Det danske arbejdsmarked og social dumping
Af Jens Lind

Offentliggjort: 15. april 2012

Den 17. april bliver resultatet af afstemningerne om de nye overenskomster offentliggjort af forligsmanden. Det bliver sikkert en godkendelse med et pænt flertal, men med en meget lav stemmeprocent. Inden for nogle områder bliver der stemt nej, men det får ingen betydning for det samlede resultat. De danske lønmodtagere har bøjet hovedet og accepteret et resultat, der vil medføre klare reallønsforringelser og ingen eller kun helt betydningsløse forbedringer på de øvrige arbejdsbetingelser. Således fik HK ikke fjernet 50 pct. reglen, men vælger alligevel at anbefale overenskomsten, og alle de mange forbund, der ville have indført nogle aftaler, der kunne begrænse social dumping fik heller ikke denne gang noget. Ønsket var at udbygge de aftaler om registrering, information og procedurer fra overenskomstindgåelsen i 2010, som igen var en konkretisering af den aftale, som var indgået mellem LO og DA i 1992.

Fagbevægelsen har endnu en gang demonstreret mådehold og ansvarlighed og håber, at regeringen vil kvittere for dette i de kommende trepartsforhandlinger. Et af temaerne her kunne meget vel være social dumping. Her vil regeringen være imødekommende, men alt hvad den har planer om at gøre er at prøve at få forbedret registrerings- og kontrolsystemet vedrørende udstationerede arbejdere i EU en smule (EU-kommissionen har offentliggjort et udkast til justering af direktivet den 21. marts 2012). Mere vil der nok ikke ske. Der skal tages hensyn til konkurrenceevne og forpligtigelserne over for EU. Og den politiske vilje er først og fremmest orienteret mod at fremme markedets frie udfoldelse for derigennem at få fornyet vækst. Dertil kommer, at også arbejdsmarkedets parter vogter over deres råderet over reguleringen af arbejdsmarkedet, så det er på alle måder begrænset, hvad regeringen kommer til at gøre.

Lidt om social dumping
I Danmark har bekymringen om social dumping været en integreret del af åbningen af markederne efter medlemskabet af EU. Specielt da Spanien og Portugal blev medlemmer og efter vedtagelsen af det indre marked og Maastricht-traktaten. De aktuelle bekymringer skyldes først og fremmest indlemmelsen af de central- og østeuropæiske lande i EU. Den oprindelige diskussion drejede sig om frygten for, at disse lande med en langt mindre udbygget velfærdsstat og dermed lavere beskatning også ville kunne udkonkurrere danske varer som følge af meget lavere lønninger og et lavere omkostningsniveau. Dertil kommer, at danskerne også frygtede en invasion af sydeuropæisk arbejdskraft, der ville kunne sælge deres arbejdskraft billigere end danskerne og dermed gøre dem arbejdsløse.

Tiden viste, at sydeuropæerne ikke var nogen større trussel, men frygten for social dumping har været voksende efter den seneste udvidelse af EU mod øst. Specielt Polen og de baltiske stater har bekymret danskerne, og bekymringen er naturligvis voksende efterhånden som krisen slår igennem og arbejdsløsheden vokser.

Så der er egentlig ikke noget nyt i dette. Problemet med social dumping er indbygget i kapitalismens konkurrence og varierer med åbningen af markeder, konjunkturerne, og i hvilken udstrækning og på hvilken måde markederne er reguleret. Den mest markante ændring i diskussionen om social dumping er nok, at eksporten af arbejdspladser er blevet accepteret som et fait accompli. Befolkningen har vænnet sig til, at sådan er det bare og det kan der ikke gøres noget ved – ud over at udvise mådehold. Tilbage står tilgangen af billig udenlandsk arbejdskraft fra de andre medlemslande i EU.

Hvorfor er social dumping et problem?
Udenlandske arbejdere kan lovligt arbejde i Danmark som ansatte i en dansk virksomhed eller som ansatte i en udenlandsk virksomhed, der udfører arbejde i Danmark. I det første tilfælde er det helt de samme regler og betingelser, som er gældende for danske arbejdere. I det andet tilfælde er arbejdsforholdet reguleret af Udstationeringsdirektivet, som er gennemført gennem en dansk lov. Dette direktiv bestemmer, at det udenlandske firma skal respektere danske love og aftaler inden for det område, hvor arbejdet udføres. I begge tilfælde er der formelt ingen problemer, hvis arbejdsbetingelserne er bestemt gennem lovgivning, hvilket er tilfældet med arbejdsmiljøloven, ferieloven, dele af funktionærloven, ligebehandling og lige løn til mænd og kvinder osv.

