Produktivitetskommission under liberalistisk flag?
Af Henrik Herløv Lund

Offentliggjort: 15. august 2013

Indledning
Der er problemer med produktiviteten i Danmark. Hvor timeproduktiviteten gennemsnitligt steg med 3,2 pct. om året fra 1975-1995, var den gennemsnitlige årlige vækstrate for produktiviteten faldet til blot 0,7 pct. i perioden 1995-2010. Faldet er navnlig sket i 00’erne.  Også i international sammenligning er vi faldet bagud. Hvor vi i perioden 1975 til 95 var godt med i forhold til sammenlignelige vestlige lande, var vi i perioden fra 1995-2010 dumpet ned i bunden. Dermed har Danmark mistet potentiel velstand, lige som den reducerede produktivitetstilvækst har været medvirkende til, at lønkonkurrenceevnen er blevet ringere i forhold til udlandet. Også de offentlige indtægter er blevet mindre, end de kunne have været.

Det var derfor velbegrundet, at SRSF-regeringen i sit regeringsgrundlag vedtog at nedsætte en Produktivitetskommission. Derimod bør Kommissionens sammensætning og analyser og navnlig de anbefalinger, der tegner sig, diskuteres kritisk. I det følgende analyseres i afsnit 1-3 først - uafhængigt af Produktivitetskommissionen - hvad produktivitet er, hvorledes den har udviklet sig i Danmark og årsagerne hertil. Dernæst behandles i afsnit 4-6 først Produktivitetskommissionens opgaver og sammensætning, dernæst dens analyser og til sidst diskuteres dens anbefalinger kritisk.[1]

1. Hvad er produktivitet?
Øget velstand har tre mulige kilder: - øgede arbejdstimer pr indbygger (øget arbejdsudbud og arbejdstid), bedre bytteforhold og udlandsindtægter samt øget produktivitet. Historisk er øget produktivitet den afgørende kilde til økonomisk vækst.

Produktivitet handler generelt om forholdet mellem en produktion/et output, der fremstilles, og de ressourcer, det input, der medgår hertil.  Produktiviteten stiger, når vi med et givet input kan producere et større output.

Figur: Grundformel for produktivitet. [2]

 

Den gængse måde at måle produktiviteten er som timeproduktivitet (også kaldet arbejdsproduktivitet) dvs. som værditilvækst pr. arbejdstime. Niveauet for timeproduktiviteten kan ses som et resultat af

  1. mængden af fysisk kapital, der er til rådighed, i forhold til arbejdskraftindsatsen - også kaldet kapitalintensiteten
  2. arbejdsstyrkens kvalifikationer i form af uddannelsesniveau og erfaring
  3. Totalfaktorproduktivitet (TFP), som angiver effektiviteten for hvorledes de samlede produktionsfaktorer udnyttes. Totalfaktor-produktivitet handler først og fremmest om ny teknologi, bedre arbejdstilrettelæggelse og mere effektive produktionsprocesser.

Figur: Kilder til produktivitet.[3]

 

Denne artikels analyse baserer sig på, at der på tværs af lande og over lange tidsperioder er en overbevisende sammenhæng mellem erhvervslivets investeringer i ny produktionskapital og væksten i arbejdsproduktiviteten. Ikke alene fordi omfanget af investeringer er afgørende for størrelsen af kapitalapparatet og dermed for kapitalens isolerede bidrag til produktivitetsudviklingen. Men også fordi investeringer ofte er tæt forbundet med udvikling i teknologi og produktionsprocesser, som jo giver sig udslag i øget totalfaktorproduktivitet. Endvidere vil investering i ny teknologi ofte være forbundet med nye arbejdsmetoder og dermed stigende uddannelse og opkvalificering af arbejdskraft. Stigende investeringer og dermed stigende kapitalbidrag til produktivitetsvækst er altså en nøglestørrelse.

I den private sektor findes produktiviteten ved værditilvækst divideret med antal arbejdstimer.  Udgangspunktet for beregning af værditilvæksten er produkternes løbende pris på markedet, der så fratrækkes inflationen for at finde stigningen i faste priser. Beregningsmetoden for produktivitet i den private sektor er altså efterspørgselsbaseret.

Måling af produktivitet i den offentlige sektor frembyder i forhold hertil et særligt problem, idet det offentlige godt nok producerer visse ydelser på markedsvilkår. Men for langt størstedelen af de offentlige ydelser gælder, at de ikke omsættes på et marked, men stilles gratis til rådighed for borgerne og dermed resulterer efterspørgslen herefter heller ikke i nogen pris.  I stedet har man hidtil opgjort den offentlige produktions værdi fra omkostnings - eller inputsiden, således at produktionsværdien svarer til summen af omkostningerne i faste priser. Men når produktionsværdi er lig med omkostninger, er input lig med output. Dermed har produktiviteten i den offentlige sektor i hidtidige produktivitetsmålinger definitorisk været stort set lig nul.

For bedre at kortlægge den faktiske produktivitetsudvikling i den offentlige sektor er det i EU besluttet at overgå til en ny form for produktivitetsmåling, en såkaldt output-baseret måling, hvor man groft sagt måler produktiviteten som stigningen i antal producerede serviceydelser pr. præsteret arbejdstime. Den hidtidige inputbaserede metode at måle offentlig produktivitet fanger ikke produktivitetseffekter, der skyldes ændrede arbejdsgange, bedre kapacitetsudnyttelse og produktivitetsfremmende organisationsændringer. De fanges til gengæld af den outputbaserede metode. Og det er de sidste former for produktivitetsudviklende ændringer, som navnlig gør sig gældende i den offentlige sektor. Øgede investeringer i materiel og hjælpemidler spiller jf. foran en mere perifer rolle. På trods af, at den nye metode ikke er fuldkommen, er den hermed er klart et fremskridt i retning af at kunne måle den faktiske produktivitetsudvikling i den offentlige sektor.

Figur: Brugen af input-og outputbaserede målinger. [4]


2. Produktivitetsudviklingen i Danmark før og efter 1995
Timeproduktivitetsvæksten har i Danmark været aftagende i en årrække og det har bidraget til en svagere velstandsudvikling. I en række analyser fokuseres primært på udviklingen efter 1995/2000, men der er reelt tale om en længere sigtet tendens, der begyndte allerede i 70’erne, stabiliserede sig i 80’erne og så igen tog et nyt dyk fra midten af 90’erne/årtusindskiftet.

