Det formelle medarbejderdemokratis tillidsskabende potentiale
Af Nana Wesley Hansen

Offentliggjort: 15. december 2013

Tillidsreformen skal afbureaukratisere, skabe større rum for fagligt ansvar og give plads til moderne ledelsesformer, men medtænker heri ikke det formelle samarbejdssystems betydning. Det kan få uheldige konsekvenser for tilliden på de offentlige arbejdspladser, da det formelle samarbejdssystem med al sandsynlighed har en selvstændig betydning for tillidsskabelsen, som er i fare for at blive glemt i reformiveren.

Tillid er blevet lanceret som et centralt politisk begreb i dansk forvaltningspolitik. I Regeringsgrundlaget fra 2011 er det indskrevet, at en reform med fokus på tillid, ledelse, faglighed og afbureaukratisering skal iværksættes i samarbejde med kommunerne (Regeringen 2011). Særligt det Radikale Venstre, og dermed også Magrethe Vestager, er i medierne blevet taget til indtægt for ideen om den såkaldte Tillidsreform (Reiermann og Andersen 2013). I tiden siden regeringsdannelsen var der dog noget uklarhed om, hvori reformen egentlig skulle bestå, men i juni 2013 indgik Regeringen og de offentlige aftaleparter (KL, Regionerne, OAO, FTF og Akademikerne) en aftale om syv principper for samarbejde om modernisering af den offentlige sektor. Danmarks Lærerforening og FOA har som de eneste ikke ønsket at være en del af aftalen (Regeringen m.fl. 2013).

Ser man nærmere på nogle af de principper, som regeringen og de offentlige aftaleparter har aftalt, kan man dog blive lidt bekymret. Som det første princip ud af syv nævnes således, at styringen i den offentlige sektor skal fokusere på mål og resultater, frem for på regler og procedurer. Udkommet af handlinger er altså vigtigere end processen omkring handlinger. Men spørgsmålet er om ikke regler og procedurer i visse henseender er stærkt nødvendige netop for at kunne opbygge tillid?

Tillidsreform og modernisering af den offentlige sektor
Reformen indgår som led i moderniseringen af den offentlige sektor. En politisk målsætning, som danske forvaltningsforskere har kunnet dokumentere har været højaktuelt siden starten af 1980’erne (Pedersen 1993; 2000; Greve 2006; Ejersbo og Greve 2008). Moderniseringens nøglebegreb er økonomisk effektivitet, hvilket grundlæggende handler om at holde de offentlige udgifter under kontrol (Ejersbo og Greve 2008: 15). Effektivisering betød traditionelt at forbedre serviceniveauet uden at øge det ressourcemæssige forbrug, men er i stigende grad også kommet til at betyde bibeholdelse af samme serviceniveau under besparelser (Ejersbo og Greve 2013: 3).

To ting har kendetegnet moderniseringsdagsordenen. For det første har politikere og ministerier over tid koblet en lang række af forskellige interesser til den økonomiske effektiviseringsdagsorden. Det være sig både New Public Management inspireret markedsliggørelse og nye initiativer til fremme af den gode arbejdsplads. Et andet centralt kendetegn ved processen om moderniseringspolitikken i Danmark er, at den har været deltagerorienteret med henblik på at involvere medarbejdere og andre aktører i et vist omfang (Ejersbo og Greve 2008: 79). I begge henseender følger Tillidsreformen altså fortsat traditionen for modernisering.

I regeringsgrundlaget er Tillidsreformen formuleret som en generel baggrund for at gentænke lovgivningsarbejdet i forhold til at mindske krav til dokumentation for opgaveløsningen, skabe større rum for fagligt ansvar hos den ansatte og give plads til moderne ledelsesformer (Regeringen 2011). Tillidsreformen er altså ikke direkte tænkt sammen med hverken det kollektive samarbejds- eller aftalesystem, men skal have betydning for den fremtidige relation mellem ledelse og medarbejderne. I lyset heraf er det nærliggende at gøre sig nogle overvejelser over, hvilken betydning de formelle kollektive samarbejdssystemer har for etableringen af tillid mellem ledelse og medarbejdere på arbejdspladsen.

