Mennesker med handicap presses på retten til et værdigt liv
Af Jette Holme & Lisbeth Riisager Henriksen

Offentliggjort: 15. december 2012
Vi står i en økonomisk krisetid. Mennesker med handicap oplever at blive trådt under fode og presset på retten til et værdigt liv. Det har alle dage været svært for mennesker med handicap at få deres grundlæggende rettigheder overholdt, men i økonomisk trængte tider er det særligt slemt.

Retten til et værdigt liv på lige fod med andre mennesker er ellers velbeskrevet og fremgår blandt andet tydeligt af Handicapkonventionen. Det står direkte i konventionens artikel 1, at dens formål er "at fremme, beskytte og sikre muligheden for, at alle personer med handicap fuldt ud kan nyde alle menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder på lige fod med andre, samt at fremme respekten for deres naturlige værdighed". Konventionen er baseret på grundlæggende principper om lige muligheder, værdighed og selvbestemmelse og opererer ikke med flere rettigheder end dem, der tilkommer den øvrige befolkning.

Reformen af fleksjob og førtidspension (L 53), som står til at blive vedtaget den 19. december 2012, er en af de aktuelle politiske prioriteringer, som medvirker til at øge presset på mennesker med handicap. Men skal retten til et værdigt liv da afhænge af de økonomiske konjunkturer?

Vi har set nærmere på, hvad Handicapkonventionen overordnet siger om retten til et værdigt liv og andre grundlæggende menneskerettigheder, og hvilket lys det kaster over reformen af fleksjob og førtidspension.

Handicapkonventionen
Først nogle ord om Handicapkonventionen – om dens handicapforståelse, nødvendigheden af en sådan konvention og dens hovedbudskaber.

Socialrådgiver i Scleroseforeningen Bente Juul Röttig beskrev i en kronik sidste år handicapforståelsen sådan: ”FN’s handicapforståelse bygger på en definition af handicap, der dels betegner et individs tab eller begrænsning af egne muligheder for at deltage i samfundslivet på lige vilkår med andre, dels beskriver forholdet mellem et individ med funktionsnedsættelser og dets omgivelser. FN’s handicapkonvention bygger således på en forståelse, hvor det at have et handicap ikke længere er den enkeltes problem eller skæbne. I stedet er det fællesskabets ansvar og opgave at kompensere for et individs funktionsnedsættelse og give det lige muligheder og de samme rettigheder som alle andre.” [i]

Formand for PTU, Landsforeningen af Polio-, Trafik- og Ulykkesskadede, og tidligere landsretsdommer Holger Kallehauge fortæller i en kronik i Politiken fra 2011 om baggrunden for Handicapkonventionen:

”Det er en menneskerettighedskonvention, hvis hovedbudskab er, at mennesker med handikap har de samme menneskerettigheder som alle andre. Havde vi da ikke det i forvejen? Både ja og nej. En folkeretskyndig kunne fortolke sig frem til, at FN’s Verdenserklæring af 1948 om menneskerettigheder også omfatter mennesker med handikap, men vi er i modsætning til alle andre grupper ikke nævnt i Verdenserklæringen. Vi var i 1948 ikke synlige nok og blev derfor overset.

Mennesker med handikap er verdens største minoritet i dag (…), men bliver alligevel ofte glemt dengang som nu. Det har bl.a. medført, at vore menneskerettigheder er blevet og stadig bliver systematisk krænket. Vore rettigheder stod ikke skrevet nogetsteds og var, som vi selv, usynlige.

Usynlige rettigheder er som bekendt ikke meget bevendt. Derfor fik vi handikapkonventionen.” [ii]

Noget lignende skriver han i regi af Handicappede Studerende & Kandidater i et indlæg fra 2006. Her pointerer han behovet for, at rettighederne blev skrevet ned i en retligt bindende form, så mennesker med handicap ikke skulle klare sig med at appellere til de gode viljer for at få deres rettigheder overholdt.[iii]

Danmark ratificerede FN’s handicapkonvention i juli 2009, og den trådte i kraft i august 2009. Institut for Menneskerettigheder pointerer betydningen således: ”… den danske stat skal sikre, at Danmark lever op til de forskellige bestemmelser i konventionen. Selvom Danmark ikke har inkorporeret konventionen i en dansk lov, så er konventionen en gyldig retskilde i Danmark. Alle offentlige myndigheder, herunder Folketing, regering, regioner, kommuner og domstole skal overholde konventionen i alt, hvad de gør.” [iv] Det vil sige, at Danmark forpligtede sig til at ændre lovgivning og vedtage nye love, som forbedrer rettighederne for mennesker med handicap og forhindrer diskrimination.