Figur: Faktisk og trendmæssig vækst i arbejdsproduktiviteten. [5]

 

Historisk er timeproduktiviteten steget med 2,8 pct. årligt i gns. fra 1967 til 2007. Dette dækker imidlertid over et betydeligt fald i produktivitetsvæksten på 3½ procentpoint - fra 5 pct. årligt i perioden 1967-1979 til 3 pct. fra 1980 til 1993 og ned til 1,4 pct. fra 1994 til 2007.

Tabel: Samlet årlig gns. vækst i produktivitet 1967-79, 1980-1993 og 1994-2007. [6]

Periode

Produktivitetsvækst
i pct. - årligt gns.

1967 – 1979

5

1983 – 1993

3

1994 – 2007

                   1,3


Nok så væsentligt er, at ikke blot er væksten i produktiviteten faldet drastisk i Danmark siden omkring årtusindskiftet. Men vi har også haft en svag dansk produktivitetsudvikling siden midten af 90’erne i forhold til lande, som vi normalt sammenligner os med - her USA, Sverige, Tyskland og Storbritannien.

I den private sektor går den lave produktivitetstilvækst i dansk økonomi som helhed generelt igen - også når der alene ses på de markedsmæssige byerhverv. Svarende til i økonomien som helhed er timeproduktiviteten i private byerhverv faldet med 3½ procentpoint fra ca. 5 pct. til ca. 1½ pct. fra 1969 til 2009.  Og selv om der er forskelligheder inden for den private sektor, så er det fælles for stort set alle brancher, på nær industrien, at den gennemsnitlige årlige vækst i arbejdsproduk-tiviteten har været markant lavere i perioden 1995-2010 end de i de foregående 20 år.

Figur: Årlig vækst i arbejdsproduktiviteten i hovederhverv. [7]

 

Men set i international sammenhæng har den danske industris produktivitetsvækst målt i faste priser været i den tunge ende - kun godt 2 pct. årligt i gennemsnit, hvilket har været betydeligt lavere end fx Sverige og USA. I de private serviceerhverv har der direkte været tale om et stort fald i produktivitetsvæksten efter 1995. Hvor produktivitetsvæksten i branchen 1981-1994 lå på 3 pct. årligt, blev den i den efterfølgende periode mere end halveret, målt i faste priser. Også set i forhold til lande, vi normalt sammenligner os med har den danske servicebranche haft en beskeden produktivitetstilvækst siden 1995. Visse andre brancher har tidligere ydet særligt store bidrag til værdiskabelsen: Råstofudvinding, herunder Nordsøolien, og skibsfart samt (tidligere) landbrug og forsyningsvirksomhed, men også her er tale om store fald i niveauet for produktivitetsvæksten de seneste 15-20 år. Disse brancher har siden 1995 i betydeligt mindre grad bidraget til at holde produktiviteten oppe, selv om de stadig har et højere gennemsnit end den øvrige private sektor. Også bygge og anlæg ses at have haft et stort fald i produktiviteten efter 1995. Ifølge produktivitetskommissionen er der dog problemer med statistikken.

Tabel: Produktivitetsvæksten i hovedbrancher i den private sektor 1967-79, 1980-1993 og 1994-2007. [8]

Branche

1967-79

1980-93

1994-2007

Primære erhverv
(Landbrug og råstofudvinding)

6,3

15,2

4,3

Industri

6,5

2,1

2,9

Privat service

3,6

2,9

1,4

Bygge og anlæg

1,8

2,1

-0,7

Markedsmæssig del af økonomien i alt

5

3

1,3

I den offentlige sektor har Danmarks Statistik efter igangsættelse af output-baseret måling konstateret en højere mængdeudvikling af ikke markedsmæssige tjenester end med den inputbaserede metode, hvilke betyder, at den reale produktivitetsvækst i den ikke markedsmæssige del af økonomien tidligere er blevet undervurderet. For den offentlige sektors vedkommende betyder anvendelse af den outputbaserede metode, at den samlede produktionsværdi i den offentlige sektor stiger med mellem 3 og 15 mia. kr hvert år. 

Figur: Mængdeudvikling for den ikke markedsmæssige del af økonomien. [9]

 

Det betyder, at den offentlige sektor for perioden 2003-2010 går fra, at bidrage med ingen eller endda negativ produktivitetsvækst efter den inputbaserede metode til at bidrage positivt til produktivitetsudviklingen efter den mere realistiske outputbaserede målemetode. Hvor produktiviteten i den ikke markedsmæssige del af økonomien med den nuværende metode i gennemsnit årligt faldt 0,1 pct. point, stiger den med den outputbaserede metode årligt med 0,6 pct. point i gennemsnit.

Figur: Offentlig produktivitetsudvikling 2000-2010 med input og outputbaseret måling. 2000 = 100. [10]

 

Også Danmarks samlede produktivitetsudvikling er mere positiv, når produktiviteten i den offentlige sektor måles ud fra den outputbaserede metode. I perioden 2000-2008 stiger produktivitetsudviklingen i den samlede økonomi herved med en tredjedel fra 3 pct. til 4 pct. I en periode med i forvejen beskeden produktivitetsvækst er det faktisk en væsentlig forskel. Effekten på den samlede samfundsøkonomiske vækst er naturligvis mindre, da det offentlige forbrug ”kun” udgør omkring 25 pct. af BNP. Den outputbaserede metode forøger årligt BNP med mellem 0 og 0,3 pct. mere - i gennemsnit årligt 0,1 pct. mere.

3. Årsager til den svage produktivitetsudvikling efter 1995
Produktivitetsudvikling kan som anført komme fra arbejdsmarkedet, fra stigende kapitalintensitet og en uforklaret rest i form af TFP-vækst. En opgørelse af produktivitetsvæksten på disse tre faktorer kaldes et vækstregnskab. I forbindelse med vækstregnskabet for Danmark bygges der i det følgende - i lighed med Økonomi- og Erhvervsministeriets og AE-rådets analyser - på tal fra Danmarks Statistik; i modsætning til Produktivitetskommissionen, der bygger på internationale databasers bearbejdning af de danske tal. Produktivitetskommissionen begrunder det med hensynet til sammenlignelighed med udenlandske produktivitetstal. Valget af ikke-danskedatakilder får imidlertid store konsekvenser for vækstregnskabet jf. længere fremme.