Det formelle medarbejderdemokrati
Medarbejderdemokratiet eller de kollektive samarbejdssystemer har en lang tradition på de danske offentlige arbejdspladser. Allerede i 1947 oprettede man de første samarbejdsudvalg i Københavns Kommune, men først i 1973 indgik man kollektiv aftale om et fælles regelsæt for alle kommuner og amter (Jakobsen et al. 2010: 2-3). Det kollektive samarbejde omtales som en form for medarbejderdemokrati. I dag er dette begreb dog ved at gå af mode, og man taler i stigende grad om slet og ret samarbejde eller medindflydelse. I midten af 1990’erne udviklede samarbejdssystemet sig markant på det amtskommunale område. Medindflydelsen blev styrket og arbejdsmiljøarbejdet blev integreret i samarbejdssystemet (Navrbjerg og Madsen 2004). I dag kaldes det for MED-systemet.

Samarbejdet i MED foregår i stærkt formaliserede samarbejdsudvalg, hvor medarbejdere inddrages via valgte repræsentanter i ledelsens beslutningsproces. Ofte er medarbejderrepræsentanterne også tillidsrepræsentanter (TR) på arbejdspladsen og derudover indgår også arbejdsmiljørepræsentanterne (AMR) i samarbejdet med ledelsen. Systemet skal give medarbejderne medindflydelse og medbestemmelse på beslutningsprocesserne på alle ledelsesniveauer med økonomi- og personaleansvar. Systemet har dog mødt en del kritik. Nogen studier peger på, at det reelt ikke giver medarbejderne særligt meget indflydelse særligt på de strategiske beslutningsniveauer, og at det derfor burde styrkes yderligere (Caraker et al. 2012; Kamp et al. 2012), mens andre peger på, at det er et omkostningsfuldt system og med fordel kunne forenkles ved at reducerer antallet af formelle udvalg (KREVI 2010; Jakobsen et al. 2010). Sidstnævnte har dog mødt stærk kritik fra de offentlige lønmodtagerorganisationer, som har påpeget, at man ved at reducerer i antallet af udvalg reelt vil ekskludere medarbejderne for indflydelse på centrale beslutningsniveauer (KTO 2011).

Litteraturen omkring kollektive repræsentative samarbejdsformer på arbejdspladsen har understreget, at samarbejdet har integrerende, demokratiproducerende såvel som økonomiske funktioner (Knudsen 1995: 14; 2000; Poole et. al 2001: 24). Ovennævnte kritiske studier peger altså på, at MED-systemet måske særligt har nogle udfordringer i forhold til at realiserer dets demokratiske potentiale, og at dets evne til at levere økonomisk effektive resultater kunne styrkes. Men de siger kun i begrænset omfang noget om systemets evne til at underbygge social integration på arbejdspladsen og skabe tillid. I MED-aftalen nævnes det dog specifikt, at systemet netop skal underbygge samarbejdet på arbejdspladsen, og her kunne man formode at dets evne til at underbygge tillidsskabende processer ville være relevant.

Hvordan skal vi forstå tillid og hvad skaber tillid?
I den videnskabelige litteratur om ansættelsesrelationer har tillid og tillidsrelationer mellem ledelse og medarbejderrepræsentanter traditionelt stor betydning for forståelsen af det kollektive samarbejde. I dele af litteraturen forstås tillid som udkommet af en historisk etableret social kontrakt (Walton og McKersie 1965: 184-185; Walton et al. 1994: 10-11; Due og Madsen 1996; Ilsøe 2010). I Danmark anskues denne sociale kontrakt ofte som en integreret del af ’Den Danske Model’. Det er i kraft af institutionaliseringen af det kollektive aftalesystem og dets generelle betydning for understøttelsen af det økonomiske system, at vi i dag har udviklet relationer, hvor medarbejdere og ledelse igennem forhandling og samarbejde forebygger og løser konflikter. Det kollektive aftalesystem er på den vis forudsætningen for den særlige tillidsrelation mellem medarbejdere og ledere.

Tillid tenderer i denne forståelse dog til at forblive et noget selvreferentielt begreb – altså man har tillid, fordi der er en kontrakt om tillid. Kontrakten er etableret historisk, og det er i overtrædelser af normerne for god forhandling, at tilliden brydes. Som eksempel herpå kan fx nævnes OK13 processen, hvor lønmodtagersiden på særligt undervisningsområdet i dag syntes at være i en afklaringsproces omkring hvorvidt, man undervejs har kompromitteret normerne for den danske model og brudt tilliden. I sådanne forståelser kan tilliden altså måske nok brydes, og så må en ny kontrakt indgås gennem en proces, hvor man justerer normerne, men der gives ikke mange bud på, hvilke elementer som konstruerer, fastholder eller forandrer den kontraktbaserede tillidsrelation over tid, når der ikke er åbenlys konflikt og normbrud.

