moderniseringsstyrelsen at få de øvrige offentlige arbejdsgivere med på at slås for afskaffelse af den såkaldte reguleringsordning. Da det kom til stykket blev projektet opgivet til fordel for kampen for at tvinge lærerne til at undervise mere. Men dermed er projektet ikke opgivet. Med Produktivitetskommissionens slutrapport i ryggen synes Moderniseringsstyrelsen snarere at satse på en genoplivning i 2015. Nu skal det være alvor.

Denne gang sker det med en delvis ny produktivitetsbegrundelse, som kan få kravet til at spille tæt sammen med den vækst- og produktivitetsdagsorden, som regeringen planlægger at spille ud på i kølvandet på Produktivitetskommissionens netop offentliggjorte slutrapport. Dermed er der bl.a. udsigt til, at et overenskomstkrav om fjernelse eller radikal omlægning af reguleringsordningen vil kunne komme til at spille sammen med de kommende økonomiforhandlinger mellem regeringen og KL til juni.

De kommunalt ansatte har derfor en ekstra god grund til at interessere sig for de kommende økonomiforhandlingerne i de kommende måneder. Her fastlægges de første aftaler og økonomiske rammer for de offentlige overenskomstforhandlinger næste år. Måske kommer de ikke alene til at handle om forventet lønstigningstakt og antallet af fyresedler, som de plejer. Måske kommer det også til at handle om en ny ’akkord’ for kommunerne og regioner, hvor kommunerne og regionerne forpligter sig til at levere ’mere velfærd for pengene’ gennem endnu mere konkurrenceudsættelse, mere decentral og individuel løndannelse og mere uindskrænket lokal ledelsesret gennem overenskomstforhandlingerne i 2015.

Alt i alt må det siges, at Produktivitetskommission lider af en række vrangforestillinger om lyksalighederne i at kopiere et vrangbillede af løndannelsen på det private område. Samtidig lever kommissionen tilsyneladende i lykkelig uvidenhed om mulighederne for at forbedre den fælles velfærd ved at investere i medarbejdernes samarbejdsevne, tillid, retfærdighed og lysten til at gøre noget godt for andre mennesker og samfundet som helhed. Til det er der kun at sige: Vrangforestillinger kan være svære at få bugt med. Men det kan lade sig gøre. Især hvis man sætter tidligt ind. Uvidenhed kan som bekendt bekæmpes med oplysning.  



[1]Johan Lönroth: Fragment av en hegeliansk historieskrivning över nationalekonomin från svensk horisont  Gøteborg 2014.
[2] Richard Caballero: Macroeconomics After the Crisis: Time to Deal with the Pretense-of-Knowledge-Syndrome, Journal of Economic Perspectives 24:4:85-102, 2010, s. 100.
[3] Produktivitetskommissionen: Det handler om velstand og velfærd. Slutrapport, Produktivitetskommissionen 2014, s.93.
[4] Historisk er værdien af det, der produceres i den offentlige sektor (output) blevet opgjort ud fra værdien af de offentlige udgifter (input). Når værdien af output sættes lig værdien af input, indebærer det pr. definition, at væksten i produktiviteten i den offentlige sektor bliver beregnet som 0. Der er kun produceret mere samfundsmæssig værdi, hvis der er brugt tilsvarende flere penge på det. Derfor sætter nationalregnskabet produktivitetsstigningen i den offentlige sektor til 0 hvert år. Der arbejdes på at udvikle et validt mål for udviklingen i den offentlige sektors produktivitet baseret på en beregnet prissætning af et nærmere defineret output.
[5] Produktivitetskommissionen, op.cit., s. 93.
[6] Jørgen Stamhus: Decentralisering af den danske løndannelse – resultater fra en spørgeskemaundersøgelse, forskningsrapport, CARMA, Aalborg 2007, s. 32
[7] Se f.eks. Lotte Bøgh Andersen: Styring af den offentlige sektor: Incitamenter, motivation og normer, Produktivitetskommissionen 2012
[8] Se bl.a. Kristian Gylling Olesen, Eva Thoft, Peter Hasle og Tage Søndergaard Kristensen: Virksomhedens sociale kapital. Hvidbog. Arbejdsmiljørådet/NFA 2008; Tage Søndergaard Kristensen: Trivsel og produktivitet – to sider af samme sag, HK Danmark 2009; Sæt Social kapital på dagsordenen – og skab godt samarbejde. Udgivet af: FIU’s Udviklingsenhed i samarbejde med forbundene i LO. Tekstidé og konsulent: Eva Thoft, Grontmij.