Danmarks Statistik har udarbejdet et vækstregnskab for perioden 1967 til 2007 for den markedsmæssige del af økonomien. Ifølge Danmarks Statistiks opgørelse falder den samlede produktivitet fra perioden 1967-79 til perioden 1980-93 fra 5 pct. i gennemsnit om året til 3 pct. og yderligere til 1,3 pct. i perioden 1994-2007-en samlet reduktion på 3,7 pct.point. 

Tabel: Vækstregnskab for produktivitetsvækst 1967-2007. [11]

Produktivitetsfaktor

1967-79

1980-1993

1994 - 07

Kapitalintensitet i alt,
herunder IT

2,0

1,5

0,5

Arbejdsmarkedet,
herunder uddannelse

0,3

0,1

0,1

Totalfaktorproduktivitet

2,6

1,3

0,7

 

 

 

 

Markedsmæssig del af økonomien i alt

5

3

1,3


Kapitalens bidrag til væksten udgør i den første periode 2 pct., men falder efter 1994 til 0,5 pct. altså et reduktion på 1,5 procentpoint. Faldende kapitalintensitet udgør altså en væsentlig del af forklaringen på det generelle fald i produktivitetsvæksten. Den anden store faktor er Totalfaktorproduktiviteten, hvis bidrag til vækstregnskabet i den første periode også ligger højt på 2,6 pct., men falder til 0,7 pct. efter 1994 - dvs. en reduktion på 1,9 procentpoint. Faldende bidrag fra TFP udgør altså den anden væsentlige del af det generelle fald i produktivitetsvæksten. Derimod udgør bidrag fra arbejdsmarkedet, herunder fra uddannelsesniveau, kun en uvæsentlig del af forklaringen, da bidraget herfra kun falder fra 0,3 pct. i den første periode til 0,1 pct. efter 1994. Det skal bemærkes, at sammenlignes de to seneste perioder før og efter 1994 er det bidraget fra kapitalintensitet, som med 1 pct. point falder mest, mens TFP falder med 0,6 procentpoint.

En betydelig del af faldet i arbejdsproduktivitet i den private sektor fra perioden 1980-1993 og så til perioden 1994-2007 skyldes, at mængden af produktionsfaktorer (maskiner, bygninger, IT mv.) i forhold til beskæftigelse er vokset mindre end tidligere. Af det samlede vækstfald fra 1980-93 og så til 1994-2007 på 1,7 pct. skyldes - ifølge Danmarks Statistiks tal - over halvdelen (2 procentpoint) lavere investeringer. Den resterende del af faldet i den angivne periode skyldes navnlig faldet i totalfaktorproduktivitet (0,7 %), mens bidraget fra arbejdsmarked og uddannelse ikke ændrer sig nævneværdigt. Danmarks Statistiks vækstregnskab peger således entydigt på investeringsudviklingen, som den centrale faktor i den svage produktivitetsudvikling efter 1995/2000.

Figur: Dekomponering af vækst i arbejdsproduktivitet (markedsmæssige økonomi). [12]


Investeringsudviklingen har virket på to led. For det første er bidraget til produktivitetsvækst fra investeringer i produktionskapital altså faldet kraftigt; faldet står for mere end halvdelen i det generelle fald fra 1994-2007 i produktivitetsvæksten i den private sektor. Og som påpeget foran er investeringer ofte tæt forbundet med udvikling i teknologi og produktionsprocesser, som jo giver sig udslag i øget totalfaktorproduktivitet. Det er således ofte investeringerne, som ved at indføre ny teknologi udløser forbedringer i arbejdstilrettelæggelse og produktionsprocesser. Faldet i investeringerne er således også en væsentlig baggrund for faldet i TFP.

Selve investeringsudviklingen indikerer da også, at der har været tale om et fald i investeringsniveauet og dermed i ny teknologi. Ser vi på væksten i kapitalapparatet som sådan begynder det allerede at falde i 90’erne og når først og sidst i 00’erne nye lavpunkter.

Figur: Vækst i privatkapitalapparat, ekskl. bolig. [13]

 

Ser man på erhvervslivets kapitalintensitet (kapitalapparat i forhold til antallet af præsterede arbejdstimer i de private virksomheder), ser man også tydeligt en generel mindre vækst fra midten af 90’erne, lige som man i perioden under seneste højkonjunktur så et direkte fald.

Figur: Udviklingen i kapitalintensiteten. [14]

 

Hvad angår generelle årsager til denne udvikling, så virker afmatningen i investeringsniveauet de seneste 15-20 år umiddelbart paradoksalt, idet der først under Nyrup-regeringen og siden under Fogh-/Løkkeregeringerne er blevet ført en stedse mere erhvervsvenlig økonomisk politik.  Det gælder ikke alene i nedsættelse af erhvervslivets direkte skattebyrde de seneste 20-25 år. Det gælder også, at man - navnlig under VK-regeringen - gennem skattelettelser i flere omgange har øget det private forbrug på det offentlige forbrugs bekostning, men altså også hermed øget markeds- og afsætningsmulighederne for virksomhederne. Måske er forklaringen netop det, at virksomhederne - i hvert fald på hjemmemarkedet - har kunnet sælge deres produktion uden at skulle behøve at anstrenge sig for at kunne konkurrere ved at sænke priser og omkostninger gennem øget produktivitet via øgede investeringer. Var det endelig nødvendigt at udvide kapacitet og produktion - som fx fra 2004-2007 - var den nemme og billigere løsning at tilføre flere hænder i stedet for at investere.

Denne forklaring kan dog selvsagt ikke gælde for den større, eksportorienterede del af dansk industri og dansk erhvervsliv, hvor afsætnings- og konkurrenceforhold ikke i videre udstrækning påvirkes af dansk økonomisk politik. Her kan forklaringen ligge i de større danske koncerners stigende udlandsorientering; hvor produktion og hovedmarked for de danske koncerner 1950-75 stadig var i Danmark, orienterede de sig i 70‘erne og 80’erne stadig mere internationalt - gennem oprettelse af salgsselskaber i udlandet og i noget mindre grad også egentlig produktion. Men siden 90’erne er der sket en øget globalisering af de større danske koncerner, hvis vækst i stigende grad er sket gennem udvidelser af produktion og ved opkøb og fusioner med andre virksomheder i udlandet. Et udtryk herfor er, at i 2011 havde danske virksomheder godt 1.260.000 medarbejdere ansat i udlandet; heraf var 330.000 ansat i datterselskaber inden for industri, råstofudvinding og forsyningsvirksomhed. Det svarer til at knap halvdelen - 49 pct. - af industriens medarbejdere. Hermed flyttes en stigende del af investeringerne - og arbejdspladserne – i de større danske virksomheder selvsagt væk fra Danmark.