Et bud handler om, at opbygningen af tillidsrelationer sker med udgangspunkt i behovet for at komme informationsasymmetrien mellem arbejdsgiver og lønmodtager til livs. Tilliden skabes således gennem uformelle relationer over tid – fx inden for det danske koalitionsforhandlingssystem på det offentlige arbejdsmarked, hvor vidensasymmetri i høj grad gør sig gældende mellem forhandlingsparterne (Due og Madsen 1996: 21-37: 909-944). Her understreges således ikke bare tillidens integrative funktion, men også dens evne til at reducere social kompleksitet, som er et vigtigt aspekt af tillid som fænomen (Luhmann 1979; Misztal 1996).

Samarbejdsudvalg er formelle rammer om interaktionsformer
En anden mulighed – som ikke tidligere er blevet formuleret i relation til kollektive forhandlinger og samarbejde – er at betragte selve samarbejdssystemet (og for den sags skyld også aftalesystemet) som formelle rammer omkring interaktionsformer, der underbygger tillidskonstruerende processer. I de formelle systemer håndterer man potentiel uenighed og undgår konflikt, fordi de etablerer et særligt rum for interaktion mellem parter, der har varierende interesser. Nogle gange er disse interesser sammenfaldende, men nogle gange er de også modsatrettede. Formaliseringen af samarbejde og forhandling i stramme rammer etablerer så at sige ikke bare en ny magtbalance, der fungerer som et udgangspunkt for, at ledere og medarbejderrepræsentanter kan agere på (mere) lige fod og indgå i forhandling, men skaber også rammer for problemløsning i forhold til specifikke problemstillinger, uden at tingene bliver for sammenblandede. I denne udlægning anskues tillid, som noget der opbygges i en proces, hvor afmonteringen af kompleksiteten i kraft af de formelle rammer og formelle relationer, er det der grundlæggende underbygger tillidsopbygningen.

Det formelle aftale- og samarbejdssystem (herunder MED og SU) er på den baggrund en forudsætning for, at der i samarbejde og forhandling sættes fokus på uenighed og diversitet frem for et fokus på at blive enige. Det kan virke kontraintuitivt, men processuelt underbygger de kollektive systemer i langt højere grad respekten omkring uenigheden og mulighed for at være uenig, end det fremmer muligheden for at skabe ens normer og værdier. Og det er måske netop denne mekanisme, som skaber tillid, social kapital, eller hvad man nu ønsker at kalde det.

I denne udlægning får selve samarbejdssystemet i sig selv en betydning uafhængig af dets umiddelbare effektivitet i forhold til konkrete sager. Det formelle samarbejdssystem kommer således til at underbygge det uformelle samarbejde mere end omvendt og skabe grobund for fremtidigt samarbejde og forhandling. Samarbejdet bliver på den måde en blandt flere sociale processer, som faktisk underbygger tillid i organisationen (Möllering 2012: 3). Dette kan illustreres ved at sammenholde forhandling med dets måske ypperste konfliktfyldte modsætning. Et klassisk citat er, at ”krig er en fortsættelse af politikken med inddragelse af andre midler”, hvor vold bliver midlet (fremfor den fredelige politiske meningsudveksling) til at afgøre interesseforskelle og derved opnå målet, som er politisk defineret.[1]

Tilbagevenden til politikken og det ordnede rum for uenighed
Omvendt kan forhandlingen eller samarbejdet forstås som en tilbagevenden til politik på politikkens egne præmisser. Her bliver forhandling og samarbejde midlet til at opnå målet – nemlig en demokratisk politisk dialogform (Pedersen 2002). Dette er en udvidelse af pointen fra de tidligere nævnte forskningsperspektiver, hvor forhandling og samarbejde slet og ret er måder, hvorpå nye magtbalancer kan etableres mellem parterne. I den herværende forståelse er forhandling og samarbejde ikke kun et middel til at opnå nye magtbalancer, men derimod en institutionel underbygning af en dialogform, som underbygger rolige tider på arbejdspladsen. Ikke fordi man har fælles værdier, men fordi man er i stand til at skabe et ordnet rum for uenighed og forskel.