Både danske og udenlandske virksomheder kan naturligvis ignorere disse reguleringer, og i nogle tilfælde vil udenlandske virksomheder måske i højere grad end danske enten bevidst eller ubevidst overtræde disse lovgivninger.

Problemerne med social dumping opstår typisk om de forhold, der ikke er reguleret af lovgivningen, men enten er dækket af kollektive overenskomster eller ikke dækket. Er den udenlandske arbejder ansat i en dansk virksomhed, hvor der er kollektive overenskomster, vil disse sandsynligvis blive fulgt, så her er der i princippet ikke tale om social dumping – men den udenlandske arbejder kan sagtens have en ringere løn end de danske kolleger alligevel som følge af decentraliserede og individualiserede satser. Hvis virksomheden ikke er dækket af en overenskomst, er nogle væsentlige forhold såsom arbejdstid og løn ikke reguleret (bortset fra EU's arbejdstidsdirektiv), så disse forhold aftales i princippet frit mellem arbejder og arbejdsgiver. Her er der med andre ord frit slag for social dumping. Hvis en fagforening vil have en overenskomst med virksomheden følges blot de normale procedurer, altså typisk forhandling og overtalelse og – hvis dette ikke lykkes – konflikt.

Hvis et udenlandsk firma udfører arbejde i Danmark med firmaets normalt ansatte, skal udstationeringsdirektivet tages i betragtning. I princippet skal arbejderen aflønnes efter de samme regler som danske arbejdere inden for det pågældende område. Problemet er bare, at direktivet kun sikrer en mindsteløn og i det hele taget er skrevet ud fra en opfattelse af, at der på arbejdsmarkedet findes alment dækkende kollektive overenskomster eller voldgiftsafgørelser, der er gældende inden for et arbejdsområde. Selv om disse virksomheder har pligt til at registrere sig og følge reglerne, kan der meget let opstå en underbetaling. Formelt har staten ansvaret for, at reglerne bliver overholdt, men i realiteten er det fagforeningerne, der skal optræde som håndhævere.

Også her kan fagforeningerne ved at følge de normale procedurer kræve en overenskomst. Efter at Laval- og Viking-dommene i 2005 rejste tvivl, om det var lovligt at føre konflikt over for et udenlandsk firma med udstationerede arbejdere, blev der i Danmark i 2008 vedtaget en lov, der gjorde det klart, at dette var tilladt på betingelse af, at den udenlandske arbejdsgiver havde klar og tydelig information om det normale lønniveau. Bortset fra uklarheden om, hvad der er tydelig information om lønniveauet i et decentraliseret og individualiseret lønsystem, er der således retsligt set ingen forskel på procedurerne over for danske og udenlandske arbejdsgivere.

Problemet er at håndhæve dette i praksis.

De relativt få rapporter, der foreligger om migrantarbejdernes løn- og arbejdsforhold, peger på, at de største forskelle mellem danskere og migrantarbejdere er at finde i udenlandske virksomheder, altså blandt udstationerede arbejdere. Generelt er migrantarbejderne lønnet dårligere end danskerne, deres arbejdsmiljø er dårligere, de har længere arbejdstid, tempoet er højere og en række andre levevilkårsrelaterede forhold er ringere end for danskere, og de er i langt mindre grad medlemmer af fagforeninger og dækket af kollektive overenskomster (Hansen & Hansen 2009, Arnholtz & Hansen 2011, Pedersen & Thomsen 2011).

Hvad bliver der gjort?
Skat, politiet og arbejdstilsynet foretager indimellem nogle razziaer for at afsløre virksomheder, der ikke overholder diverse regler, og ved razziaen den 7. marts i år blev det bl.a. afsløret, at 23 udenlandske virksomheder ikke havde registreret sig eller registreret sig mangelfuldt. Det siger vel ikke mindst noget om, at omgåelse af registrering er en almindelig foreteelse, og at myndighederne gør noget for at håndhæve reglerne, men det forslår formodentlig meget lidt. Fagforeningerne, specielt 3F, har igennem årene været meget aktive med at påpege problemet med social dumping, men også her er det spørgsmålet, hvor meget der egentlig bliver rettet op på. Det er sandsynligvis kun de lidt større virksomheder og arbejdspladser, der bliver fokuseret på af 3F.

