Kritisk Debat

 



Aktuelt nummer : 16. årgang, februar-2020

 

 

 

 

Udskriftsvenlig version

 

10

 

 

Budgetloven foran revision: Afskaf den.

af Henrik Herløv Lund


Budgetloven er sat til at blive revideret her i foråret. I den følgende artikel redegøres i del I for lovens indhold, anledning og baggrund. Dernæst analyseres i del II Budgetlovens økonomiske effekt og konsekvenser - primært for kommunalt leveret velfærdsservice. Og endelig diskuteres i del III forslag til lempelser af loven og om det ville være økonomisk og EU politisk muligt helt afskaffe den.1

Del I: Budgetlovens indhold, anledning og baggrund.

Budgetlovens indhold.

Budgetlovens formål er i forlængelse af Finanspagten, at de offentlige finanser skal balancere eller udvise overskud, hvilket i Budgetloven nærmere bestemt betyder, at det såkaldt strukturelle (konjunkturrensede) underskud maksimalt må udgøre - 0,5 pct. af BNP.

For at sikre overholdelse af balancekravet er i loven indført en ”korrektions-mekanisme”, som indebærer, at der ved afvigelse fra balancekravet skal gennemføres korrigerende foranstaltninger, som nedbringer underskuddet med virkning fra det følgende finansår.

Endvidere indebærer Budgetloven, at der skal indføres bindende rammer for udgifter i hhv. stat, kommuner og regioner, at disse skal ligge fast for de følgende tre 3 år og at stat, kommuner og regioner hver især og hvert år skal holde sig inden for udgiftslofterne. Ved overtrædelse heraf træder skrappe økonomiske sanktioner i kraft i form af automatisk modregning i næste års bloktilskud/budget.

 

Figur: Systemet af 4-årige udgiftslofter. 2



Både serviceudgifter og indkomstoverførsler er omfattet af udgiftslofterne. Konjunkturafhængige udgifter – som fx  ​​​​ a-dagpenge – holdes dog uden for lofterne.

 

Anledningen til Budgetloven: Finanspagten.

Anledningen til, at SRSF – regeringen og et folketingsflertal i 2012 vedtog Budgetloven var EU ´s Finanspagt, som Euro - landene besluttede i 2012. Danmark var ikke automatisk omfattet af pagten. Men SRSF – regeringen og et folketingsflertal valgte alligevel at melde Danmark ind i den, hvor en række andre lande valgte at stå helt eller delvist udenfor pagten.

Finanspagten institutionaliserer en neoliberalistisk inspireret økonomisk politik med sparedoktrin og krav om overskud på de offentlige finanser. Pagten rummer et ”balancekrav”, et ”korrektionskrav” og et ”lovgivningskrav”:

”Balancekravet” indebærer, at de offentlige finanser skal være i balance eller endog udvise overskud (jfr. nedenfor). ”Kravet om korrektionsmekanisme” handler om, at der skal etableres en statsfinansiel korrektionsmekanisme, som automatisk aktiveres i tilfælde af betydelige afvigelser fra balancekravet. Og ”kravet om national lovgivning” går ud på, at balancekrav og korrektionsmekanisme skal indføres i national lovgivning.

Pagtens væsentligste element er balancekravet, som nærmere og mere præcist forklaret går ud på, at det såkaldt strukturelle (konjunkturrensede) underskud ikke må overstige en national grænse, der fastsættes af EU – kommissionen; Et såkaldt MTO (Middel Term Objektive). Oprindeligt var denne for Danmark fastsat til -0,5 procent af BNP, men 2014 hævede EU – kommissionen imidlertid denne grænse til -0,75 procent og i 2017 igen til – 1 procent.

 

Tabel: EU – kommissionens fastsættelse af Danmarks MTO = grænse for strukturelt underskud 2011 – 2022. 3



I Budgetloven valgte SRSF – regeringen imidlertid at fastlåse underskudsgrænsen på -0,5 pct. af BNP, hvorfor den i Danmark ikke er blevet forhøjet på trods af EU – kommissionens udmeldinger.

