Hvad gør de offentligt ansatte, når mistilliden sættes i system?
Af Bent Gravesen

Offentliggjort: 15. juni 2012

Forskellige faggrupper – professioner, semi-professioner og andre – har grebet kampen mod og om New Public Management reformernes systematisk mistillid ret forskelligt an. Det har ført til relativt forskellige, men overvejende dårlige resultater. Tiden er kommet til at overveje nye veje i det faglige arbejde.

”Generelt tror jeg ikke, at vi har haft mistillid til de offentligt ansatte. Men du kan selvfølgelig sige, at i nogle tilfælde har lovgivningen været baseret på mistillid.” (Claus Hjort Frederiksen som finansminister til personalemagasinet Konzenz, januar 2010)

I en tidligere artikel forsøgte jeg at beskrive, hvorledes bl.a. de danske velfærdsinstitutioner gennem de sidste 20-25 års New Public Management-reformer er blevet reformeret ud fra en teori og en forventning om, at medarbejdere og ledere forfølger egne interesser frem for politikernes og borgernes velfærd. Reformerne har bygget på en importeret og meget statiske antagelser om årsager og virkninger (også kaldet programteori). Antagelsen har været, at den offentlige sektors velfærdsledere og -medarbejdere ikke blot vil handle ud fra egne objektive klasseinteresser og optræde som ’rationel economic man’; de har også haft muligheden og magten til at gøre det i et uhensigtsmæssigt omfang.

Velfærdsinstitutionernes medarbejdere vil ifølge programteorierne for New Public Management-reformerne (NPM-reformerne) hele tiden forsøge at udnytte magten til at disponere over eget arbejdet og de tildelte skattepenge til gavn for egne interesser frem for den fælles velfærd. Komme lettest muligt om ved arbejdet. Lave det, de selv finder mest interessant. Lad egne værdier og prioriteringer præge arbejdet. Osv.

I den offentlige debat er denne programteori blevet oversat til med en række konkrete og mere appellerende historier om velfærdsstatens dårligdomme: ineffektivitet, formynderi og manglende evne til at yde det, brugerne vil have. Disse dårligdomme er så i velfærdsliberalismens navn blevet brugt til at begrunde behovet for mere markedsregulering i form af udbud, udlicitering, privatisering, osv. New Public Management reformernes systematiserede mistillid til offentligt ansatte ledere og medarbejdere bliver politisk begrundet som nødvendig for at redde velfærden. Denne artikel er en historie om, hvordan denne påstand ikke altid er blevet anset for tåbelig. Dermed skulle artiklen gerne samtidig give inspiration til en diskussion af, hvordan forskellige faggrupper og fagforbund i kampen mod NPM-reformerne kan udvikle et alternativ.

Ny social ingeniørkunst
Skal man tro teorierne og de politiske diskurser knyttet til New Public Management (det skal man ikke!), kan politikere og borgere ikke uden videre regne med at få den velfærd, de ønsker og beslutter sig for. Der er tværtimod brug for New Management-reformerne som de frelsende engle.

Gennem udlicitering og frit valg skal henholdsvis politikere og borgere kunne vælge de billigste, bedste og effektive velfærdsproducenter. Gennem alskens registreringer, benchmarks, evalueringer, kvalitetsrapporter, kontroller og virksomhedsregnskaber skal politikerne og det centrale embedsapparat se velfærdsarbejderne over skuldrene og se efter, om de gør det, der bliver forlangt af politikere og borgere.

Dermed har man også beskrevet den afgørende politiske udfordring for (liberale) politikere og ledere. Opgaven er at gennemføre den sociale ingeniørkunst, der består i at konstruere netop de kontrolmekanismer, incitamenter og belønninger, der så vidt muligt bringer velfærdsmedarbejdernes og ledernes egeninteresse under kontrol og på linje med politikerne og/eller borgernes velfærdsønsker. Bureaukrati og kontrol er for politikere og administrative chefer, hvad tryllestaven er for Harry Potter i kampen mod dragen om det gyldne æg.

De magiske trylleformularer har primært bestået i ’at lære af den private sektor’: kopiere den private sektors (forladte) ledelseskoncepter, indføre intern markedsafregning, bruge markedslignende økonomiske styringsredskaber, reducere velfærden til ’standardservice’, indføre borgernes frie valg og virksomhedernes udfordringsret.

