Fra løn til velfærd – perspektiver for OK-2014
Af Christian Lyhne Ibsen & Søren Kaj Andersen

Offentliggjort: 15. februar 2014

OK-2014 for de knapt 600.000 privatansatte på LO/DA-området er i gang. Den 9. februar blev DI og CO-industri enige om en ny 3-årig overenskomst, som lægger linjerne for de øvrige områder. Denne gang er der udsigt til mindre smalhals, men for ca. 80-85 procents vedkommende er overenskomstforhandlingerne i nogen grad uinteressante mht. den udbetalte løn. Denne artikel analyserer OK-2014 med fokus på forholdet mellem decentralisering af løn, reformer af velfærdsstaten og overenskomstsystemet.

Fra løn til velfærd
Der er tegn på bedring i økonomien op til OK-2014, hvilket presser forventningerne op hos lønmodtagerne efter to runder med smalle forlig. Men løn aftales i høj grad ude på virksomhederne, så det er fejlagtigt at tro, at forhandlerne nu skal sikre kæmpe reallønsstigninger. Forliget, som forhandlerne i de toneangivende industriforhandlinger indgik søndag d. 9. februar, gentager den dynamik i overenskomstforhandlingerne, som gradvist er kommet til at præge aftalemodellen siden start-90’erne. Decentralisering af løn og arbejdstid har gjort disse emner mindre betydningsfulde og har veget pladsen til udbygning af goder, som tidligere var velfærdsstatens domæne. Denne udvikling har været mulig pga. aftalemodellens generelt høje dækning og store kapacitet til at koordinere på tværs af sektorer, brancher og arbejdspladser. Man får simpelthen løst nogle samfundsøkonomiske udfordringer, fordi parterne kan blive enige herom, og fordi der er en organisatorisk kapacitet til at gøre det.

Omvendt giver udviklingen i overenskomsterne også problemer mht. dækningen af overenskomsterne og holdbarheden i aftalesystemet, når medlemmerne svigter de overenskomstbærende organisationer. Disse problemer er endnu ikke akutte for udbredelsen af goderne, men de kan blive det, hvis tendenserne på arbejdsmarkedet fortsætter.

OK2014 – det er blevet lidt bedre
Industriforliget giver moderate – men dog lidt bedre – stigninger på mindstebetalingssatserne. Således stiger satsen med i alt 4,95 kr. over tre år, hvilket svarer til 4,55 procent. Derudover kommer en stigning på én procent i den såkaldte fritvalgskonto, som kan bruges til enten ekstra pension, betalt ferie eller løn. Endelig er der mere uddannelse og barsel i forliget. Bare det, at CO-industri accepterer en treårig periode, er tegn på, at der er kommet mere til lønmodtagerne.

Til forskel fra de to foregående overenskomstrunder (OK) i 2010 og 2012 aner man således optimisme hos parterne. I sin økonomiske redegørelse fra august 2013 fremlagde regeringen et forsigtigt bud på bedre økonomiske tider i Danmark (Økonomi og Indenrigsministeriet 2013). BNP skønnes at vokse med beskedne 0,2 % i år, men med 1,6 % i 2014. Dette giver håb om tilstrækkelig vækst til at fremme beskæftigelsen og bringe ledigheden ned. Således ventes bruttoledigheden at falde med 14.000 fuldtidspersoner i 2014 sammenlignet med 2012. I 2014 skønnes den gennemsnitlige bruttoledighed således at være på 148.000 personer. Arbejdsløsheden vil derfor falde til lidt over 5 %. En del af dette moderate opsving skyldes en større forbrugertillid og dermed øget privat forbrug, men også bedre tider i udlandet kan drive eksporten fremad. Omvendt er niveauet for erhvervsinvesteringer lavt – ifølge DI på det laveste niveau i 20 år. Dette er problematisk for produktiviteten.

De overordnede ledighedstal dækker over betydelige forskelle på tværs af fag og brancher. Metals a-kasse melder om en ledighed mellem sine medlemmer på 4,5 % i september 2013. HK’s medlemmer havde en ledighed på 5,7 % i september 2013. For 3Fs medlemmer er ledigheden derimod på 7,7 % i juli 2013, hvilket dog er et fald siden 2012, hvor ledigheden var godt over 10 % i samme periode. Derudover er antallet af langtidsledige i 3F reduceret med ca. en fjerdedel. Som forventet er de ufaglærte hårdest ramt.