Grundlæggende er Finanspagten og EU – reglerne for det offentlige finanser dog præget af monetarismen og dens anbefaling af, at offentlige finanser bør være i balance og ikke bør udvise underskud og af monetarismens modvilje mod aktiv finanspolitik. Derfor er i Finanspagten – og dermed i Budgetloven – finanspolitikken lagt i snævre rammer for underskuddet, hvilket kan kritiseres for at trække imod en vedvarende stram finanspolitik.

Hertil kommer, at det strukturelle underskud også er et meget usikkert mål for finanspolitikken. Det strukturelle underskud beregnes ved at rense det faktiske, løbende underskud for konjunkturudsving og andre ”midlertidige” forhold. I Danmark fastsættes det strukturelle underskud af Finansministeriet, men da det som beskrevet i høj grad beror på skøn, hvad der er konjunkturelt respektive midlertidigt, kan den til enhver tid siddende regering meget langt hen ad vejen selv bestemme, hvorledes Danmarks strukturelle saldo er og hvilken grad af stram finanspolitik, som man vil føre.

 

Baggrunden for Budgetloven: Borgerlig økonomisk politik i Danmark 2001 - 2019.

Anledningen til vedtagelsen af Budgetloven var som anført Finanspagten, men Danmark var som beskrevet ikke automatisk omfattet. SRSF – regeringen og et folketingsflertal VALGTE imidlertid at melde Danmark ind og dermed, at Danmark skulle have en budgetlov. ​​ Baggrunden for det var, at Finanspagtens krav til og grænser for finanspolitikken i høj grad var i overensstemmelse med og kunne bruges i og af den borgerlige, neoliberalistisk inspirerede borgerlige økonomisk politik, som er blevet ført i Danmark fra 2001 og navnlig fra 2010 og til 2019.

Denne borgerlige, neoliberalistisk inspirerede økonomiske politik har handlet om at bremse væksten i de offentlige udgifter og om gennem skattelettelser og velfærdsbesparelser at omfordele fra offentligt til privat forbrug og fra offentlig sektor til privat sektor. Også SRSF – regeringen tilsluttede sig som bekendt VK - regeringens såkaldte ”genopretningspolitik”.

Da det offentlige forbrug til velfærdsservice udgør omkring halvdelen af de offentlige udgifter, har det siden 2001 været centralt for den borgerlige økonomiske politik at gennemføre en sparepolitik for velfærdsservice. Det skete i første omgang i perioden 2001 til 2009 ved at omfordele den økonomiske vækst, så den i højere grad gik til privat end til offentligt forbrug.

Denne omfordeling af væksten fra offentligt til privat forbrug er langt henad vejen lykkedes, idet hvor det offentlige forbrug fra 1993 til 2001 steg med 2,3 procent, reduceres denne vækst i perioden 2002 til 2008 til 1,78 procent.

Mens modsat væksten i det private forbrug i perioden 2002 til 2008 steg til 2,6 procent fra 1,7 procent i perioden 1993 til 2001.

Figur: Årlig gns. realvækst i BNP, offentligt forbrug og privat forbrug 1993 til 2001 og 2002 – 2009 4​​ 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Men fra 2010 skete det i anden omgang ved yderligere at sænke stigningstakten for det offentlige forbrug til direkte smalvækst. Her reduceres realvæksten i det offentlige forbrug fra i gns. 1,1 pct. fra 2012 til 2008 til i gns. 0,3 pct, i perioden 2013- 2017.

Budgetloven har været et centralt instrument i denne nedpresning af offentlig forbrugsvækst ved at lægge en økonomisk spændetrøje om de 75 procent af det offentlige forbrug, som forvaltes i kommuner og regioner

Figur: Årlig pct. vækst i offentligt forbrug 1993 – 2001, 2002-2007, 2008 – 2012 og 2013 – 2017(2018priser)5


Resultatet af den forstærkede sparepolitik fra 2010 har været, at det offentlige forbrug er blevet udhulet i forhold til de demografiske træk. Her måler det umiddelbare demografiske træk om velfærdsvæksten modsvarer udviklingen i befolkningens antal og sammensætning, mens det fulde demografiske træk måler, hvorledes det offentlige forbrug skal stige for at modsvare væksten i velstanden og give råd til nye ydelser og bedre kvalitet (fx ny medicin og nye behandlinger i sundhedsvæsenet).