Dette har været rationalet bag indførelsen af stadigt flere nye prioriterings-, styrings- og kontrolteknologier over for den offentlige sektors institutioner, ledere og medarbejdere. Ifølge dette rationale kan ledere og medarbejdere med disse teknologier styres, presses og kontrolleres til øget effektivitet og bedre imødekommelse af ’velfærdskundernes’ ønsker.

Reformerne har ikke nogen illusioner om at få de offentligt ansatte ledere og medarbejdere til ikke længere at handle ud fra egne interesser. Reformerne bygger tværtimod på, at de fortsat vil handle egennyttigt. Det nye er, at de offentlige ledere og medarbejdere med disse reformer nu kun kan tænke og handle som oplyste egoister på måder, der samtidigt gavner den fælles velfærd. Filosofien er, at politikere og de administrative topledere med NPM-reformerne kan udnytte de offentligt ansatte ledere og medarbejderes egoisme til gavn for fællesskabets velfærd. De offentligt ansatte skal tænke og handle egoistisk, hvis NPM-reformerne skal virke effektivt. Derfor udtrykker reformerne også en bestræbelse på at socialisere de offentligt ansatte til at tænke som gevinstjagende virksomheder.

Ikke helt efter bogen
Hvordan er det så gået? Ikke helt efter bogen. Ret langtfra endda. Politikerne har måttet tage spindoktorluppen frem for at kunne finde de helt indlysende eksempler, der kunne begrunde og legitimere NPM-reformerne med en syndebukkefortælling om de offentligt ansattes egoisme, formynderi og slendrian.

Det svar, som daværende finansminister Claus Hjort Frederiksen gav til personalemagasinet Konzenz, da han i januar 2010 blev spurgt om flere regler og krav var udtryk for mistillid til kommunernes ansatte, er symptomatisk:

”Generelt tror jeg ikke, at vi har haft mistillid til de offentligt ansatte. Men du kan selvfølgelig sige, at i nogle tilfælde har lovgivningen været baseret på mistillid. For når man har sager om institutioner, hvor der har været vanrøgt af klienter, eller hvor der er stjålet fra de ældre, så er det uomgængeligt, at det er ud fra en mistro, at man laver lovgivning. Det er for at sikre sig mod, at det kan opstå igen i fremtiden. Som offentlig myndighed og institution har man jo magt over mennesker gennem de ydelser, man kan tilbyde, og jeg synes, at vi skylder borgerne at sikre, at de ydelser er baseret på viden og ikke bare er noget, vi finder på.”

Den danske velfærdsstat har historisk været baseret på en kontrakt, hvor borgerne valgte politikere, der lovede udbygning af velfærden, og hvor både borgere og politikere i vid udstrækning havde tillid til, at ansvaret og dermed magten til at give de konkrete velfærdstiltag konkret indhold fornuftigt kunne lægges i hænderne på læger, sygeplejersker, lærere, osv. Samtidig har der været opbakning til en høj grad af lokal uddelegering – fra staten til kommuner og amter/regioner og fra politikere og centraladministration til de enkelte institutioner af det konkrete ansvar for de enkelte velfærdsreformer. Derfor har den pragmatiske politiker og topleder måttet modificeres og tilpasse deres politiske NPM-projekt efter de forskellige vilkår på de forskellige områder, hvis reformerne skulle have en chance.

De stærke fagprofessioners defensive udebanekampe
Troen på og tilliden til, at sygehuset og lægerne var dem, der vidste, hvad der var den bedste behandling for den enkelte borger, har historisk været meget høj i Danmark. Det skyldes bl.a. et udbredt universalistisk retfærdighedsprincip, hvor kun det bedste var godt nok for både arbejdsmanden og direktøren. Men det skyldes også andre elementer af den danske velfærdsmodel, bl.a. den stærke lokale, decentrale forankring og en egalitær, relativt transparent embedsetik og –praksis. Skrækhistorierne om fagprofessionernes og embedsapparatets nepotisme, selvtilfreds formynderi og skrankepaveri har ganske enkelt ikke haft de bedste vilkår. 