Specielt 3F’s byggegruppe pressede på ved overenskomstforhandlingerne for at få arbejdsgiverne til at påtage sig et større ansvar for at begrænse problemet, men som bekendt ville arbejdsgiverne ikke ændre adfærd. 3F havde nogle af forslagene med fra et udvalgsarbejde i LO om social dumping fra februar 2011 (LO 2011). I udvalgsrapporten blev der redegjort for en række forhold og mulige ændringer til begrænsning af social dumping, herunder bl.a. almengørelse af overenskomsterne, kædeansvar, ETUC’s forslag om minimumsløn i Europa, ETUC’s forslag om en social protokol, skatteregler og social dumping og udnyttelsen af danske velfærdsydelser.

Det er karakteristisk for rapportens anbefalinger, at man er skeptisk over for alt, hvad der tenderer i retning af en ændring af aftalesystemet (f.eks. kædeansvar og en lovbaseret minimumsløn) og en udvidelse af lovgivningen på arbejdsmarkedet, men er positiv over for at begrænse udenlandske arbejdsgiveres udnyttelse af skatteregler og velfærdsydelser, som virker konkurrenceforvridende. Videre er det karakteristisk, at rapporten opholder sig meget længe ved EU-reguleringer, så som udstationeringsdirektivet, som man ikke ønsker ændret i den nuværende situation (med konservative og liberalistiske regeringer i EU), men man støtter i øvrigt ETUC’s forslag til ændringer, som går ud på at direktivet i højere grad tager udgangspunkt i at sigte mod beskyttelse af arbejderne frem for at skulle fremme arbejdskraftens frie bevægelighed.

Nytter det noget?
Det er absolut fornuftigt at rette blikket mod EU. Det er medlemskabet af EU, der i det hele taget forårsager problemet med social dumping i dets nuværende form. I en lille, lukket og relativt ensartet økonomi, vil problemet ikke antage de samme dimensioner. Da landarbejderne strømmede ind i byerne i 1950erne og 60erne, og jyderne rejste til København for at finde arbejde, voksede bekymringen blandt byernes og i særdeleshed Københavns arbejdere, fordi immigranterne fra landet solgte deres arbejdskraft til en billigere løn end de urbane arbejdere. Det er det samme, der sker nu blot i en lidt større målestok. Det er flere mennesker – og menneskeskæbner – det drejer sig om, og det udspiller sig på baggrund af noget større sociale uligheder og tilsættes i højere grad nationalistiske eller etnocentristiske over- og undertoner. Modsætningen er den samme: kapitalen vil have konkurrence og billig arbejdskraft - og arbejderne tryghed og velstand.

I realiteten er alle reguleringer af disse forhold et udtryk for kompromis mellem interesserne, hvor parterne hele tiden prøver at få listet nogle reguleringer ind, der fremmer deres interesser. For tiden – og specielt her under krisen – er det kapitalinteresserne, der vinder frem, men de gør det på baggrund af et fælles liberalistisk paradigme, som vandt frem efter socialdemokratismens fallit i 1970erne. EU's indre marked er bygget på dogmet om den frie konkurrences fortræffeligheder, men det er suppleret med det, der blev kaldt den sociale dimension og den sociale dialog. Og det er denne dobbelthed alle EU-reguleringerne afspejler.

For at udligne forskelle mellem brancher, lande og regioner implementeres den samme dobbelthed: markedet anses som den store ligemager, men det suppleres med strukturfonde, sociale programmer og fælles reguleringer. Og det er naturligvis fælles reguleringer i Europa, der kan løse problemet. Hvis der var fælles regler og standarder ville social dumping ikke eksistere. Problemet er blot, at sådanne fælles reguleringer kun kan finde sted, hvis uligheden og forskellene forsvinder. Det er den fælles og delte logik, der er fremherskende. Formanden for ETUC vil ikke kræve ens reguleringer og lønniveau i Polen og i Danmark, thi hvad ville der så ske ifølge hendes tankegang? Så ville arbejdsløsheden eksplodere i Polen og medføre alle former for social uro osv.

I virkelighedens verden håber de fleste politikere og organisationsfolk på, at standarder og reguleringer gradvist nærmer sig hinanden – liberalisterne vil helst have dem begrænset mest muligt - og uligheder ikke længere kommer til at volde de helt store problemer.