Konventionen bygger som nævnt på grundlæggende principper om lige muligheder, værdighed og selvbestemmelse. De uddybes i artikel 3 som følger: Respekt for menneskets naturlige værdighed, ikke-diskrimination, inklusion, respekt for forskellighed, lige muligheder, tilgængelighed, ligestilling mellem mænd og kvinder samt respekt for udviklingsmuligheder og identitet.

I tilknytning til en gennemgang af konventionen pointerer man fra Institut for Menneskerettigheder, at ”… staternes forpligtelse til at beskytte udsatte grupper er særligt vigtig i økonomiske krisetider, fordi udsatte grupper er i risiko for at blive ramt hårdere af en økonomisk krise. Det følger heraf, at konkrete forringelser ikke nødvendigvis indebærer en krænkelse af konventionen, men at der må foretages en helhedsvurdering af, hvordan personer med handicap står efter gennemførelsen af de pågældende besparelser.” [v] Dette stammer fra CESCR (FN’s komité for Økonomiske, Sociale og Kulturelle rettigheder), som overvåger implementeringen af disse rettigheder. Her hed det i en generel kommentar til FN’s Menneskerettighedserklæring: ”Som komiteen tidligere har observeret (…), er statens pligt til at beskytte de sårbare medlemmer af deres samfund af større snarere end mindre betydning i en tid med alvorlig ressourceknaphed.” [vi] Derudover pålægger Handicapkonventionen i artikel 4 staterne at anvende de maksimale ressourcer, der er til rådighed i samfundet.

Reformen af fleksjob og førtidspension versus Handicapkonventionen

I Handicapkonventionen står der, at den skal iagttages ved ny lovgivning. Dette fremgår også af Danmarks første rapport til FN’s handicapkomité, der blev indsendt til FN i 2011.[vii] Vi mener dog, det er tvivlsomt, at konventionen er iagttaget ved udarbejdelsen af reformen af fleksjob og førtidspension.

Institut for Menneskerettigheder udtaler i en kommentar til Beskæftigelsesministeriet den 13. november 2012 følgende:

”FN’s handicapkonventionen forpligter de ratificerende stater til at fremme lige muligheder, inklusion, tilgængelighed til og effektiv deltagelse i alle dele af samfundslivet for personer med handicap. Det følger således af konventionen generelt, og af artikel 27 specifikt, at der er pligt til at skabe et inkluderende arbejdsmarked. Dette skal derfor være hovedformålet med en arbejdsmarkedspolitik, som sigter på at fremme beskæftigelsen for personer med handicap. Et inkluderende arbejdsmarked er et arbejdsmarked, hvor den generelle lovgivning og regulering af arbejdsmarkedet sikrer lige muligheder for personer, som har en nedsat arbejdsevne på grund af handicap. Personer med handicap skal således sikres retfærdige og gunstige arbejdsvilkår på lige fod med andre, og som giver lige muligheder for at opnå beskæftigelse og forblive på det ordinære arbejdsmarked. Endvidere skal personer med handicap sikres samme vederlag for arbejde af samme værdi.

Institut for Menneskerettigheder anerkender, at lovforslaget har til formål at flere mennesker får mulighed for at realisere deres potentiale i et aktivt arbejdsliv og være en del af fællesskabet. Imidlertid er der flere punkter i lovforslaget, der ud fra det anførte om handicapkonventionen giver anledning til overvejelser.”

”Institut for Menneskerettigheder mener, at Beskæftigelsesministeriet på grund af lovforslagets åbenlyse betydning for personer med handicap burde have taget stilling til forslaget i forhold til handicapkonventionen. En sådan forpligtelse følger af konventionens artikel 4.

Hvis ministeriet havde levet op til denne forpligtelse, ville lovforslaget kunne være blevet overvejet i den inklusionskontekst som handicapkonventionen kræver, dvs. ud fra et bredere sigte.” [viii]

Holger Kallehauge har i PTU’s høringssvar fra 4. september 2012 rejst en række spørgsmål til de juridiske aspekter af reformen og dens konsekvenser. Han konkluderer blandt andet, at reformens målsætninger og konsekvenser er modstridende, og at reformen skaber snarere end fjerner barrierer til arbejdsmarkedet for mennesker med funktionsnedsættelser og dermed ikke opfylder målsætningen i Handicapkonventionen.[ix]

Vi vil i det følgende kigge nærmere på, hvor reformen synes at være i modstrid med handicapkonventionen.