Det har derfor været en særlig udfordring for NPM-reformerne at sætte ind for at svække denne legitimering. Det har været sværest de steder, hvor fagprofessionerne har haft og bevaret en høj legitimitet som gode forvaltere af det fælles bedste. Derfor er de mest offensive angreb da også blevet sat ind andre steder. Bl.a. har socialrådgivere, lærere og pædagoger måttet holde for.

Disse nødvendige strategiske valg har påvirket de forskellige faggruppers muligheder for at tage kampen op mod eller præge de forskellige NPM-reformer. De egentlige fagprofessioner, primært akademikergrupperne, har i forvejen haft en særlig styrke gennem et relativt kollektivt monopol på viden, forskning og kvalifikationer. Hertil kommer en juridisk sikring af retten til primært intern kontrol af fagetik og faglig praksis. Samtidig har en række af disse grupper, med lægerne som et godt eksempel, historisk formået at omsætte denne magt til en høj grad af folkelig legitimitet som dem, man kunne og skulle betro beslutningerne om, hvad der var den bedste prioritering af sundhedsressourcerne.

Over for disse faggrupper har NPM-reformerne ikke legitimt kunne sætte særligt hårdt ind med direkte mistænkeliggørelse, ligesom det har været svært at fratage dem deres magt over den konkrete prioritering og forvaltning af f.eks. sundhedsressourcerne. Kernen i NPM-reformerne på sundhedsområdet har bl.a. derfor været en lang række tiltag til at underlægge læger, m.fl. under helt nye økonomiske styringslogikker. Den DJØF’isering, som mange læger og sygeplejersker har kritiseret og kæmpet imod har således ikke kun bestået i et indtog af en hærskare af DJØF-ere i sundhedsforvaltninger og sygehusledelser. DJØF’iseringens mest vidtgående resultater kan i virkeligheden bedst aflæses i alle de nye økonomiske kontrol- og disciplineringsteknologier, som cheflæger, chefsygeplejersker sammen med administrerende overlæger og oversygeplejersker selv har måttet underkaste sig.

Professionskampen for at præge sundhedsvæsenets udvikling er blevet en kamp på udebane med kontraktstyring af afdelingsledelser, intern afregning, ydelsesbaserede budgetter (’akkordløn’), nationale kvalitetssystemer, mv., som våben. Et sigende udtryk for denne type fagprofessionernes udebanekamp er den såkaldte dekobling, hvor læger, sygeplejersker, mv. spiller det økonomiske spil, overholder de økonomiske akkorder og i det hele taget snakker økonomi-diskursens sprog, men neden under dette forsøger at fastholde et fagligt vidensmonopol og en fagprofessionel kvalitetsopfattelse. De stærke fagprofessioners defensive udebanekampe, der ikke altid tabes, kunne man kalde det.

Semi-professionelle lærere og pædagoger på retræte
Men andre steder i den offentlige sektor er det gået anderledes. Det gælder bl.a. på områder som folkeskole, daginstitutioner og socialpolitik. Disse områder er medarbejdermæssigt præget af semi-professionelle medarbejdergrupper, der historisk ikke har de samme institutionaliserede magtpositioner som de egentlige (autoriserede) fagprofessioner. De har bl.a. ikke haft det samme vidensmonopol, hvad angår den mulige fremtidige velfærdsproduktion eller den konkrete arbejdstilrettelæggelse. Derfor har det været relativt sværere for disse faggrupper at ’spille på den økonomiske udebane’. Det har f.eks. været sværere for daginstitutionslederen at formulere sine fagligt begrundede budgetønsker til personalenormeringer, mv. med uigennemskuelige læbebekendelser til økonomiske management-buzzwords, end det har for den administrerende overlæge på en mave-/tarmkirurgisk afdeling at gøre det samme.

Dette skyldes ikke blot pædagogernes semi-professionelle position som faggruppe. Det skyldes også, at den form for velfærd pædagogerne producerer, har haft en anden status hos både politikere og borgere end f.eks. sygdomsbehandling. Daginstitutionerne er historisk blevet skabt som ’offentlig pasning’, der kunne træde i stedet for ’mors private pasning’, når mor skulle have lønarbejde. Daginstitutionernes og pædagogernes rolle som nogen, der har ansvar for børnenes personlige udvikling og læring, er først kommet til senere. Her har de ofte uudannede ’lilla bleers’ adkomst til at være dem, man måtte og trygt kunne overlade at definere og udføre denne opgave langtfra været noget naturgivet og legitimt. Tværtimod har forældre og politikere her kunnet spille på børneopdragelsen som en privat sag for familierne (i de senere år med de sprogligt svage (indvandrer)familierne som en ’naturlig’, lovfæstet undtagelse).

