Kritisk Debat

 



Aktuelt nummer : 15. årgang, oktober-2019

 

 

 

 

Udskriftsvenlig version

 

De nødvendige opgør

 

Af Jan Helbak medl. af Kritisk Debats redaktion

 

22. september 2019

 

Den 4. september indgik finansministeriet efter de obligatoriske positioneringer en økonomiaftale med Danske Regioner og den 6. september med Kommunernes Landsforening (KL). Ingen af aftalerne løfter ”velfærden nævneværdigt”. De er begge vedligeholdelsesaftaler, der viderefører det nuværende ”serviceniveau” – og ikke meget andet.

 

Danske Regioner havde krævet 2 mia. kr. på servicerammen for at kunne holde standarden. Organisationen fik 1,5 mia. kr. og erklærede sig tilfreds. KL havde opereret med mindst 3 mia. kr., men fik 1,7 mia. kr. Moderniserings- og effektiviseringsbidraget blev afskaffet og konverteret til velfærdsprioritering. Beløbet på 500 mio. kr. er det samme, men til forskel fra tidligere kan effektiviseringsgevinsterne blive i kommunerne og overføres til velfærdsopgaver.

 

Hvis de øvrige beregninger ellers er korrekte, og det ved vi ikke helt endnu, vil kommunerne stadig mangle 1 mia. kr. til det specielle socialområde, og vi ved heller ikke, om det overhovedet er muligt at holde sygehusbyggeriet indenfor de givne budgetrammer. Alle lover det, men indtil nu er det ikke lykkedes.

 

Alt afhængig af tilknytningen til den siddende regering takseres økonomiaftalerne som f.eks. hos Fagbevægelsens Hovedorganisation (FH) til et ”Løft til velfærd”. De enkelte fagforbund for offentligt ansatte er lidt mindre positive i deres vurdering, og på højre side repræsenterer borgmester Michael Ziegler den kritiske pol og i en sådan grad, at han i KLs bestyrelse stemte i mod aftalen.

 

Når vi måler velfærden – hvad måler vi så?

Hovedtemaet i vurderingerne er selvsagt, om økonomiaftalerne giver mere eller mindre velfærd til borgerne. Om de afspejler socialdemokratiets valgløfter om markante velfærdsløft i den kommende regeringsperiode. Med det referencepunkt må man sige, at velfærden i hvert fald ikke forringes med aftalen. Det forhold stod finansministeren i øvrigt også ved, da han præsenterede aftalen. De egentlige og mærkbare velfærdsforbedringer vil først komme med de næstfølgende aftaler.

 

Men nu var det økonomiske råderum ikke til mere, og som enhver ny finansminister havde han allerede dokumenteret en arv på minus 3,5 mia. kr. fra den tidligere regering. Tricket er både utåleligt og billigt. Men det virker rent regnskabsteknisk, og det har været det vigtigste i den aktuelle situation.

 

Nok om det. Temaet for denne kommentar er ikke en dechifrering af de mange og ofte indbyrdes modstridende tal, der både indgår i aftalerne og ikke mindst i de efterfølgende kommentarer og vurderinger.

 

Denne uges kommentar hæfter sig i stedet ved en overskrift i tidsskriftet NB-økonomi den 8. september, hvor to kommunalforskere refereres for at mene: ”Løft af velfærd gavner ikke den enkelte”. Underoverskriften lyder: ”Velfærdsløftet er ikke så stort, at der bliver mere service til hvert enkelt barn og ældre, vurderer professor”.

 

Hvis vi lige stopper op og ser nøje på de to udsagn, så er det slående, at man i aftaler, i vurderinger, i kommentarer osv. opererer med ”velfærd” som om, det er en entydig størrelse, hvor måleenheden er større eller mindre tilførsel af kroner og øre. Det næste, der springer i øjnene, er forestillingen om, at man kan måle, om en øget økonomisk ramme bliver til bedre service for det enkelte barn eller den enkelte ældre.

 

Således trukket frem fra resten af teksten bliver det næsten selvindlysende, at vi taler om størrelser, som om de på forhånd er entydigt defineret og af samme grund kan underopdeles helt ud på individniveau. I denne tankegang, som går igen og igen, overvintrer liberalismens inderste kerne, uden at vi skænker det en tanke i det daglige. Velfærd er lige siden Anders Fogh Rasmussen overtog regeringsmagten i 2001 blevet omsat til bestemte serviceydelser, som igen kan prissættes og fremstå som entydige størrelser. På sammen måde som en vare.