Figur: Industrien investerer stadig mere i udlandet. [15]

 

Konkurrenceforhold nævnes ofte som betydningsfulde for produktivitetsudviklingen, og utilstrækkelig konkurrence har givet også været en årsag til den svage produktivitetsudvikling hos danske virksomheder. Konkurrence - hvis den fungerer - medfører, at de mest produktive virksomheder vinder markedsandele på bekostning af de mindre produktive. Hermed øges produktiviteten i branchen generelt. Mangel på konkurrence kan derimod føre til en svagere produktivitetsudvikling.

Der er umiskendelige tegn på svage konkurrenceforhold i dele af dansk økonomi. Det ses blandt andet ved, at prisniveauet i Danmark er væsentligt højere end i andre EU-lande, selv når der korrigeres for forskelle i velstandsniveau samt for skatter og afgifter. Den mangelfulde konkurrence hænger sammen med det danske markeds begrænsede størrelse og er som sådan et generelt fænomen, hvor nogle få store virksomheder i en række brancher har kunnet opnå en dominerende markedsposition på grænsen til monopol (oligopol). Problemet findes i Danmark i ganske mange brancher: Fødevare- og drikkevareindustrien, byggeriet, bank- og forsikringssektoren. skibs- og luftfart. Men det er særligt udpræget inden for servicebranchen, nærmere bestemt detailhandlen samt i byggeriet.

4. Produktivitetskommissionen
De faktiske problemer i den danske produktivitetsudvikling gør det som anført i sig selv velbegrundet at nedsætte en Produktivitetskommission. Regeringens kommissorium slår korrekt fast, at
”… lande som USA, Sverige, Holland, Tyskland og Storbritannien har haft en stærkere vækst i produktiviteten end Danmark siden midten af 1990’erne. Hvis den hidtidige svage produktivitetsudvikling fortsætter, er der betydelig risiko for, at Danmark taber yderligere terræn i forhold til andre velstående lande og derfor får svært ved at fastholde en privat og offentlig velfærd af internationalt høj kvalitet.” [16]

Kommissionen har fået til at opgave at

  • kortlægge årsagerne til denne udvikling, udpege de væsentligste drivkræfter bag produktivitetsudviklingen og kortlægge de største barrierer
  • komme med konkrete anbefalinger, der kan styrke produktiviteten i den private sektor
  • bidrage med ny viden om produktiviteten i den offentlige sektor
  • komme med konkrete anbefalinger, der kan styrke produktiviteten i kommuner, regioner og staten.

Produktivitetskommissionen er foreløbig barslet med

  • et debatoplæg om perspektiverne i produktivitetsudviklingen [17],
  • en analyserapport om problemerne med produktiviteten og årsagerne hertil [18],
  • en analyserapport nr. 2 med anbefalinger for den private sektor [19]
  • yderligere et debatoplæg om den offentlige sektor [20]

Kommissionen vil senere i år fremlægge en analyserapport 3 med mere detaljerede anbefalinger for den offentlige sektor.

Mens man ikke kan indvende noget mod opgavebeskrivelsen, kan man derimod undre sig over, HVEM man bad om analyse og løsningsmodeller. At der er mange økonomer iblandt kan man -emnet taget i betragtning - ikke undre sig over. Derimod kan man undre sig over er, at en angivelig centrum-venstre regering har givet økonomer af udbudsøkonomisk og (neo)liberalistisk observans en så fremtrædende plads i Kommissionen.

Det gælder både formanden Peter Birch Sørensen og kommissionsmedlemmerne Jan Rose Skaksen og Agnete Gersing. Både Peter Birch Sørensen og Jan Rose Skaksen har som medlemmer af Det Økonomiske Råds formandskab og Jan Rose Skaksen også som medlem af VK-regeringens Vækstforum støttet en udbudsøkonomisk og (neo)liberalistisk økonomisk politik. Deres erklærede økonomisk-politiske ståsted er såkaldt ”nykeynesianisme”, men de har i realiteten langt mere tilfælles med monetaristiske og neoliberalistiske økonomer end med keynesianske. [21] De har gennemgående bakket op om VK-regeringens (neo)liberalistisk inspirerede besparelses- og skattelettelsespolitik samt VK’s og SRSF’s bestræbelser på at øge arbejdsudbuddet gennem tilbagetræknings- og arbejdsmarkedsreformer. De har også som medlemmer af Det Økonomiske Råd støttet privatiserings- og udliciteringspolitikken for den offentlige sektor; dette gælder også det tredje centrale medlem, Agnete Gersing, der som direktør for Konkurrencestyrelsen og formand for Udbudsrådet er en ihærdig fortaler for mere udlicitering af offentlige opgaver. Centrale kommissionsmedlemmer af således tilhængere af New Public Management politikken for øget privatisering og udlicitering af offentlige opgaver.

5. Produktivitetskommissionens analyser
Det må anerkendes, at der ER en række ting i Produktivitetskommissionens analyser, som man kun kan være enige i; så som, at der er en række statistiske problemer med de pt. tilgængelig data og målemetoder vedrørende produktivitet, at der navnlig siden 1995 er et betydeligt produktivitetsproblem i dansk økonomi, og at der er et særligt problem i den private servicebranche. Men man må på en række punkter også være kritisk overfor Produktivitetskommissionens analyser, som på centrale områder lider under en ”bias”, hvor Kommissionen drejer data og analyser for at kunne nå frem til konklusioner, der passer med dens anbefalinger.