Reformen er solgt i en forførende indpakning
Konventionen forpligter jf. artikel 8 staterne til at øge bevidstheden i hele samfundet om personer med handicap, og at skabe respekt for de rettigheder og den værdighed, der tilkommer dem. Desuden forpligter samme artikel staterne til at bekæmpe stereotyper, fordomme og skadelig praksis samt fremme en positiv holdning og samfundsmæssig bevidsthed om personer med handicap.

Ministeren har solgt reformen ved manipulerende brug af sproget. Hun har med stor veltalenhed formået at bidrage til at skabe en hadsk stemning ved at appellere til misundelse og selektivt udvælge informationer om målgruppen og ordningen. Hun har talt med to tunger. Et eksempel er den pressemeddelelse, som ministeren udsendte den 1. juli med oplysninger om fleksjobberes lønninger under nuværende og kommende ordning. De tal, hun bragte i relation til nuværende ordning, var generelle lønninger for hele arbejdsmarkedet og ikke udtryk for fleksjobbernes faktiske lønniveauer. Efter henvendelse fra flere fleksjobbere undersøgte ritzau sagen og sendte en korrigeret pressemeddelelse, hvor de gjorde opmærksom på, at de angivne lønninger var gennemsnitslønninger for hele befolkningen, dog stadig uden at nævne, at fleksjobbere som hovedregel kun får mindstelønnen. I samme pressemeddelelse oplyste ministeren også om fleksjobbernes lønniveauer under den kommende ordning; tal, som hun af gode grunde ikke kunne have haft kendskab til, da arbejdsmarkedets parter endnu ikke havde udarbejdet en aftale om, hvordan aflønningen skule se ud. Det virkede som et forsøg på at miskreditere fleksjobberne over for befolkningen, idet fremsættelsen af de alt for høje lønninger appellerede til folks forargelse og misundelse. Dermed fik hun camoufleret reformens drastiske forringelser af fleksjobbernes lønvilkår og opnået befolkningens accept.[x]

Hele forførelsen kan opleves i denne video, som dokumenterer, det spin der har været forud for reformen.  Se videoen ved at klikke her. 

Allerede inden den tid var jorden gødet for en aggressiv tone over for mennesker med handicap. Som Ole Hartling beskriver i en klumme i Kristeligt Dagblad i 2010, blev udgifterne til mennesker med handicap allerede i 2010 betegnet som en "skadelig gøgeungeeffekt". Det var næstformand i Kommunernes Landsforening Erik Fabrin (V), som brugte de ord. Ole Hartling forklarer meget præcist, hvad den slags billede betyder: ”Den forslugne gøgeunge mæsker sig, mens dens "skaffere" slider sig selv op for at tilfredsstille dens umættelige behov. Den får også smidt de andre ud af reden, der er kun plads til gøgeungen. Sådan er gøgeungeeffekten…” [xi]

Staten har ikke aktivt inddraget repræsentanter for handicapområdet
Der står i Handicapkonventionen, at deltagerstaterne indgående skal rådføre sig med og aktivt involvere personer med handicap, herunder organisationer, som repræsenterer dem i forbindelse med udvikling og gennemførelse af lovgivning og politikker vedrørende forhold i relation til personer med handicap (artikel 4).

Selvom konventionen udtrykkeligt siger, at staten skal rådføre sig med repræsentanter for handicapområdet, er dette ikke sket. Beskæftigelsesministeren pointerede så sent som i 2. behandlingen og i det efterfølgende samråd den 14. december, at hun havde lyttet handicaporganisationerne, at hun skam har læst alle høringssvar og at de har gjort stort indtryk på hende. Alligevel har hun valgt at sidde de gode råd og kritikken fuldstændigt overhørig – faktisk har hun stort set ikke rettet et komma.  

Det efterlader os med det indtryk, at opgaven var bunden, og at reformen var besluttet på forhånd. Kan man overhovedet kalde det for en demokratisk proces?