Derudover skønner Dansk Metal, at der vil komme omkring 25.000 flere jobs i industrien frem i mod 2020. Dette vil omvendt lægge pres på for at forøge antallet af industriarbejdere, men her vel at mærke primært faglærte. I alt skønnes det, at der vil komme til at mangle 30.000 faglærte arbejdere i 2020. Det har fået 3F, Dansk Metal, HK og DI til at gå sammen om kampagnen ”Hands-on”, der skal få flere unge til at vælge en erhvervsuddannelse fremfor en gymnasial uddannelse. Samtidig er der kommet pres på virksomhederne om at tage flere lærlinge ind.

Lønkonkurrenceevnen
Ligesom op til OK2012 er konkurrenceevnen over for udlandet i fokus. Særligt ser lønkonkurrenceevnen – målt ved forskellen i stigningen i enhedslønomkostningerne i fremstillingsvirksomheder og korrigeret for udviklingen i den effektive kronekurs – problematisk ud med en forværring i perioden 1997-2012 overfor udlandet på knap 3/4 procentpoint i gennemsnit om året.

Samtidig ser det ud til, at de fleksible lønsystemer (mindste- og minimallønsbetaling), der findes på ca. 85 % af DA-området har været effektive til at ændre lønstigningstakten. I 2012 er lønkonkurrenceevnen forbedret med 9,5 %, siden det stod værst til tilbage i 2008, da Danmark var ca. 25 % dårligere. Lønkonkurrenceevnen er således nu på niveau med 2003. Det betyder, at lønkonkurrenceevnen i Danmark er ca. 15 % dårligere end i udlandet i 2012. Ser man på lønomkostninger pr. time i perioden 1997-2012 har vi i Danmark haft gennemsnitlige stigninger på 3,8 % i mod udlandets 3,1 % i fremstillingsvirksomheder. I 2011 var udlandets stigningstakt højere end i Danmark, hvorimod den var stort set ens i 2012. I begyndelsen af 2013 har Danmark ligget 3/4 procent point under udlandet igen. I 2012 og de to første kvartaler i 2013 har stigningerne i timefortjenesten for de serviceprægede erhverv ligget konsekvent over bygge- og anlæg samt fremstillingsvirksomheder. I andet kvartal i 2013 har stigningerne i fremstillingsvirksomhederne ligget på 1,5 %, hvorimod service samt bygge- og anlæg har ligget på 1,9 %. Hermed er stigningen for bygge- og anlæg øget fra et meget lavt niveau på 1,025 % i 2012. Tallene tyder altså på en gradvis genopretning af lønkonkurrenceevnen i Danmark, men også at der stadig består en del at hente (Statistikudvalget 2013).

 

Figur 1: Udviklingen I lønkonkurrenceevne (akkumuleret) siden 2000 (målt ved relative enhedslønomkostninger i fremstillingsvirksomhed)

Diskussionen om konkurrenceevne hænger nøje sammen med produktivitetsudviklingen i Danmark. Produktivitetskommissionens beregninger fortæller en historie om lav produktivitetstilvækst i de indenlandske private serviceerhverv fra midten af 1990’erne og en gradvis afkobling af forholdet mellem lønstigninger og produktivitetsstigninger. Dette ser man også inden for fremstillingsindustrien, men først i anden halvdel af 2000’erne og i mindre udstrækning. Dette betyder, at de indenlandske private serviceerhverv er blevet ”for dyre”. Dette kan ydermere have en afsmittende effekt på omkostningsniveauet i de konkurrenceudsatte erhverv. Dette forhold sætter interesserne på tværs af brancherne i potentiel modstrid, hvilket kan føre til splittelse særligt i fagbevægelsen om, hvordan lønudviklingen skal være i henholdsvis eksportindustrien og de indenlandske erhverv.