Det formelle samarbejdssystem sikrer i kraft af MED og SU systemerne, at emner skilles ad og sorteres via en formel dagsorden. De formelle samarbejdssystemer ’kompartmentaliserer’ så at sige samarbejdet i forhold til ledelsesniveauer, sektorer og emner. Selv når meget stor uenighed opstår omkring et emne, og en af parterne føler sig misinformeret, fortsætter samarbejdet omkring andre emner mellem de samme parter – simpelthen fordi man skal. Er man rygende uenige i samarbejdet omkring en udliciteringsproces forhindrer det ikke, at man kan samarbejde om at reducere sygefraværet på samme arbejdspladser gennem andre fælles tiltag (Hansen 2013 forthcoming).

De formelle relationer fortsætter, selv når de uformelle synes problematiske, men over tid er det slet ikke usandsynligt, at de uformelle relationer i et samarbejde vil blive styrket i kraft af, at man kontinuert mødes formelt. Med andre ord er der ikke i det kollektive samarbejde så meget tale om en særlig norm om tillid eller et særligt dansk relationelt fænomen opbygget over tid mellem to parter lokalt, som der er tale om en institutionel mekanisme, hvor man undgår spredning af konflikt (Powell 1996). 

Når formelle rammer har potentiale til at suspendere ’the leap of faith’
Eller sagt på en mere teoretisk facon: Kompartmentaliseringen af emner i samarbejdet reducerer risikoen ved et tillidsbrud i samarbejdet på enkelte områder, og det som nogle forskere har kaldt ’the leap of faith’(Möllering 2001: 414; Möllering 2012; Frederiksen 2012) kan i en given sag gøres uden de store problemer. De formelle systemer gør samarbejdet robust, og tilliden mellem de enkelte personer får mindre betydning i samarbejdet. Det er altså ikke alene de uformelle relationer, som er afgørende for tillidsdannelsen, men i endnu højere grad de formelle strukturer etableret gennem rammeaftaler om samarbejde og forhandling.

De formelle systemers styrke i forhold til at skabe rammer for den uformelle mellemmenneskelige tillid som efterlyses i moderniseringsdagsordenen er værd at holde sig for øje. Der er ingen tvivl om at systemerne kræver ressourcer og at meget kunne forbedres. Særligt ideen om medarbejderdemokrati synes fx svær at realisere indenfor de modeller, som eksisterer (Hansen 2013 forthcoming). Men der er god grund til at tænke sig grundigt om, inden man reducerer de kollektive samarbejds- og forhandlingssystemer til bureaukratiske barrierer for den fri og tillidsfulde interaktion mellem ledelse og medarbejdere. Det kan tænkes, at de faktisk er forudsætningen netop for den tillidsfulde interaktion, som vi hylder.