Reformen mangler en helhedsvurdering
Institut for Menneskerettigheder skriver i dets kommentarer til konventionens artikel 4, at der må foretages en helhedsvurdering af, hvordan personer med handicap står efter gennemførelsen af de pågældende besparelser. Det er, så vidt vi ved, ikke sket. Reformen bærer præg af at være et eksperiment, hvor man ikke har anvendt allerede kendt viden af, hvad der virker, og hvad der ikke gør.

Reformen bidrager ikke til øget inklusion
Artikel 3 taler for fuld og effektiv deltagelse og inklusion i samfundslivet som et centralt princip. Endvidere lægger konventionens artikel 27 op til, at der skal træffes foranstaltninger til at fremme beskæftigelsen af personer med et handicap.

I reformen er der ikke truffet sådanne foranstaltninger. Man satser på, at arbejdsgiverne automatisk slår dørene op for fleksjobberne, samtidig med at man fjerner det økonomiske incitament for arbejdsgiverne til at ansætte en fleksjobber til trods for, at det ofte er forbundet med visse problemer i form af mindre fleksibilitet og øget sygefravær at have en sådan ansat. Man forudsætter, at inklusionen sker af sig selv og undlader at træffe foranstaltninger som fx ordninger med positiv særbehandling, incitamenter eller andet. Dermed er der en reel risiko for, at reformen ikke bringer mennesker med handicap tættere på arbejdsmarkedet.

Det er dermed noget af en modsigelse, at man har iscenesat reformen under navnet ”En del af fællesskabet”.

Reformen skaber forskelsbehandling
I Handicapkonventionens artikel 27 om arbejde og beskæftigelse står der, at deltagerstaterne skal beskytte retten for personer med handicap til retfærdige og gunstige arbejdsvilkår på lige fod med andre, herunder lige muligheder og samme vederlag for arbejde af samme værdi. Den forbyder også diskrimination pga. handicap i alle forhold, herunder betingelser for rekruttering, ansættelse og beskæftigelse.

Reformen opererer med en ny lønmodel på arbejdsmarkedet. Fleksjobberen får løn for ”det udførte arbejde” fra arbejdsgiver suppleret med et fleksløntilskud fra det offentlige. Fleksløntilskuddet består af en 98 procent dagpengeindsats, hvori der yderligere sker modregning med 30 og 55 procent af den arbejdsgiverbetalte løn. I lønmodellen indfører man et nyt begreb på arbejdsmarkedet: Arbejdsintensitet. Det betyder, at fleksjobberne som de eneste på arbejdsmarkedet fremover skal effektivitetsvurderes forud for en ansættelse. Kommunen bliver pålagt at varetage denne opgave. Formålet med denne vurdering er at lønsætte fleksjobberen, så arbejdsgiveren kun betaler for det udførte arbejde uden hensyntagen til fleksjobberens tidsforbrug. Det vil sige, at en fleksjobber med en intensitet på 50 procent vil skulle opholde sig på arbejdspladsen i 20 timer for at udføre og få løn for 10 timers arbejde.

For så vidt angår lønnen, som nu kun udgør en mindre del af det samlede beløb, blander man sig fra forligspartiernes side i overenskomsten, skriver fagforeningerne ud af lovgivningen og giver arbejdsgivere mulighed for at afvige fra overenskomsterne med udgangspunkt i personens grad af handicap. For at nå frem til denne lønmodel pålagde ministeren arbejdsmarkedets parter at udarbejde et forslag, der ville kunne honorere ønsket om kun at aflønne fleksjobberen for arbejdsindsatsen. Det er forskelsbehandling pga. handicap, at fleksjobbere som de eneste på arbejdsmarkedet fremover skal vurderes og lønsættes ud fra deres effektivitet. Vi må i øvrigt bemærke, at erfaringer viser, at alle mennesker, raske såvel som syge, har variationer i deres effektivitet både i løbet af en arbejdsdag og målt hen over længere perioder. [xii]

Vi finder det også diskriminerende, at mennesker med høje uddannelser eller store faglige kompetencer og tilsvarende løn risikerer at ende med en reel deltidsansættelse, fordi ordningen har et indbygget lønloft. Det vil sige, at de ikke får kompensation for de timer, de ikke kan arbejde pga. sygdom eller handicap. Man kan altid diskutere, om det er rimeligt, at mennesker med en lang uddannelse skal have kompensation i det øjeblik, man kommer ud for sygdom eller ulykke. Men det er stadig forskelsbehandling i forhold til andre fleksjobbere med lavere lønninger. Hermed fjerner man også for mange mennesker en del af incitamentet til overhovedet at tage en længere videregående uddannelse eller på anden måde dygtiggøre sig.