Det gælder navnlig analysen af investeringernes betydning for produktivitetsudviklingen, hvor Kommissionen negligerer både Danmarks Statistiks vækstregnskab såvel som investeringsudviklingen som sådan - med det formål at frikende investeringer og i stedet gøre konkurrence til hovedproblemet for produktivitetsvæksten i den private sektor.[22] Og det gælder for det andet spørgsmålet om produktivitetsudviklingen i den offentlige sektor, hvor Kommissionen negligerer den produktivitetsvækst, som Danmarks Statistisks outputbaserede analyser faktisk viser - med det formål at få frit spil til at kunne foreslå langt mere omfattende effektiviseringer og besparelser inden for det offentlige.

Hvad angår investeringernes betydning for produktivitetsudviklingen, så frikender allerede Produktivitetskommissionens analyserapport nr. 1 investeringsudviklingen i den private sektor for ansvar for den svage produktivitetsudvikling: ”Manglende investeringer forklarer ikke produktivitetsproblemet.” Hermed skal Kommissionens analyse underbygge anbefalingerne i analyserapport 2, som i stedet udpeger manglende konkurrence - navnlig i de private servicefag - som hovedindsatsområdet.

Kommissionens argumentation herfor går ikke mindst på, at Kommissionens vækstregnskab viser, at det ikke er kapitalens bidrag, men derimod Totalfaktorproduktiviteten (TFP) som halter - det er her det store negative udsving er i forhold til før 1995.

Figur: Vækstregnskab for timeproduktiviteten 1995-2011 ifølge Produktivitetskommissionen. [23]

 

Der kan imidlertid her ligge et centralt problem i det datagrundlag Produktivitetskommissionen har valgt at benytte. Dette skyldes, at Produktivitetskommissionen bygger sine beregninger på databasen Total Economy Database (TED), som udgives af en international erhvervsorganisation. Produktivitetskommissionen begrunder valget af dette datagrundlag – frem for Danmarks Statistik -  med, at der hermed sikres større sammenlignelighed mellem danske og udenlandske produktivitetstal. Men denne database, TED, benytter imidlertid en statistisk metode, der giver hastigere vækst i det danske kapitalapparat og dermed et større kapitalbidrag til produktivitetsvækst end den metode, som Økonomiministeriet og Danmarks Statistik bruger.  Hermed når Produktivitetskommissionen i deres vækstregnskab - i stik modsætning til Danmarks Statistik og Økonomiministeriet - frem til, at det er i fald i Total Faktor Produktiviteten (TFP) og ikke i kapitalintensiteten, som er en hovedfaktor bag det generelle produktivitetsfald. En analyse som igen peger væk fra investeringerne og i stedet mod blandt andet konkurrenceforhold, som årsag til den svage produktivitetsudvikling. Det skyldes navnlig, at Produktivitetskommissionens datagrundlag afskriver IT-investeringer på samme måde og med samme hastighed (standard indeks) som andre typer af investeringer, hvilket giver et noget større, hastigere voksende kapitalapparat end Danmarks Statistik og Økonomiministeriet, som regner med hurtigere forældelse af IT-dele af kapitalapparatet. Produktivitetskommissionen anfører selv i sin tekniske udredning, at ”Hvilken metode, der er bedst, er et åbent spørgsmål ” (min understregning/hhl). Det må så undre, at Produktivitetskommissionen ikke desto mindre drager så håndfaste konklusioner heraf, at det er TFP og ikke kapitalens bidrag til produktivitetsvæksten, som er problemet. Hertil kommer, at Danmarks Statistiks metode med hurtig forældelse af IT-delen af kapitalapparatet forekommer ikke blot lige så god, men at være langt den mest velbegrundede. Hurtigere afskrivning af IT-kapital er i overensstemmelse med alle observationer af IT-teknologiens hurtige udvikling, men også tilsvarende hurtige forældelse. Denne metode betyder således langsommere vækst i kapitalapparatet, hvilket igen betyder, at afmatning i kapitalens bidrag til produktivitetsudviklingen - dvs. i investeringerne - fremstår som en hovedårsag til den svage produktivitetsudvikling efter 1995.

I stedet for den problematiske afvisning af investeringerne udpeger Produktivitetskommissionen manglende konkurrence - især inden for de private serviceerhverv - som hovedproblem. Og selv om man på den ene side må anerkende, at der har været - og fortsat er - et stort konkurrenceproblem i servicebranchen er også denne analyse forsimplet og drejet. Det er gangske vist rigtigt, at der efter 1995 er tale om et særligt stort fald i produktivitetsvæksten i serviceerhvervene. Men der er også tale om et stort fald i byggeriet - ligeledes til et lavt niveau efter 1995. Og selv om der stadig er tale om et overgennemsnitligt niveau for produktiviteten i de primære erhverv - landbrug og råstofudvinding - er der også her tale om et meget stort fald i produktivitetsvæksten efter 1995, som også er med til at trække den samlede gennemsnitlige produktivitetsvækst i økonomien ned. Endelig gælder for industrien, at selv om produktivitetsvæksten ikke er faldet efter 1995, skete der her et fald i produktivitetsvæksten tidligere (tilbage i 1980), og produktiviteten har her siden ligget i den tunge ende internationalt set.

Figur: Produktivitetsvækst fordelt på hovedbrancher 1980-83 og 1984-2007. [24]

 

Selv om manglende konkurrence altså også er et problem for produktivitetsudviklingen, ikke mindst i servicebranchen, skal der altså ledes efter mere generelle og dybtliggende årsager til faldet i produktivitetsvæksten siden 1995 og disse årsager skal navnlig findes i investeringsudviklingen, således som Danmarks Statistik peger på.

Også i forhold til den offentlige sektor drejer Produktivitetskommissionen data og metoder, her nærmere bestemt ved at springe over, hvad den faktiske produktivitetsudvikling har været i sektoren. Kommissionen dekreterer nemlig slet og ret, at Danmarks Statistiks outputbaserede produktivitetsmålinger for den offentlige sektor ikke er metodisk ”brugbar”.

Tabel: Produktivitetskommissionens vurdering af statistikgrundlag for produktivitet. [25]

 

Hermed ”slipper” Produktivitetskommissionen for at forholde sig til, hvilken effektivisering, som er realistisk i forhold til, hvad der hidtil reelt har kunnet opnås; hvilket vil føre til et begrænset effektiviseringspotentiale. Således befriet for hensyntagen til virkelighedens mere jordnære realiteter kan Produktivitetskommissionen give sig selv frie tøjler til mere eller mindre spekulative slag på tasken over et langt større ”Produktivitetspotentiale” end realistisk.