Litteratur
Caraker, E., Jørgensen, H. og Madsen, M. O. (2012). Medhør uden medbestemmelse? SU-/MED-/SI-systemet og lønmodtagererfaringer på FTF-området. FTF Dokumentation, Nr. 1 2012. København: FTF
Due, J. og Madsen, J. S. (1996). Forligsmagerne. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Ejersbo, N. og Greve, C. (2013). Udviklingen i styringen af den offentlige sektor. Baggrundspapir til Produktivitetskommissionen. København: Produktivitetskommissionen, Juni 2013
Frederiksen, M. (2012). Suspending the Unknown. The Foundations, Limits, and Variability of Intersubjective Trust, PhD Thesis, Department of Sociology, University of Copenhagen
Greve, C. (2006). Public Management Reform in Denmark. Public Management Review 8 (1),  161-169
Hansen, N. W. (2013 forthcoming) Kollektivt samarbejde under effektivisering. Et studie af praksis i MED-samarbejdet i kommunerne under effektivisering og besparelse. Ph.d. afhandling, Sociologisk Institut, Københavns Universitet, 2013
Ilsøe, A. (2010). Between trust and control: company-level bargaining on flexible working hours in the Danish and German metal industries. Industrial Relations Journal 41 (1),  34-51
Jakobsen, S. T., Pallesen, T. og Pedersen, H. S. (2010). Samarbejde og medindflydelse i den kommunale og regionale sektor. Paper udarbejdet til den XIX Nordiske Kommunalforskerkonference på Syddansk Universitet, Odense, november 2010
Kamp, A., Kold, V. og Caraker E. (2012). At arbejde i den offentlige sektor – velfærdsstat og velfærdsarbejde under forandring. Tidsskrift for arbejdsliv 14 (4),  5-9
KL og KTO (2011). MED-Håndbog, 6. udgave
Knudsen, H. (1995). Employee Participation in Europe. London: Sage Publications
Knudsen, H. (2000). Demokrati på arbejdspladsen – hvorfra og hvorhen? Tidsskrift for arbejdsliv 2 (3),  69-85
KREVI (2010). Analyse af MED-systemet. Århus: KREVI – Det Kommunale og Regionale Evaluerings-institut
KTO (2011). Medlemsudsendelse af 10. juni 2011. Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte (KTO).  http://www.kto.dk/topdf?id=14197
Luhmann, N. (1979). Trust and Power. Two works by Niklas Luhmann. Chichester: John Wiley and Sons
Misztal, B. A. (1996) Trust in Modern Societies. Cambridge: Polity Press
Möllering, G. (2001). The Nature of Trust: From Georg Simmel to a Theory of Expectation, Interpretation and Suspension. Sociology 35 (2),  403-420
Möllering, G. (2012). Process Views of Trusting and Crises. In R. Bachman and A. Zaheer (Eds.) Handbook of Advances in Trust Research. Cheltenham: Edward Elgar.
Navrbjerg, S. E. og Madsen, J. S. (2004). Mellem medindflydelse og medbestemmelse – en tværgående analyse af samarbejdet i kommunerne i Danmark, FAOS Rapport, juni 2004
Pedersen, D. (1993). Offentlig Løn. Projekt Forhandlingsøkonomi. Frederiksberg: Samfundslitteratur.
Pedersen, D. (2000). De faglige organisationer. Fra central til lokal forhandling. I P. Dahler-Larsen og K. K. Klausen (red.) Festfyrværkeri eller Gravøl? En debatbog om den danske kommune ved årtusindskiftet. Odense: Odense Universitetsforlag,  151-163
Pedersen, N. M. (2002).  ”Man mødes og tales ved”…- om deliberation, forhandling og andre samtaleformer i politik. I E. Albæk, P. M. Christiansen og B. Møller (red.) Demokratisk set. Århus: Århus Universitetsforlag,  215-228
Poole, M., Lansbury, R., and Wailes, N. (2001). Participation and Industrial Democracy Revisited: A The­oretical Perspective. In R. Markey, P. Gollan, A. Hodgkinson, A. Chouraqui and U Veersma (Eds.) Models of Employee Participation in a Changing Global Environment. Aldershot: Ashgate,  23–36.
Powell, W. W. (1996). Trust-Based forms of Governance. In R. M. Kramer and T. R. Tyler (Eds.). Trust in Organizations. Frontiers of Theory and Research. London: Sage Publications,  51-67
Regeringen (2011). Et Danmark der står sammen. Regeringsgrundlag. Oktober 2011
Regeringen, Akademikerne, Danske Regioner, FTF, KL og OAO (2013). Principper for samarbejde mellem parter på det offentlige arbejdsmarked om modernisering. København, juni 2013
Reiermann, J. og Andersen, T. K. (2013). Skolen er første stop i Vestagers tillidsreform. Ugebrevet Mandag Morgen 13, 22. april 2013,  29-33
Walton, R. E., Cutcher-Gershenfeld, J. E. and McKersie, R. B. (1994). Strategic Negotiation. A Theory of Change in Labor-Management Relations. Boston: Harvard Business School Press
Walton, R. E. and McKersie, R. B. (1965). A Behavioral Theory of Labor Negotiation. An Analysis of a Social Interaction System (2nd ed.). Ithaca/New York, ILR Press


[1] Se Carl von Clausewitz Om krig (Aarhus: Aarhus Universitetsforlag, 2010 [1831]), 41, oversat af Mikkel Thorup: ”[Når] krigen udgår fra et politisk formål, så er det naturligt, at dette første motiv, som har vakt den til live, også bliver ved med at være det første og højeste hensyn for dens førelse. (…) Således ser vi altså, at krigen ikke blot er en politisk handling, men et ægte politisk instrument, en fortsættelse af den politiske forbindelse, en gennemførelse af den med andre midler. Hvad der nu i grunden vil være særligt for krigen vedrører blot dens midlers særlige natur.”