Kommuneparlamentarisme: Folkestyre eller konsernkommune?
Af Helene Bank

Offentliggjort: 15. december 2012

Hvorfor er Høyre og FrP så entusiastiske for å innføre kommuneparlamentarisme? Etter sjokkomlegging i Tromsø kommune har For velferdsstaten gått inn i saken. Å bytte et representativt sammensatt formannskap ut med noe som ligner et konsernstyre bør være utelukket i lokaldemokratiet. Parlamentarisme i kommunen svekker det politiske mindretallets og de ansattes innsyn og medvirkning i beslutningsprosessene.

Kritisk Debat har med tilladelse fra det norske velfærdsinitiativ valgt at bringe denne artikel, fordi den rammer lige ned i en debat om fremtidens kommunale organisering og struktur, som nok vil blive aktualiseret i forbindelse med den kommunale valgkamp i 2013.

Oslo kommune har hatt en byrådsmodell – såkalt byparlamentarisme – siden 1986, i begynnelsen som forsøksmodell. Da Kommuneloven ble vedtatt i 1992, kunne kommuner og fylkeskommuner velge å organisere seg etter modell av regjering og Storting – parlamentarismemodellen. Den uttrykte intensjonen var å skape lokalt handlingsrom for å utvikle lokaldemokratiet, med alternativer til formannskapsmodellen, som hadde rådet grunnen siden 1837. I 2000 innførte Bergen parlamentarisme, og flere fylkeskommuner har valgt å innføre modellen. Etter lokalvalget i 2011 ble det innført i Tromsø, etter vedtak av det nye Høyre/Frp-flertallet.

Med lokal parlamentarisme erstattes formannskapet med et byråd/kommunalråd/fylkesråd. Formannskapet er sammensatt ut fra partienes relative størrelse ved valg, og administrasjonen, ledet av rådmannen, betjener alle partier gjennom deres rolle i formannskap og sammensatte utvalg. Ved parlamentarisme avvikles rådmannsstillingen. Byrådslederen (borgmesteren)tar over som øverste ansvarlig politisk og administrativ leder, og som bindeledd mellom bystyret og administrasjonen. Modellen har nå vist seg å ha noen grunnleggende svakheter, som truer hele lokaldemokratiet.

Mens parlamentarismen på statsnivå er utformet slik at viktige saker legges fram for offentligheten og demokratisk behandling i Stortinget, er det veldig få saker det er lovpålagt å legge fram for kommunestyret. Strengt tatt er det bare endelig vedtak om budsjett som trenger vedtak i kommunestyret. Bortsett fra ett partssammensatt utvalg/administrasjonsutvalget og kontrollutvalget, kan kommunestyrets flertall vedta å delegere resten av kommunens drift til byrådslederen, med de byråder som han til enhver tid har gitt mandat. I ekstrem form kan bystyret nærmest bli redusert til generalforsamling, mens byrådet blir konsernstyre.

Fullmakter til storprivatisering
I Oslo har modellen hittil ikke vært gjennomført på denne ekstreme måten. Første varsel om modellens alvorlige svakheter ble blottstilt i Bergen i 2011. I begge disse byene var regelverket før dette praktisert slik at bystyret gjorde de endelige ”prinsipielle” vedtak om for eksempel konkurranseutsetting, bestiller/utfører-modeller og privatisering. Dermed var det mulighet for åpen debatt og motforestillinger, og behandling i kommunestyrets partssammensatte utvalg, der også ansatte hadde kunnet fremme sine synspunkt.

I 2011 vedtok bystyret i Bergen et nytt delegasjonsreglement, med utvidete mandater til byrådet. I vedtaket het det: ”Byrådet kan selv innføre ulike former for konkurranse, herunder konkurranseutsetting og fritt brukervalg. Dette gjelder på alle områder som er underlagt byrådet (B.sak. 260/11)”. Det var likevel ikke før Tromsø kommune etter valget i 2011 innførte byrådsmodell, at det ble klart at den kunne brukes til det helt motsatte av Stortingets uttrykte intensjoner om å utvikle demokratiet, nemlig å avvikle sentrale demokratiske prinsipper i lokaldemokratiet.

I Tromsø vedtok det nye høyreflertallet å avvikle sentrale funksjoner som bystyret tidligere hadde hatt – mot opposisjonens stemmer. Vedtaket ga blant annet byrådet fullmakt til omfattende utsalg og privatisering av offentlige tjenester og eiendom, og eventuell avvikling av stillinger i administrasjonen innafor rammen av vedtatt budsjett. Byrådets plikt til å la faglige råd fra kommuneadministrasjonen følge saksframlegg til bystyret, ble også fjernet. Samme vei gikk det med fagkomiteenes innstillingsmyndighet til bystyret. Byrådet i Tromsø har nå alle fullmakter til å utnevne styremedlemmer i aksjeselskaper og kommunale foretak.  

Fra 2012 har også byrådet i Oslo fått langt mer omfattende fullmakter. Det er åpenbart innen privatisering og konkurranseutsetting de høyreorienterte byrådene har størst interesse av å svekke de demokratiske beslutningsprosesser og opposisjonens mulighet til innsigelse.