Omvendt lyder det fra en del fagforbund – særligt HK og 3F som repræsenterer lavlønsgrupper – at lønmodtagerne har udvist stor ansvarlighed i OK2010 og OK2012 med løntilbageholdenhed. Derfor er det nu tid til at lægge relativt mere på lønsatserne i en situation, hvor økonomien måske så småt vender. På mindstebetalings- og minimallønsområderne giver satser en afsmittende effekt på tillæggene, men ellers er der begrænsede muligheder for centrale lønstigninger. Det er de ”faktiske forhold i jernindustrien”, forstået som fornyelsen af Industriens Overenskomst, der sætter niveauet for den økonomiske ramme, men der ligger som nævnt spændinger mellem forventninger og faktiske økonomiske forhold, der skaber særlige udfordringer i forhold til lavlønsområder som butiksoverenskomsten og Horesta-overenskomsten. Og som altid bliver forliget på normallønsområdet vanskeliggjort af, at man her reelt forhandler den udbetalte løn. Traditionelt forhandler normallønsområdet lønstigninger, der tager hensyn til manglende lokale lønstigninger – dvs. den økonomiske ramme i industriforliget plus en lønstigning, der gennemsnitligt svarer til de lokale lønstigninger på mindstebetalings- og minimallønsområderne. Denne koordination på tværs af områderne har historisk været kilde til konflikter – både imellem parterne og internt i fagbevægelsen – men det hører med til historien, at både ved OK2010 og OK2012 kom forligene på normallønsområdet i hus.

Tryghed via Uddannelse
Industriforliget indeholder mere uddannelse til lønmodtagerne, som har fået en ekstra uges selvvalgt uddannelse under opsigelsesperioden. Derudover får man ret til to timers samtale med fagforeningen/a-kassen til at lægge en plan for uddannelse i forhold til at få et nyt job. Strategien om mere uddannelse til medlemmerne blev for alvor etableret i starten af 2000’erne. Som med andre temaer har uddannelse dermed øget bredden i overenskomsterne og er blevet et vigtigt tema for medlemmerne. Retten til to ugers selvvalgt uddannelse på LO/DA-området kom i hus med kompetenceudviklingsfondene i OK2007. Kompensationsgraden under uddannelse varierer fra område til område fra 85 % til 100 % af lønnen. Sidenhen er ordningerne administrativt gjort mere smidige for at øge brugen af midlerne, og i OK2012 blev det gjort muligt at opspare ret til seks ugers uddannelse hen over tre år.

Uddannelsesmidlerne bliver brugt i stor stil, og spørgsmålet er, om der skal flere penge ind i systemerne. Ifølge CO-industri blev der i april i år sendt næsten fem gange så mange ansøgninger om støtte til Industriens Kompetence- og Udviklingsfond (IKUF) som i samme måned året før. Der er dog stadig væsentlige brancheforskelle i uddannelsesønsker, og spørgsmålet er, om der i fremtiden kan findes fælles fodslag om udbygning af ordningerne, eller om hver branche finder egne løsninger.

I OK2012 var der snak om muligheden for at forpligte virksomhederne til at lave uddannelsesplaner og få sat flere ansatte i uddannelse – denne ide kan muligvis blive gentaget. For nogle virksomheder er fondene en afgivelse af magt over uddannelse, hvorimod andre virksomheder får løftet uddannelse på en måde, som ikke ville være muligt med selvstændige ordninger. Fagforeningerne har traditionelt foretrukket fonde, idet de sikrer kollektive rettigheder, så man ikke risikerer, at nogle lønmodtagere ikke kommer på kurser.

Den ekstra uges uddannelse under opsigelsesperioden er designet til at understøtte det mobile danske arbejdsmarked med mange jobskifte. I forlængelse heraf har man i fagforeningskredse talt om brancheanciennitet som en mulighed – men dette blev det altså ikke til. Uddannelsestemaet relaterer sig til beskæftigelsespolitikken. I OK2012 blev der givet mulighed for at tage kurser under arbejdsfordeling. Dette blev gjort for at forbedre beskæftigelsesmulighederne for lønmodtagere med jobs i farezonen. Baggrunden er, at regeringen og Enhedslisten besluttede, at de ledige ikke kunne bruge denne ret i de første fire måneders ledighed. Hermed kan de overenskomstmæssige rettigheder bruges til at kompensere for en lovmæssig ændring.