Og Produktivitetskommissionen opridser herefter meget store ”effektiviseringspotentialer”.  Det sker med udgangspunkt i en KORA-analyse af folkeskolen, der angiveligt viser et produktivitetspotentiale på 5,4 mia. kr svarende til 12 pct. af udgifterne, hvis alle kommuner kommer på niveau med de ”mest produktive”. Produktivitetskommissionen laver så efterfølgende et regneeksempel: ”Er det samlede potentiale for alle kommuners serviceområder fx 10 pct., så vil det samlet svare til en produktivitetsgevinst på 23 mia. kr., hvis de kommuner, der er mindre produktive inden for et område, kommer på niveau med de bedste”. Det er imidlertid alene et regneeksempel. Kommissionen har indtil nu ikke fremlagt konkrete analyser af fx børnepasning, ældrepleje, social sektor mv., der konkret viser et sådant ”effektiviseringspotentiale” på de øvrige kommunale serviceområder. I stedet er der alene tale om, at Kommissionen overfører en analyse fra et begrænset område til alle områder i alle kommuner. Denne logik overføres dernæst fra kommunerne til regionerne og til den statslige sektor. For regionerne, vurderer Kommissionen, at ”det er sandsynligt, at der også her ligger et betydeligt potentiale for produktivitetsforbedringer”. Og på basis af ligeså begrænsede og usikre analyser af forsvaret og politiet konkluderes, at det også gælder for den statslige sektor: ”Produktivitetskommissionen vurderer på baggrund af den type analyser, at potentialet for produktivitetsforbedringer på det statslige område er mindst lige så stort som på de kommunale og regionale områder.” Keine Hexerei, nur Behändigkeit! - uden større dokumentation og grundlag stiller Produktivitetskommissionen hermed (den borgerlige) offentlighed i udsigt, at - som det allerede hedder i et baggrundsnotat til Kommissionens allerførste debatoplæg - ”hvis produktiviteten i den offentlige sektor stiger 10 pct., kan den levere de samme ydelser med 91 pct. af ressourcerne.”  Samlet svarer det til en ”produktivitetsgevinst” i hele den offentlige sektor på 46 mia. kr., hvorved skatterne pr. person kan nedsættes med over 10.000 kr.

Tabel: Af Produktivitetskommissionen angivet besparelse ved produktivitetsgevinst på 10 pct. i den offentlige sektor. [26]


 

Problemet ved ovenstående er ikke blot, at grundlaget for dette meget opreklamerede ”produktivitetspotentiale - i hvert fald indtil videre - i bedste fald er utrolig usikkert. Problemet er også, at Produktivitetskommissionen for at nå frem hertil (igen) drejer de tilgrundliggende data og metoder - her ved helt at afvise, at der kan måles nogen produktivitet i den offentlige sektor. Det som sagt på trods af, at EU’s og Danmarks Statistiks nye outputbaserede metode er et klart fremskridt, hvad det angår, idet denne metoder fanger produktivitetsændringer ind som følge af ændrede processer, ændret arbejdstilrettelægge mv., som jo netop i den offentlige sektor er hovedkilden til produktivitetsændringer. Produktivitetskommissionens afvisning af den nye metode sker ud fra nogle indvendinger om, at den outputbaserede metode stadig har nogle mangler, men Kommissionen ser til gengæld stort på, at metoden i forhold til tidligere er et klart fremskridt og faktisk fanger hovedtypen af sektorens produktivitetsstigninger ind. Men forkastelsen af, at der findes nogen brugbar produktivitetsstatistik for den offentlige sektor tjener et formål. Herved opnår Kommissionen nemlig at give sig selv frit slag for - indtil videre - mere eller mindre spekulative vurderinger af, hvad der kan hentes i sektoren.

Hvis man tager udgangspunkt i - således som opgjort af Danmarks Statistik - at der ved den nye metode kan måles en årlig gennemsnitlig produktivitetsvækst i den ikke markedsmæssige økonomi på 0,6 pct. (eller en produktivitetsforøgelse i den samlede økonomi på 0,2 pct.), svarer det til en årlig gennemsnitlig produktivitetsgevinst på 3-3½ mia. kr. Så hvis man derfor ambitiøst antog, at produktiviteten ligefrem kunne fordobles i den offentlige sektor - altså stige med 100 pct. - ville det svare til en produktivitetsgevinst på 3 til 3½ mia. kr. mere.

En mere end 100 pct. forøgelse af produktivitetsvæksten i det offentlige virker i sig selv urealistisk. Ikke desto mindre arbejder Produktivitetskommissionen med ”produktivitetsgevinster” på 46 mia. kr. - altså 13-15 gange større. Det virker på forhånd helt urealistisk, at effektiviteten i den offentlige sektor kan øges så meget - den hidtidige stigning taget i betragtning. Spørgsmålet er dermed, om de såkaldte ”produktivitetsgevinster”, som Produktivitetskommissionen stiller i udsigt, overhovedet kan lade sig gøre som reel effektivisering, dvs. ved at tingene gøres bedre? Eller om der i den størrelsesorden i realiteten ikke bare bliver tale om gode gammeldags besparelser dvs. nedskæringer og forringelser af den offentlige service?

6. Produktivitetskommissionens anbefalinger
Produktivitetskommissionen er som beskrevet ikke færdig med sit arbejde, idet der udestår en tredje analyserapport med anbefalinger for det offentlige. Der foreligger dog en analyserapport nr. 2 med anbefalinger, der primært - men ikke udelukkende - omhandler den private sektor. Og rundt omkring i Produktivitetskommissionens hidtidige arbejde er der også så mange ledetråde for Kommissionens løsningsmodeller, at man allerede nu kan indkredse konturerne af de kommende anbefalinger for den offentlige sektor. Vi vil derfor i det følgende vove et bud på en kritisk diskussion af disse anbefalinger, idet der dog naturligt nok må tages forbehold for detaljer vedrørende forslagene for den offentlige sektors vedkommende.

Produktivitetskommissionens forslag til at øge produktivitetsvæksten i den private sektor omhandler groft sagt tre typer forslag:

  • øget konkurrence
  • øget deregulering og liberalisering
  • øget stordrift.