En stor del af disse processer på fælles europæisk plan er naturligvis styret og påvirket af de enkelte lande, herunder Danmark, hvor en fælles europæisk regulering ofte imødeses med en vis skepsis. For det første af arbejdsgiverne, som helst blot vil have et helt frit marked, hvor konkurrencen kan udfolde sig, men også af fagbevægelsen, som er meget følsomme over for aftalesystemets fortsatte beståen. Denne såkaldte ’danske model’ har i mange år været en hellig ko, som ikke må røres. Selvfølgelig først og fremmest fordi det er aftalesystemet, de frie kollektive forhandlinger, der er fagforeningernes vigtigste funktion og eksistensgrundlag: en svækkelse af aftalesystemet ved at lovgivningen overtager reguleringen af de væsentligste elementer i arbejdskraftens udveksling mv., vil svække fagforeningerne yderligere.

Det er først og fremmest hensynet til denne voluntarisme, der får fagbevægelsen til at sige nej til lovgivning, herunder en almengørelse af overenskomsterne, som – hvis den blev gennemført så konsekvent som f.eks. i Frankrig – ville fjerne en del af usikkerhederne om lønniveauet og andre arbejdsbetingelser både for arbejdere i danske og udenlandske virksomheder.

Men det ville ikke løse hele problemet. De fleste overenskomster indeholder nogle meget fleksible bestemmelser – ikke mindst på lønspørgsmålet. Nogle funktionæroverenskomster har slet ingen angivelse af lønniveauet, og for langt de fleste arbejdere bestemmes lønnen gennem forhandlinger på den enkelte virksomhed. Kun 16 pct. af de ansatte i virksomheder under DA betales over et normallønsystem, hvor lønsatsen i princippet gælder alle. 62 pct. betales ud fra et mindstebetaling eller minimallønsystem, og 22 pct. er dækket af overenskomster uden en lønsats (tallene er fra 2007). Omkring 85 pct. skal altså forhandle deres løn på arbejdspladsen, hvilket netop er med til at gøre gennemsigtigheden utilstrækkelig specielt for en udenlandsk arbejdsgiver (det var et af de centrale punkter i Laval-dommen) og ikke mindst en udenlandsk arbejder. Hvad er så et lønniveau for en udenlandsk arbejder, når udstationeringsdirektivet taler om ’minimumløn’? Ja det er vel i mange tilfælde (hvor der er overenskomst) minimallønsatsen, som ofte kun udgør 50 eller 75 pct. af den faktiske løn.

I tilfælde hvor normallønsystemet dækker, vil der ikke kunne opstå social dumping og underbetaling.

Det er klart, at det er arbejdsgiverne, der er den største forhindring for en løsning af problemet med social dumping. Hvor fagbevægelsen er tøvende over for en effektiv regulering, er arbejdsgiverne direkte imod, hvilket bl.a. også viste sig ved de nys overståede overenskomstindgåelser. Men det var måske på tide, at fagforeningerne signalerede, at de måske var villige til at slagte en hellig ko om nødvendigt for at få gang i processen? Så kunne det være, at arbejdsgiverne var lidt mere medgørlige?

En middelvej, i stedet for at få lovgivning og almengørelse af overenskomsterne, ville være at få centraliseret løndannelsen og udbrede normallønsystemet. Det ville samtidigt fjerne nogle uligheder og uretfærdigheder i indkomstfordelingen i samfundet, foruden at det ville formindske konkurrencen og fremme solidariteten mellem arbejderne; men problemet er naturligvis, at det ikke løser problemet med de virksomheder, der ikke har overenskomst (over 1/3 af de ansatte i den private sektor er ikke dækket af en kollektiv overenskomst). Hvis arbejdsgiverne skal undgå lovgivning kunne de måske overveje noget sådant?

Referencer
Arnholtz, J., Hansen, N.W. (2011): Nye arbejdsmigranter på det danske arbejdsmarked, pp.109-132 i Larsen, T.P. (red.): Insidere og outsidere, København, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Hansen, J.A., Hansen, N.W. (2009): Polonia i København, LO-dokumentation 1/2009, København, LO.
LO (2011): Rapport fra udvalget om social dumping, København, LO.
Pedersen, L.M., Thomsen, T.M. (2011): Arbejdsmigration fra de nye EU-lande, pp.45-63 i Tidsskrift for Arbejdsliv, 13. årgang nr. 3.