 

Men vi ved faktisk ikke meget om velfærdens tilstand i kommunerne, og hvad værre er, har vi ikke meget at måle den op imod bortset fra de kvantitative programmål, som ministerier, kommuner eller regioner opstiller hvert år som f.eks. ”antallet af overvægtige børn skal reduceres med x%” og mere i den dur. Af samme grund er vi også ude af stand til at vurdere, om vi effektiviserer eller blot gennemfører nedskæringer.

 

De omtalte effektmål er sparemål og ikke andet

Man kan selvfølgelig altid sætte effektmål op for en ydelse. Men man kan ikke indkapsle og neutralisere alle de uafhængige variable i tilknytning til ydelsen. Så ved vejs ende ved vi kun, at effekten af ydelsen er steget med et mindreforbrug af tid eller af andre input. Men om der er sket en eksternalisering, og problemet blot er forskubbet, opdager vi først langt senere, og så er vi lige vidt eller måske dårligere stillet. Men tiden til ydelsen er reduceret.

 

Det er et spørgsmål, om kommunerne overhovedet kan effektivisere (hvad det så i øvrigt betyder) og dokumentere en samlet effektivisering andet end som reduktioner af bestemte udgifter.

 

Alle vil selvfølgelig gerne løse opgaverne mere effektivt. Faktisk hører det med til menneskets historie. Faktisk er det et vigtigt element i historiens motor, at mennesket konstant forbedrer sine produktive kræfter. Men historien har også vist, at på et tidspunkt kan arbejdsprocesser og opgaveløsninger ikke forbedres indenfor de givne strukturer og rammer, og så er vi tilbage ved spørgsmålet om velfærd.

 

En bestemt pengemængde bestemmer velfærden – ikke omvendt

Den øvre ramme for økonomiforhandlingerne er budgetlovens abstrakte bestemmelser, som i øvrigt kan efterleves mere eller mindre rigidt, herunder den afledte serviceramme for hvert sektorområde. Formelt er rammesætningen politisk, men reelt er den teknisk og styret af abstrakte økonomiske måltal, så som at de offentlige budgetter skal være neutrale i 2025. Det giver et ganske bestemt udgangspunkt, som vi heller ikke tænker så meget over i hverdagen.

 

”Her har du en pose penge, se hvad du kan få for dem. Der er ikke flere, hvor de kommer fra, for vi skal være budgetneutrale i 2025”. Jamen, så er linjen jo lagt, hvor meget velfærd kan jeg få indenfor servicerammen? Det er det simple spørgsmål, og hvordan skal der så prioriteres. I forvejen har vi udelukket substantielle skattestigninger, og der er ikke meget, som kan skæres væk. Følg tankegangen til dens yderste logiske konsekvens, og vi får følgende: Råderummet og servicerammen er det bestemmende subjekt. Velfærden er det styrede objekt og kan af samme grund ikke defineres i andet end forsimplede serviceenheder. Men er det ikke præcist den måde, som enhver virksomhed opererer? Er det ikke den måde, en hvilken som helst lærebog i virksomhedsøkonomi er bygget op på? Præcis, og derfor er fremgangsmåden og de bagved liggende strukturer også en hindring for, at den socialdemokratiske regering og dens parlamentariske grundlag kan føre velfærdspolitik sammen med kommuner og regioner indenfor de givne rammer. Hele bøtten skal vendes 180 grader, og der skal som minimum gennemføres fire strukturelle opgør med liberalismens dominans og en omfattende folkelig debat om, hvad vi politisk forstår ved velfærd, og hvordan vi kan omsætte denne forståelse til konkrete politiske programpunkter som andet og mere end milde gavner fra oven til de trængende indenfor de forskellige ”velfærdssektorer”. Hvis altså regeringen vil overskride sin egen liberale skygge i positiv forstand.