På denne baggrund har politikere og administratorer har helt andre muligheder for direkte at placere magten over daginstitutionernes velfærdsindhold uden for pædagogernes rækkevidde. I den milde form er det sket gennem udefra dikterede krav til pædagogerne om dokumentation, pædagogiske læreplaner og virksomhedsplaner, der får røde streger i forvaltningen, forældretilfredshedsundersøgelser, pædagogisk tilsyn, sprogvurderinger, mv. Mange steder har pædagogerne og deres faglige organisationer forsøgt at tage kampen om pædagogikken, normeringer og ledelsen op ud fra at forsøg på at legitimere pædagogerne som en kompetent faggruppe med viden og kompetencer til at skabe kvalitet i det pædagogiske arbejde. Men ikke sjældent har denne kamp ført til flere frustrationer over at være overset og kørt over som en faggrupper, der manglet både de nødvendige professionspositioner og tilstrækkelig folkelig legitimitet som dem, man trygt kunne delegere ansvaret for og magten over vores børns udvikling og opdragelse.

En noget tilsvarende oplevelse har mange folkeskolelærere haft, selv om de på nogle distancer stod stærkere end pædagogerne. Frem til NPM-reformerne byggede folkeskolen i det mindste formål på en stærkere og mere fagligt funderet formålsparagraf end daginstitutioner. Folkeskolen har på en helt anderledes måde end daginstitutionerne været rodfæstet demokratisk som fælles velfærd og dermed noget ganske andet og meget mere end et servicetilbud til de danske borgere. Det er et grundlag for, at folkeskolen kaldes folkeskolen, vores fælles dannelses- og uddannelsesinstitution på tværs af sociale klasser.

Historisk har folkeskolelærerne haft en betydelig folkelig legitimitet, som dem, der – modsat mange forældre – kunne lære børnene det, de skulle. Folkeskolelærernes professionelle identitet som dem, der var de bedste til at afgøre, hvordan børnene bedst lærte noget samtidig med, at det blev dannet og opdraget som demokratiske samfundsborgere, havde en betydelig offentlig troværdighed.

Men på begge områder – velfærds- og professionslegitimiteten – har folkeskolelærerne tabt over de seneste 20-25 år. Politikerne satte spørgsmål ved lærernes professionslegitimitet, da de blev bestormet af journalister, som ville vide, om ikke der skulle gøres noget ved de folkeskolelærere, der sendte Danmark ned i bunden af skiftende PISA-undersøgelser. Det samme skete hos forældre, der samtidig løbende fik hverdagserfaringer, som satte spørgsmålstegn ved lærerprofessionen. Billedlig talt faldt tilliden til lærerne hos de forældre, der måtte spørge sig selv, om ikke deres børn talte med ved de 18 % af folkeskolens afgangselever, som manglede tilstrækkelige kvalifikationer til at gennemføre en erhvervsuddannelse. Men den faldt også hos de stadigt bedre uddannede forældre, der måske nok havde børn, der lærte at læse, skrive og regne godt nok, men som løbende modtog lærerbeskeder med stavefejl og manglende kommaer.

Anders Fogh Rasmussen og andre havde på den måde et vist legitimt folkeligt grundlag for at gå til angreb på ’rundkredspædagogikken’ og folkeskolelærernes magt over folkeskolen. Midt i kampen kan det være svært både at se og erkende. Men når vi i dag skal gøre erfaringerne op, er det nødvendigt at have med, hvis vi skal lære af det i fremtiden.

Rengøringsassistentens høje tempo og sosu-ernes varme hænder
En meget stor del af de velfærdsarbejdere, der ikke har haft nævneværdig professionsmagt (social- og sundhedsassistenter, buschauffører, brandfolk, portører, rengøringsassistenter, gartnere, osv.), er måske dem, der er blevet udsat for den mest direkte og umodificerede form for New Public Management. Det er her udliciteringerne og frit valgs modellerne har floreret. Det er her, der er blevet konkurreret på forøget arbejdstempo og lavere løn. Det gælder ikke mindst rengøring, vedligeholdelse og andre grupper, hvor der allerede eksisterede private firmaer, som udførte samme type arbejde.