Aftalemodellen lapper huller i velfærden
Arbejdsmarkedets parter er – med lejlighedsvise undtagelser – tilhængere af autonomi fra politikerne – i særdeleshed, når det gælder overenskomstforhandlinger. Ikke desto mindre er overenskomstforhandlingerne ofte præget af politiske reformer. Faktisk ville det være en bemærkelsesværdig undtagelse, hvis en overenskomstrunde ikke relaterede sig til den politiske dagsorden og forestående reformer. På grund af overenskomstdækningens relativt store udbredelse er det naturligt, at arbejdsmarkedets parter tager samfundsøkonomiske og politiske emner op. Ikke desto mindre er sammenvævningen mellem politisk regulering og partsregulering blevet mere og mere udpræget i takt med overenskomsternes større emnebredde. Det er lang tid siden bare løn og arbejdstid var på forhandlingsbordet.

Arbejdsmarkedspensionernes indtog i overenskomsterne i slut-80’erne og start-90’erne indvarslede således en ny forhandlingsdagsorden for branchevise forhandlinger. Drivkræfterne bag parternes bredere forhandlingsdagsorden og den tættere sammenvævning mellem politisk regulering og partsregulering er flere. Arbejdsmarkedets parter har et behov for at udvikle den centrale forhandlingsdagsorden i takt med, at traditionelle forhandlingsspørgsmål om bl.a. løn og tilrettelæggelsen af arbejdstiden lægges ud til forhandling på virksomhederne. Yderligere giver det prestige og indflydelse til organisationerne, hvis man også er i stand til at forhandle sig frem til aftaler om velfærdsspørgsmålene. Det styrker med andre ord både organisationerne og aftalesystemets legitimitet. Modsat har det politiske system på sin side et finansieringsbehov. Det har været og vil i høj grad forsat være et spørgsmål i de kommende årtier, hvordan staten får finansieret velfærdsudgifterne. Set fra statens side er der således stærke økonomiske argumenter for at inddrage arbejdsmarkedets parter i politikudviklingen.

På den ene side betyder parternes selvbestemmelse, at de bestemmer, hvad der skal forhandles om. På den anden side tegner der sig en udvikling, hvor vi nok endnu ikke har set enden på hvilke spørgsmål, der kan blive del af forhandlingsdagsordenen. På denne måde bliver arbejdsmarkedets parter centrale aktører ikke kun i arbejdsmarkedsreguleringen, men også bredt i velfærdsreguleringen. Det øger behovet for også at afstemme og koordinere forhandlingsdagsordenen med, hvad der i øvrigt sker i det politiske landskab. Eller man kan formulere det omvendt: Det kan blive en stadig mere afgørende del af arbejdsgiver- og lønmodtagerorganisationers virke at præge den generelle politiske debat med henblik på at sikre, at parterne kan styre, hvad der skal bringes ind på de kollektive forhandlingers dagsorden. Med andre ord handler det om at undgå blot at blive reaktive i forhold til den bredere politiske dagsorden.

Dækningsproblemet
Overtagelsen af velfærdstemaer såsom pension, uddannelse og barsel i overenskomsterne er ikke uden problemer. Om end overenskomstdækningen i Danmark er høj, er den ikke fuldstændig og ca. 20-25 procent af arbejdsmarkedet er ikke dækket (DA 2013). Det vil altså sige, at vi har en outsider-gruppe, som ikke får den supplerende arbejdsmarkedspension, ikke har ret til selvvalgt uddannelse, ret til barsel, barns 1. sygedag osv. I andre lande, hvor overenskomster bliver almengjorte via lovgivning til ikke-dækkede virksomheder, ville denne problematik være løst, men denne løsning er ikke acceptabel for parterne, som kærer om selvreguleringsprincippet. I princippet skal en overenskomstrelation bygge på en frivillig aftale, som i øvrigt bliver håndhævet af selvstændige parter. Dette betyder, at overenskomstdækning i Danmark grundlæggende handler om organisering af lønmodtagere og arbejdsgivere og den ’økonomiske kamp’ på arbejdsmarkedet for at få modparten til at acceptere overenskomsten.