For at øge konkurrencen foreslår Kommissionen skærpelse af konkurrencelovgivningen; men man taler meget generelt og overordnet om den manglende konkurrence og det høje prisniveau. Hvorfor kalder Produktivitetskommissionen ikke en spade for en spade og taler åbent om monopoliseringen på danske markedet? Og hvorfor foreslår man ikke konkret sådanne tiltag som at gribe ind gennem priskontrol, påbud om ophør af konkurrencebegrænsende adfærd og ”aftaler” samt opløsning af monopoler og oligopoler? Spørgsmålet er, om det hjælper meget bare at styrke Konkurrencestyrelsen, som jo i mange år udmærket har kendt til disse forhold uden at der sket videre?

Det er bemærkelsesværdigt, at Produktivitetskommissionen bliver anderledes konkret, når den foreslår afskaffelse af offentlig regulering, når man finder den begrænser konkurrencen. Og Kommissionen viger, når det gælder offentlig regulering, ikke tilbage for at stille vidtgående forslag, således som den ellers gør, når det gælder virksomhederne. Blandt andet stilles forslag om, at planlovens bestemmelser om placering af nye butikker lempes væsentligt, således at etablering af nye ”hypermarkeder” bliver muligt, og at restriktioner på stordrift inden for lastbiltransport lempes, så større lastbiler på vejene muliggøres. Kommissionens overordnede logik synes at være, at begrænsninger på virksomhedernes økonomiske udvikling simpelthen skal fjernes. Eller med andre ord: Et liberaliseringsprogram. At virksomhedernes ”frie” udvikling så netop har ført til dannelse af store koncerner, som igen har ført til monopolisering og dermed fået danskerne til at betale alt for meget for varer og tjenester, synes ikke at tælle.

Produktivitetskommissionen ønsker tilmed at øge stordriften i produktivitetens navn. Det gælder fx forslaget om at slippe væsentligt større butikker og hypermarkeder fri i Danmark og det gælder fx forslaget om, at der skal gives tilladelse til væsentligt større lastbiler. Alt i alt kan Produktivitetskommissionens forslag vedrørende den private sektor kendetegnes ved at følge en markedsøkonomisk logik. Det handler om at give markedskræfterne fri gennem liberalisering, deregulering og fri markedsudvikling.

En tilsvarende logik synes at præge de forslag, som Kommissionen overvejer vedrørende den offentlige sektor, og som man finder ledetråde til rundt omkring i de hidtidige rapporter (med forbehold for de mere detaljerede forslag, som først kommer i Kommissionens næste analyserapport). Kommissionen hæfter sig nemlig også for den offentlige sektors vedkommende især ved fraværet af konkurrence: ”En fundamental forskel mellem de to sektorer (den private og den offentlige sektor/hhl) er fraværet af konkurrence, som betyder, at offentlige enheder sjældent vokser, hvis de øger produktiviteten ligesom lavproduktive offentlige enheder også sjældent lukker”.[27] Hertil finder Kommissionen, at den offentlige sektor mangler markedsmekanismer, herunder klare mål og klar ledelse. Den eksisterende politiske og administrative styring af den offentlige sektor er uklar, indbyrdes modstridende og bureaukratisk, hvilket ifølge Kommissionen hæmmer produktivitetsudviklingen.

Disse ledetråde for, hvor Kommissionen vil hen, minder om noget, hvilket Produktivitets-kommissionen da også vedgår: New Public Management (NPM).  Samme idesæt om markedsmekanismer, konkurrence og styrket ledelse i den offentlige sektor blev fra 90’erne og frem lanceret i Danmark af først SR-regeringen og siden VK-regeringen under betegnelsen ”modernisering”; men blev berettiget kritiseret for ikke at have øget effektiviteten, men tværtimod - gennem øget topstyring, kontrol og dokumentation - at have skabt øget bureaukrati. Det skræmmer imidlertid ikke Produktivitetskommissionen, som stadig finder ideerne herfra relevante. Andre har set bureaukratiseringen som en konsekvens af NPM selv [28], men det er ikke Produktivitetskommissionens opfattelse. Tværtimod er årsagen til ”fejlfunktionerne” som følge af NPM, at ideerne ikke er blevet udført som oprindeligt tænkt: Produktivitetskommissionen vil altså stadig satse på NPM - tilbage til rødderne.

Der tegner sig da også et billede af et mere eller mindre fuldgyldigt NPM-program, når vi ser på de konkrete anbefalinger for det offentlige, som Produktivitetskommissionen har plantet rundt omkring i sine hidtidige rapporter. I forlængelse af Kommissionens markedsøkonomiske logik foreslår den for det første, at offentlige selskaber privatiseres. Ganske sigende har Kommissionen allerede placeret sine anbefalinger her om i sin analyserapport 2 med forslag for den private sektor. I denne anbefaler Kommissionen, at ”anden netværksservice, fx tog- og busdrift, postudbringning og taxikørsel også sættes fri” - dvs. privatiseres gennem øget udbud og øget plads til private virksomheders udførelse af opgaverne. Det skal ved, at ”togdriften på flere regionale og intercity-jernbanelinjer sendes i udbud” og ved, at ”der sikres lige konkurrencevilkår for alle aktører på postmarkedet …”[29] Men Produktivitetskommissionen synes at have privatisering i tankerne i langt bredere omfang, end når det blot gælder transport og infrastruktur. Således udtaler den i sit allerførste debatoplæg sig til fordel for generel udlicitering af offentlige opgaver: ”Undersøgelser tyder på, at udbud af opgaver rummer et uindfriet potentiale for produktivitetsforbedringer i det offentlige til gavn for borgerne og for offentlige budgetter. Er vi for dårlige til at udfordre grænsen mellem det offentlige og den private sektor? Eller bliver potentialet ikke indfriet fordi licitationsprocesserne er for bureaukratiske?” Dette må forstås sådan, at man forestiller sig det gigantiske ”effektiviseringspotentiale” på 10 pct. af udgifterne (46 mia. kr.) udløst ved bl.a. en udstrakt udlicitering af offentlige serviceopgaver indenfor sundhed, ældrepleje mv.