På disse områder har NPM-reformer ikke i nævneværdig grad været oppe imod en professionel folkelig legitimitet og en række professions- og traditionsbaserede magtpositioner. Derfor har det i højere grad været den rå klassekampsside af NPM, der her har stået i centrum. Det er først og fremmest sket ved bevidst at øget konkurrence mellem forskellige lønarbejdere om løn- og arbejdsforhold inden for en dagsorden, hvor offentlige besparelser har været hoveddagsorden, mens kvaliteten omvendt har været stærkt nedprioriteret hos politikere og centrale embedsfolk. Derfor er både Folketinget, kommunalbestyrelserne og et stadigt voksende lag af NPM-socialiserede DJØF-ere i staten, kommunerne og regioner kunnet tromle nærmest uhæmmet frem her.

For enkelte faggrupper har der dog været et vist både fagligt og folkeligt modstandspotentiale, sådan som det kom til udtryk i ”sosu-oprøret” fra Holstebro og den efterfølgende FOA-overenskomstkonflikt med betydelig folkelig støtte til en underbetalt kvindefaggruppes ret til at agere ’varme hænder’ for en ordentlig løn. En del af denne kamp har efterfølgende bestået i diverse medieafsløringer af social- og sundhedsarbejderes omsorgssvigt, mv.

Alt dette har givet ikke mindst FOA’s social- og sundhedsarbejdere en række vigtige erfaringer med nødvendigheden af at kunne opbygge en bredere folkelig legitimitet omkring velfærdsarbejdet. Uden det ingen selvtillid, kamplyst eller faglige resultater.

’DJØF-laget’ – New Public Managements kernetropper
New Public Management kræver sine mænd og kvinder. Det kræver ikke blot læger, sygeplejersker, pædagoger, lærere og socialrådgivere, der bruger stadig mere tid på registreringer, kontrol, kontrakter og andet papirbureaukrati. Det kræver også særlige, kernetropper: nye ledere og mellemledere, der kan bygge bro mellem økonomi og faglighed, jurister, der kan skrive tykke udbudspapirer og udliciteringskontrakter, cand. scient. pol’ere, der forstår den sociale ingeniørkunst at udtænke nye kontrol- og incitamentsystemer, økonomer, der kan udvikle nye økonomistyringsværktøjer, controllere, der kan kontrollere alt og alle, osv. Siden 1998 er antallet af chefer i kommunerne næsten fordoblet – trods kommunalreformen og kommunesammenlægninger. I samme periode er antallet af akademikere steget med 43 pct. i kommuner og regioner/amter.

Nye veje?
For flere af disse faggrupper synes der at være grund til at overveje, om de hidtidige faglige strategier har skabt og fortsat vil kunne skabe de ønskede resultater. Skal kampen for og om den folkelige legitimitet tages endnu mere alvorligt, hvordan skal denne del af kampen i så fald gribes an? Skal de forskellige fagområder og –grupper fortsat forfølge de forskellige hidtidige strategier?

Umiddelbart lægger de hidtidige nederlag og beskedne resultater ikke just op til ”mere af det samme”. Hertil kommer, at de hidtidige nederlag og sparsomme resultater på en lang række områder har indskrænket og begrænset mange offentligt ansattes magt og muligheder. NPM-reformerne har undergravet en række professioner og semi-professioners magt og offentlige legitimitet og dermed svækket mulighederne for at føre succesfuld professionsbaseret fagligt arbejde. Sidst men ikke mindst er der udsigt til, at politikerne i de kommende år vil sætte endnu mere fokus på at bruge NPM-reformer til at tackle de tiltagende finansierings-, effektiviserings- og prioriteringsproblemer, som er fulgt i kølvandet på cocktailen af demografiske ændringer, økonomisk stagnation og politiske sparestrategier. Dermed er der også udsigt til en mere dristig og udfordrende

NPM-strategi, der i endnu mindre grad end hidtil er indstillet på afbøjninger og tilpasninger til bl.a. de store grupper af semiprofessionelle.