For så vidt angår fleksløntilskud, så finder vi det ydmygende, at den nye model stiller fleksjobberen i en dobbeltrolle med status som både lønmodtager og klient på samme tid. Vi finder, at man herved devaluerer en fleksjobbers identitet og samfundsmæssige værdi alene pga. sygdom eller handicap. Det virker urimeligt, at man dømmes til en livsvarig status som klient, fordi man har en kronisk lidelse, selvom man yder den størst mulige præstation ud fra de begrænsninger, ens sygdom eller handicap sætter. Hvorfor skal man på den måde sættes i et livslangt afhængighedsforhold til systemet, hvor man fratages retten til at træffe egne uafhængige valg, idet man altid vil være underlagt kommunens kontroller og regelsæt som prisen for social hjælp. Hermed sætter man fleksjobberen i et livslangt taknemmelighedsforhold til samfundet. Det fremmer ikke ligefrem oplevelsen af inklusion og lige rettigheder på den måde at skulle bede om almisser for at kunne forsørge sig selv.     

Ved at man får en ringere og ringere økonomi, desto mere syg man bliver, indskrænkes retten til at træffe frie valg også, da frie valg ofte er forbundet med forholdsvis store udgifter for den enkelte med en meget begrænset arbejdsevne. Derfor giver det heller ikke mening, når ministeren taler om, at det vigtigste er fleksjobbere skal have noget at leve for, mens man samtidigt opstiller barrierer ved at give dem mindre at leve af.

Hvad kan vi bruge Handicapkonventionen til?
Efter denne gennemgang står det stadig ikke klart for os, hvorfor Danmark har ratificeret Handicapkonventionen. Det virker ikke, som om der er politisk vilje til at efterleve den. Derudover er det i sig selv et dårligt signal, at man har undladt og stadig nøler med at underskrive tillægsprotokollen, da det er den, der giver klageret og dermed mennesker med handicap en stemme i forhold til at påtale forskelsbehandling og diskrimination. Formålet med konventionen er jo netop at sikre mennesker med handicap de samme rettigheder, som raske mennesker tager for givet.



[i] Bente Juul Röttigs kronik ”Tag handicapområdet fra kommunerne nu!” i Kristeligt Dagblad 27. august 2011.

[ii] Holger Kallehauges kronik ”Regeringen svigter de handicappede”, Politiken 31. marts 2011. Jfr. også Stig Langvad: ”Handicapkonventionen – en succes, og dog”, 8. august 2011.

[iii] Holger Kallehauge: ”En FN-konvention om handicaprettigheder”, 27. juni 2006 hos Handicappede Studerende & Kandidater. Se også Elisabeth Lockert Lange: ”Handicapkonventionen”, 11. november 2010 i LFS, Landsforeningen for Socialpædagoger og Johan Rasmussen: ”Kommuner får svært ved at nå FN’s handicapmål” i Ugebrevet A4 26. oktober 2009.

[v] Institut for Menneskerettigheders forklaring af Handicapkonventionens artikel 4.

[vi] Passagen lyder: “As the Committee has previously observed (General Comment No. 3 (Fifth session, 1990), para. 12), the duty of States parties to protect the vulnerable members of their societies assumes greater rather than less importance in times of severe resource constraints.” Se mere her.

[vii] ”Danmarks første rapport til FN’s handicapkomité om foranstaltninger, der er truffet med henblik på at efterleve opfyldelsen af FN- konventionen af 13. december 2006 om rettigheder for personer med handicap”. Se mere her.

[x] Den omtalte pressemeddelelse fra beskæftigelsesministeren kan ses her, dog i en senere korrigeret version: For så vidt angår ministerens forførelse: Jf. også kronik af Lisbeth Riisager Henriksen: ”Pressen har svigtet som vagthund ved fleksjobreform”, Kristeligt Dagblad 12. december 2012.

[xi] Ole Hartling: ”Danmark har underskrevet FN’s handicapkonvention. Det er endnu ikke til at se”. Lørdagsrefleksion i Kristeligt Dagblad den 18. december 2010.

Jf. Bente Juul Röttigs kronik ”Tag handicapområdet fra kommunerne nu!” i Kristeligt Dagblad 27. august 2011.

[xii] Læs mere om lønproblematikken i STOP Fleksjobreformens høringssvar til 2. runde.