Parlamentarismemodellen sentraliserer ikke bare makt til byrådet. Den gir også anledning til mer lukkede vedtaksprosesser. Mens det er krav om møteåpenhet og offentlige sakslister i formannskapet, bestemmer byrådet selv om deres møter skal være åpne. Byrådet kan også unnlate å la administrasjonens vurderinger og anbefalinger komme videre til bystyret. Muligheten for innsyn for bystyrets medlemmer blir da i mange tilfelle svært begrenset.

Et demokrati kjennetegnes ved hvordan det behandler sin opposisjon. Parlamentarisme på kommunenivå har vist seg å gi mulighet til sterkt å begrense så vel innsyn som medvirkning fra opposisjonen. Innbyggernes anledning til å følge viktige beslutninger gjennom kommunestyremøter, begrenses også. Eksempelvis kan muligheten til å mobilisere innbyggerne for å påvirke konkrete saker falle helt bort, når sakene ikke lenger debatteres eller avgjøres i kommunestyret. Dagens regelverk er i så måte ikke ideologisk nøytralt. Skiftende flertall i kommunene kan føre til skiftinger i styringsform, avhengig av de vekslende flertalls holdninger til demokratiske prosesser.

Nødvendige endringer
Den formen for lokal parlamentarisme som er innført her i landet, kan altså brukes til omfattende innskrenking av det representative demokratiet, slik vi nå ser det praktisert i de tre bykommunene. Formannskapsmodellen med forholdsmessig representasjon sikrer debatt og åpenhet. Spesielt små partier kan tape på parlamentarismen. Parlamentarisme tydeliggjør imidlertid politiske forskjeller, og gjør at ideologiske endringer kan skje fort. Med denne modellen kan det dermed bli mange omorganiseringer og stor ressursbruk knyttet til slike, i tiden som kommer.

Kommunal- og regionaldepartementet har nå varslet revisjon av kommuneloven. Mulig endring kan skje innen valget 2013. På tross av råd om å lage en Norsk offentlig utredning (NOU), blant annet fra juss-professor Jan Fridthjof Bernt (Kommunal rapport 11.9.2012), som ledet arbeidet med dagens kommunelov, har departementet valgt bare å be om innspill via en nettportal. Muligheten for innspill stenges fra 5. november 2012. 

Byrådene i Oslo, Bergen og Tromsø er imidlertid bedt om å komme med et felles innspill til revisjon av kommunelovens del om kommuneparlamentarisme. I realiteten betyr det at bare H, Frp og V er bedt formelt om innspill til den rødgrønne regjeringens arbeid. Det må kunne sies å være en original vri. Det trengs en mye grundigere evaluering og bredere vurdering for å sikre at kommunene i framtida skal kunne framstå som demokratiske grunnenheter i det norske demokratiet.

Arbeiderpartiets representant i Tromsø kommunestyre, Kristin Røymo, ønsker å endre lovverket for lokal parlamentarisme, for å hindre at et byråd kan få så omfattende fullmakter uten innsyn fra opposisjonen. - Det er ingen tvil om at kommuneloven er for svak, den må bli mer fyldig på demokratiets rolle innenfor en parlamentarismemodell, sier hun til avisa Klassekampen (1.10.2012).

Dersom parlamentarisme skal være en mulig styringsmodell i kommunene i framtida, må det endringer til. Å bytte et representativt sammensatt formannskap ut med noe som ligner et konsernstyre, der prinsipielle vedtak og forberedende møter kan foregå som lukket administrativt arbeid, er og bør være utelukket i lokaldemokratiet. At flertallet av store partier skal kunne vedta en modell som dramatisk svekker de mindre partiene, må også endres.

Noen av de konkrete endringene som bør lovfestes, er at:

  • Bystyrets komiteer må ha rett til å innstille i saker til bystyret.
  • Faglige råd fra administrasjonen skal følge saken helt til bystyret.
  • Sakspapirer fra avdelingene til byrådet må være offentlige.
  • Sakslister til forberedende byrådsmøter må være offentlige.
  • Viktige og prinsipielle saker (som f.eks. konkurranseutsetting og utsalg av eiendom) må avgjøres av bystyret som øverste folkevalgte organ.

Direkte demokrati
Det er uansett sterke argumenter for å øke direktedemokratiet, men spesielt når det representative demokratiet svekkes. En annen mekanisme i Kommuneloven (fra 2003) gir anledning til det, nemlig innbyggerinitiativ og lokale folkeavstemninger. To prosent eller 300 innbyggere i kommunen kan kreve en sak behandlet, eller lokal rådgivende avstemning. Redaktøren i avisa Tromsø (27.10.2012) anbefalte sist dette som et virkemiddel mot den ideologiske knuten som Tromsø-byrådet har viklet seg inn i mot bompenger.  Det er ingen grunn til å vente med å engasjere seg lokalt, virkemidlene finnes.
...............................................

* For Velferdsstaten – Nyhetsbrev nr. 9 2012