Men kan de forskellige faggrupper så lære af hinanden? Givetvis, og det gør de i øvrigt allerede. Men alligevel synes det heller ikke at være noget holdbart svar på udfordringerne. Erfaringerne fra de egentlige fagprofessioners og de semi-professionelle gruppers professionsbaserede faglige strategier har ikke været nogen perlerække af sejre. Tværtimod synes erfaringerne mest at pege på, at selv de egentlige fagprofessioner har været ude af stand til at sikre faggruppens interesser og ønsker. Faggrupper med færre professionsmagtpositioner og ikke mindst mindre offentlige legitimitet har måttet holde endnu mere for. Under NPM-reformerne har det være ganske meget op ad bakke at opbygge både professionsmagt og professionsanerkendelse med de hidtidige strategier.

De lønmodtagergrupper, der har stået uden professionsmagt, og som derfor har valgt at satse på et mere rent fagforeningsmæssigt forsvar for lønarbejderinteresser, har heller ikke været i stand til at undgå negative konsekvenser af NPM-reformerne. Derfor er det nærliggende at konkludere, at ingen af de forskellige dele af fagbevægelsen endnu har opfundet den dybe tallerken. Hverken for sig selv eller for hinanden. Derfor taler noget for, at summen af de forskellige erfaringer må bruges som afsæt for at overveje nye – måske fælles – strategier.

Hvis det er sådan, at den gamle velfærdsmodel med en udstrakt grad af uddelegering af magten over den konkrete velfærd til bestemte fagprofessioner er en saga blot, bl.a. takket være NPM-reformerne, vil de faglige strategier ikke kunne bygge på en tilbageskuende drøm om at genskabe dette. Når de hidtidige erfaringer samtidig peger på, at de forskellige faggrupper i den offentlige sektor er dybt afhængig af ny folkelig legitimitet for at kunne lave succesfyldt fagligt arbejde, bliver 10.000 kroners spørgsmålet, hvordan fagbevægelsen og medlemmerne kan skabe en ny folkelig legitimitet.

Her er det formodentlig ikke nok, at de enkelte faggrupper kritisk overvejer egne styrker og svagheder i en ny velfærdsmodel. Her er der netop brug for en fælles bredere diskussion af medarbejdernes og faggruppernes særlige rolle i en helt ny velfærdsmodel.

Da den folkelige legitimitet ikke alene skabes omkring konkrete større kampe, men må opbygges løbende hos borgere, politikere og brugere, vil det være oplagt, at diskussionerne om de offentligt ansatte rolle og ansvar i en ny velfærdsmodel ikke kun diskuteres internt i fagbevægelsen. Det vil uden tvivl også kunne inspirere og kvalificere, hvis de faglige organisationer går i diskussion med det omgivende samfund og dets sociale fællesskaber. Det handler om at skabe en helt ny og anderledes tillid hos borgere, politikere og brugere. Tillid til, at den offentlige sektors medarbejdere gives frihed til at byde ind på, hvordan de og vi skaber en bedre fælles velfærd i fremtiden. Det gøres ikke alene på et lukket tillidsrepræsentantkursus eller en faglig konference. Det gøres også sammen med dem, der skal opbygge den nye tillid. Dermed bliver andre end fagbevægelsen selv medskabere af nye faglige strategier for de offentligt ansatte.

Max Weber stillede krav til den ideelle embedsbureaukrat. New Public Management stiller krav til de offentligt ansatte om at være rationelle (fag)egoister. Tiden synes at være kommet til, at vi som samfundsborgere må stille krav til de offentligt ansatte om at udskifte rollen som objekt for politikere og administratorers styring og som leverandør af velfærdsservice med rollen som aktive, samfundsansvarlige medborgere i arbejdslivet. Medborgere, der på én gang er lydhøre for andres ønsker og selv insisterer på at tage medansvar for det fælles bedste.

Vi skal efterlyse de offentligt ansatte engagement i det fælles bedste og hilse det velkommen, når det udfolder sig. Også selv om et ønske om at godt arbejde sætter særlige farver på det gode arbejde for den fælles velfærd. Ikke som en fagprofessionel monopolrettighed. Men som noget, der lægges åbent for offentlig overvejelse, debat og korrektion.  Dermed kan vi andre også være med til at forny de offentligt ansattes faglige strategier og muligheder. Det er der brug for.