I forhold til det umiddelbare demografiske træk har der gennem sparepolitikkens udhuling af offentlig velfærdsservice i perioden 2010 til 2019 været et akkumuleret efterslæb for det samlede offentlige forbrug på 12 mia. kr. og i forhold til det fulde demografiske træk på 40 mia. kr.

Figur: Akkumuleret ressourceefterslæb for samlet offentligt forbrug til velfærdsservice 2010 – 2019 i forhold til umiddelbart demografisk træk respektive fuldt demografisk træk, mia. kr. ​​ (2019 – niveau, afrundet). 6



Del II: Budgetlovens økonomisk – politiske funktion og konsekvenser for stat, kommuner og regioner.

Budgetloven amputerer offentlig finanspolitik.

Budgetloven har haft og/eller kan få en række skadevirkninger. For det første amputerer den handlerummet for statens overordnede økonomiske politik og navnlig for finanspolitikken. ​​ Budgetloven lægger stærke bånd på handlemulighederne i forhold til at dæmpe de negative virkninger for vækst og beskæftigelse af den næste økonomiske krise, idet de snævre underskudsgrænser vil begrænse staten i at føre en stimulerende finanspolitik, som modvirker krise, arbejdsløshed og vækstfald. Tværtimod kan de snævre underskudsrammer tvinge det offentlige til - i tilfælde at stærkt stigende udgifter til arbejdsløshedsunderstøttelse - at spare på velfærden.

Herudover forhindrer Budgetlovens underskudsregler
for det andet også fremadrettede offentlige investeringer i genopretning af velfærden og/eller i fremskyndelse og udbygning af den grønne omstilling. For sålænge det skattestop i kommunerne, som repeteres i de årlige økonomiaftaler og dermed må opfattes som en del af Budgetloven, dekreterer at skatterne ikke kan hæves, kan flere penge til velfærdsservice og/eller til grøn omstilling kun skaffes ved at skære ned på andre områder.

Og overordnet set indebærer Budgetloven hermed samlet set en væsentlig indskrænkning af Danmarks økonomisk – politiske selvstændighed.

 

Økonomisk handlerum og selvstyre amputeres i kommuner og regioner.

Hertil kommer – ikke mindst – en række skadevirkninger af Budgetloven i forhold til den decentralt forvaltede velfærdsservice i Danmark.

Anvendelsen af de offentlige forbrugsudgifter sker som sagt primært i kommunerne (godt halvdelen) og regionerne (godt en fjerdedel).
Derfor har det for den borgerlige økonomiske politik - især siden 2010 - været et centralt spørgsmål at få hånd om og lagt bånd på udgifterne til velfærdsservice i kommuner og regioner. Budgetloven har spillet en central rolle i denne bestræbelse ved at sætte regionerne og især kommunerne i en økonomisk spændetrøje, der har udhulet det offentlige forbrug til velfærdsservice her.

Det er for det første sket gennem stramme udgiftsrammer/udgiftslofter, som slet ikke har modsvaret de demografiske træk, men som for kommunernes vedkommende set over hele perioden for 2010 til 2019 tværtimod er blevet nedskåret, hvorved ressourcetilførslen til kommunerne hverken har holdt trit med det umiddelbare og slet ikke med det fulde demografiske træk. Hvor det offentlige forbrug til kommunal velfærdsservice skulle være steget med mellem 0,4 og 1 procent for at modsvare det demografiske træk, er serviceudgifterne i kommunerne tværtimod reduceret med -0,3 procent målt i 2019 priser.

Men
for det andet – og navnlig – er udhulingen af ressourcerne til decentralt leveret velfærdsservice, igen navnlig i kommunerne, sket gennem et benhårdt sanktions-system, som startedes op efter kommunalreformen, men som systematiseredes og udbyggedes med Budgetloven.