Også en anden central ingrediens i NPM – mål- og resultatstyring - genfindes hos Produktivitetskommissionen. Kritikere af NPM har ellers peget på, at ikke mindst mål- og resultatstyringens krav om kontrol og dokumentation har et hovedansvar for bureaukratisering af den offentlige sektor som følge af indførelsen af NPM.[30] Men det negligerer Produktivitetskommissionen: ”... en række af de centrale ideer omkring det at styre efter mål og resultater samt følge op herpå er helt nødvendige led i arbejdet med at skabe en mere velfungerende sektor.”[31] Øget marked, konkurrence, mål- og resultatstyring og styrket ledelse - med andre ord: New Public Management - tegner altså til at blive ledetrådene i Produktivitetskommissionens anbefalinger og løsningsmodeller for at øge produktiviteten i den offentlige sektor - parallelt med den overordnede markedsøkonomiske og (neo)liberalistiske logik i anbefalingerne for den private sektor.

Afslutning
Der ER elementer i både Produktivitetskommissionens analyser og løsningsforslag som i sig selv og isoleret set er skridt i den rigtige retning.  Men der er også grund til at forholde sig kritisk til dele af analyserne og især til Kommissionens anbefalinger, som grundlæggende og gennemgående handler om en markedsøkonomisk og liberalistiske tilgang til økonomien.

I den private sektor handler Produktivitetskommissionens anbefalinger om at give markedskræfterne fri gennem liberalisering, deregulering og fri markedsudvikling.

De foreløbige ledetråde for Kommissionens anbefalinger for den offentlige sektor tegner sig til at følge samme markedsøkonomiske og (neo)liberalistiske logik: øget marked, konkurrence, mål- og resultatstyring og styrket ledelse - med andre New Public Management.

Vi ser med andre ord en produktivitetskommission under (neo)liberalistisk flag.

Har SRSF-regeringen været naive og ikke tænkt over, at man lukkede en liberalistisk ”trojansk hest” ind i den offentlige sektor? Eller er Produktivitetskommissionen af Vestager, Corydon og Thorning bevidst tænkt som middel til at (re)introducere og legitimere den ”nødvendige politik” med overenskomstforringelser, velfærdsbesparelser og NPM - nu legitimeret af ”topøkonomers” tilsyneladende objektivitet og saglighed?



[1]) Artiklen bygger på den kritiske rapport fra Lund, Henrik Herløv: Produktivitetskommissionen og produktiviteten – reelle økonomiske problemer, ideologiske liberalistiske løsninger, 115 sider.

[2]) Jf. Produktivitetskommissionen: Måling af produktivitet i den offentlige sektor, s. 15

[3]) Kilde: Det Øk. Råd: Dansk økonomi efterår 2010, s. 166.

[4]) Kilde: Produktivitetskommissionen: Danmarks Produktivitet – hvor ligger problemerne, s. 29.

[5]) Kilde: Økonomiministeriet – Den danske produktivitetsudvikling, s. 19.

[6]) Kilde: Nyt fra Danmarks Statistik nr. 183: Produktivitetsudviklingen 2010, april 2012.

[7]) Kilde: Økonomiministeriet, oven anførte værk, s. 100.

[8]) Kilde: Nyt fra Danmarks Statistik nr. 649: Arbejdsproduktiviteten. Dec. 2012.

[9]) Kilde: Danmarks Statistik Offentlige produktion og produktivitet 2003 – 2010, s. 6.

[10]) Kilde: Madsen, Martin – Produktivitet og den offentlige sektor. April 2013.

[11]) Kilde: Nyt fra Danmarks Statistik nr. 183: Produktivitetsudviklingen 2010. April 2012.

[12]) Kilde Egen bearbejdning af Nyt fra Danmarks Statistik nr. 183: Produktivitetsudviklingen 2010. April 2012. Inspireret af Økonomiministeriet, s. 29 og 40, men opdateret i forhold hertil.

[13]) Kilde: Pedersen, Frederik I: Lav produktivitet koster 100 mia. kr. i 2020. AE rådet, maj 2012.

[14]) Kilde: Pedersen, Frederik I: Lav produktivitet koster 100 mia. kr. i 2020. AE rådet, maj 2012.

[15]) Dansk Industri: Industrien beskæftiger stadig flere i udlandet. Marts 2013.

[16]) Jf. Regeringen: Kommissorium til Produktivitetskommissionen. 2012.

[17]) Produktivitetskommissionen: Det handler om velstand og velfærd. Okt. 2012.

[18]) Produktivitetskommissionen: Danmarks Produktivitet – hvor er problemerne? April 2013.

[19]) Produktivitetskommissionen: Konkurrence, internationalisering og regulering. Juni 2013.

[20]) Produktivitetskommissionen: Fokus på resultater i den offentlige sektor. Juli 2013.

[21]) Jf. Lund, Henrik Herløv: Udbudsøkonomer styrer den økonomiske debat.

[22] Selv om to ud af tre af Produktivitetskommissionens egne bestilte kørsler på de store økonometriske, makroøkonomiske modeller faktisk bekræfter, at investeringsudviklingen har ligget lavt; og på trods af, at investeringsstatistikken viser aftagende vækst i kapitalintensiteten og i kapitalapparatet siden 1995 – ja, så drejer Kommissionen opmærksomheden over på en metodisk problematisk fokusering på faldende vækst i Total Faktor Produktiviteten og navnlig på manglende konkurrence som årsag hertil.

[23]) Produktivitetskommissionen: Danmarks produktivitet – hvor er problemerne? Analyserapport 1, s. 85.

[24]) Kilde: Egen beregning på basis af Nyt fra Danmarks Statistik: Arbejdsproduktiviteten 2011. December 2012.

[25]) Kilde: Produktivitetskommissionen – Analyserapport nr. 1, s. 40.

[26]) Jf. Produktivitetskommissionen: Baggrundsnotat for debatoplægget Det handler om velstand og velfærd, s. 22.

[27]) Produktivitetskommissionen: Produktivitet i den offentlige sektor – hvor er problemerne, s. 7 ff.

[28]) Jf. Lund, Henrik Herløv: New Public Management – rehabilitering af markedet.

[29]) Jf. Produktivitetskommissionen: Konkurrence, internationalisering og regulering, analyserapport 2.  

[30]) Jf. Lund, Henrik Herløv: New Public Management – rehabilitering af markedet.  

[31]) Jf. Produktivitetskommissionen: Produktivitet i den offentlige sektor – hvor er problemerne, s. 24.