Omvendt forholder det sig med universelle velfærdsgoder, der tilfalder alle. Den tilbagevendende diskussion om brugerbetaling samt indkomstregulering af kerne goder i velfærdsstaten er endnu ikke slået nævneværdigt igennem, hvorfor man stadig kan tale om den universelle velfærdsstat i Danmark. Dette er til forskel fra eksempelvis Tyskland, hvor velfærdsgoder er knyttet til socialforsikringsordninger fra arbejdsmarkedet via arbejdsgivere. Med velfærdsgodernes indtog i overenskomsterne kan man spørge, om vi bevæger os i en retning af den tyske velfærdsmodel?

Holdbarhedsproblemet
En anden problemstilling – udover dækningen – er holdbarheden i aftalesystemet. Universelle velfærdsgoder er finansieret igennem skatten, som alle betaler, og som i øvrigt er en solidarisk finansieringsmodel pga. det progressive skattesystem. Omvendt er det muligt ikke at betale til overenskomstsystemet. Skat betaler alle, men færre og færre betaler kontingent til fagforeningerne og dermed opretholdelsen af overenskomstsystemet.

Som bekendt har de overenskomstbærende fagforeninger inden for LO-fagbevægelsen lidt under faldende medlemstilslutning[2]. Uorganiserede og medlemmer af gule organisationer er typisk dækket af overenskomstens goder, men betaler altså ikke til den overenskomstbærende organisation, hvorfor man kan tale om et gratist-problem i den danske model. For at styrke den danske model har LO-fagbevægelsen derfor set på måder, der vil gøre det mere fordelagtigt at være medlem i overenskomstbærende fagforeninger. Som nævnt fik LO ikke opfyldt ønsket om forhøjelse af fagforeningsfradraget i finanslovsaftalen mellem regeringen, V og K. Dette kan give næring til krav om andre løsninger på gratist-problemet.

 

Figur 2: Organisationsgrader 1985-2013 

Den tidligere strategi om eksklusive rettigheder til LO-fagforeningernes medlemmer blev skudt ned af arbejdsgiverne (og en del fagforeninger) i OK2007 og OK 2010 med henvisning til områdeprincippet i overenskomsterne, der betyder, at alle på (branche)området dækkes af overenskomsten. Der skal ikke gøres forskel på organiserede og uorganiserede. En anden strategi, som diskuteres, er arbejdsgiverfinansiering af aktiviteter inden for den danske model, som fagforeninger i øjeblikket dækker via medlemskontingentet. Dette kan være udgifter til drift og administration af uddannelser, som arbejdsgivere og fagforeninger bruger til at opretholde overenskomstsystemet. Hvis disse udgifter dækkes via et arbejdsgivertillæg per præsteret arbejdstime for alle medarbejdere, fritages fagforeningerne for at dække via kontingent og kan derved blive mere konkurrencedygtige i forhold til de gule.

Med industriforliget er der ikke tegn på, at denne problemstilling håndteres. Omvendt varsler forliget bedre tider på det danske arbejdsmarked. OK 2014 bliver i sidste ende afgjort i urafstemningen om et muligt mæglingsforslag, hvori alle områder dækkes. Spørgsmålet bliver derfor – som altid – om der er nok i forslaget til at overbevise lønmodtagerne.

Litteratur
DA 2013: Arbejdsmarkedsrapport 2012. København: Dansk Arbejdsgiverforening
Ibsen, C.L., Due, J., Madsen, J.S. (2013). Stigning i organisationsgraden for andet år i træk. København: FAOS
Statistikudvalget (2013). Statistikudvalgets statusrapport – 3. kvartal 2013. København: Finansministeriet
Økonomi og Indenrigsministeriet (2013): Økonomisk Redegørelsen – August 2013: København: Økonomi og Indenrigsministeriet


[1] Dele af denne analyse er tidligere publiceret i FAOS-forskningsnotat 137, ”Forligsmuligheder på den smalle sti ud af krisen” af Søren Kaj Andersen og Christian Lyhne Ibsen.

[2] Siden 1995 har LO-fagbevægelsen mistet ca. 336.000 medlemmer. En del af tilbagegangen skyldes forandringer i erhvervsstrukturen. Dette forhold er ikke til at komme udenom. En del skyldes dog også fremgang hos de alternative/gule fagforeninger såsom Krifa og Det Faglige Hus, der i 2013 udgør ca. 229.000 medlemmer i 2013 (Ibsen et al. 2013).