Herigennem er kommuner og regioner først blevet underlagt en budgetsanktion, hvor de straffes med reduktion af bloktilskud, hvis servicebudgetterne overskrider statens rammer. Videre kan de blive ramt af en regnskabssanktion i Budgetloven, som også indebærer træk i bloktilskud, hvis forbruget (= serviceregnskabet) overskrider budgetterne. Og endelig har kommunerne i de årlige økonomiaftaler også været omfattet af et skattestop, hvortil har været knyttet en skattesanktion med modregning i bloktilskud i tilfælde af overtrædelse af skattestoppet. Selvom dette som bemærket ikke direkte er en del af Budgetloven, må det betragtes som den del af det regelkompleks, som omgiver loven.


Konsekvensen af det hårde sanktionssystem anført ovenfor har været, at regionerne og navnlig kommunerne i en årrække for at undgå regeringens ”dummebøder” først ved budgetlægning i forhold til rammerne og dernæst i forbruget i forhold til budgetterne
har lagt sig på ”den sikre side” med betydelig ”luft” op til henholdsvis rammer og budgetter. ​​ Resultatet har været omfattende merbesparelser udover forringelserne gennem udgiftsrammerne. Siden 2010 har der i kommunerne frem til og med 2019 været samlede merbesparelser i budgetter og regnskaber på op imod 35 mia. kr.

 

Figur: Årlig merbesparelser på kommunernes serviceområde 2010 til 2019 – mia. kr., 2020 – niveau. 7

I regionerne har merbesparelserne på sundhedsområdet været mere begrænsede, men også her har Budgetloven kostet økonomisk, i alt har merbesparelser krævet 7½ mia. kr fra 2010 til 2019. Her er sparepolitikken dog især i stedet sket på medarbejdernes bekostning ved gennem årlige produktivitetskrav at tvinge medarbejderne til at løbe hurtigere og hurtigere.

 

Udhuling af det offentlige forbrug til velfærdsservice i kommuner og regioner.

Konsekvensen af udhulingen af udgiftsrammer/udgiftslofter i forhold til demografiske træk og af merbesparelser i forhold til de i forvejen udhuledes rammer har været en kraftig underfinansiering af velfærdsservice i regioner og navnlig i kommuner.

I kommunerne har der i perioden 2010 til 2019 i forhold til det umiddelbare demografiske træk været et akkumuleret ressourceefterslæb på 15 mia. kr. og i forhold til det fulde demografiske træk på 25 mia. kr.

Figur: Akkumuleret efterslæb i kommuner 2010 – 2019 i forhold til umiddelbart og fuldt demografisk træk. Mia. kr, 2019 – priser. 8

For regionerne har efterslæbet været noget mindre pga. af den højere politiske bevågenhed, som sundhedsområdet har nydt og fordi man i stedet har ført sparepolitik på medarbejdernes bekostning. I forhold til umiddelbart demografisk træk 2010 til 2019 har efterslæbet været på 1 mia. kr., men i forhold til fuldt demografisk træk udgjort 7½ mia. kr.

Resultatet af sparepolitikken har selvsagt været en dermed følgende udhuling af bemandingen og standarden i navnlig den kommunale velfærdsservice.

 

Figur: Serviceudgifter pr. indbygger  ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​​​ Figur: Antal fuldtidsbeskæftigede
i kommunerne
. 9 ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​ ​​​​ i kommunerne 2010 – 2017. 10
19 – opgave- og PL-niveau.


Del III: Revision eller afskaffelse af Budgetloven?

Forslag til lempelse af Budgetloven og perspektiver heri?

Op til revisionen af Budgetloven har været stillet en række forslag til lempelse af den, bl.a. fra Fagbevægelsens Hovedorganisation og fra KL og Danske Regioner.

Hovedforslagene fra FH har handlet om at ajourføre underskudsgrænsen for de offentlige finanser fra -0,5 procent til -1,0 procent, jf. EU – kommissione