 

De fire nødvendige opgør

Det første strukturelle opgør gælder afskaffelse af fritvalgsloven og dens mange aflæggere på næsten alle områder af dansk politik. Tankegangen i fritvalgsloven er, at der udloddes en pose penge, opstilles nogle servicestandarder, som prissættes, og så kan borgerne ellers frit vælge mellem offentlige og private udbydere. Fuldstændigt kalkeret efter markedet. Hverken mere eller mindre. Alle kæmper om at få mest muligt af kagen, og alle forventer, at alle snyder på vægten. Af samme grund sættes regel på regel, på regel og en hel hær af administratorer til at fakturere og kalkulere. Alle tænker og handler liberalt, og alle har næsten mistet troen på, at man kan tale sig til rette om, hvordan en opgave skal løses. For som ved det gamle akkordsystem er snyd indbygget i systemet som et vilkår. Hvordan mener nogen indenfor et sådant system at kunne definere, hvad velfærd er?

 

Det andet strukturelle opgør bliver med strukturreformen, som i sin indre kerne er en ophøjelse af fritvalgsloven til øverste politiske forvaltningsstruktur i Danmark. Amterne blev nedlagt. Regionerne kom i stedet, men uden skatteudskrivningsret og uden kommunalfuldmagt. Altså en politisk forvaltningsenhed, der skulle finansieres af de andre enheder. Staten og kommunerne. Tankegangen var den simple, at den, der betaler, også bestemmer musikken. Altså staten og kommunerne. Kommunernes bidrag kaldes Kommunal Medfinansiering (KMF) og er i dag på 23 mia. kr. Det har aldrig kunnet regnes rigtigt ud, men det skulle give kommuner incitament til at holde borgerne hjemme og ikke belaste det sygehussystem, som staten for størsteparten finansierer. Sammen med strukturreformen blev socialpolitikken helt underlagt beskæftigelsespolitikken under parolen ”en indgang”. Skjult udbudspolitik. Det amtslige specielle socialområde blev blæst til atomer. Velfungerende administrative og behandlingsmæssige netværk blev nedlagt, og kommunerne indgik i et sandt ræs for at rage flest mulige institutioner til sig som kommende handelsvarer. Det samme er sket på trafikområdet, men det her skrevne rækker til at stille spørgsmålet: Hvordan tror nogen, at man i en sådan struktur, som mest af alt minder om et ”indre marked”, kan tale om velfærd andet end som specifikke ydelser?

 

Det tredje strukturelle opgør er en afskaffelse at skattestoppet og det underliggende krav om ens standarder for næsten alt i kommuner og regioner. I realiteten er kommunerne blevet gjort helt afhængige af, hvad det eksisterende folketingsflertal vil tildele dem af serviceramme. Kommunernes borgere kan ikke selv bestemme, om de vil sætte skatten op for at nå de mål, som et flertal af dem er blevet enige om. Helt bortset fra, at en sådan forskellighed mellem kommunerne strider mod det liberale markedsprincip. At skattestoppet så har bidraget til at øge uligheden og vanskeliggøre udarbejdelsen af en solidarisk udligningsreform er noget andet. Men princippet om en fast etableret ramme for service går igen, og derved også tendensen til for alle at rage til sig og skabe en stemning, hvor forslag om forbedringer eller ændringer det ene eller det andet sted mødes som lidet hæderlige partsindlæg fra den ene eller den anden interessegruppe.

 

Hvilket leder frem til det fjerde og sidste opgør. Afskaffelsen af budgetloven og hele den logik, der ligger bag. Det skal absolut ikke regnes for et advokatur for statslig underskudspolitik, men skal først og fremmest opfattes som en grundlæggende kritik af den liberale logik, der ligger bag både budgetlov og serviceramme.

 

Selvfølgelig skal en regering på mellemlangt sigt stile efter at have styr på underskud og gæld. Men det er slet ikke problematikken. Det er derimod udgangspunktet: At man vilkårligt opstiller nogle måltal og herfra regner baglæns for at finde frem til, hvad befolkningen kan få af velfærdsgoder. I sin konsekvens skrives befolkningen og borgerne som demokratisk handlende aktører ud af historien. Tilbage står professionelle politikere og teknokrater i indtil flere lag på alle tre forvaltningsniveauer, som bestemmer det hele. Så kommer nogen, der skal udføre ydelserne efter standardmål og til sidst slutbrugerne, modtagerne – borgerne. Det er den såkaldte BUM-model.

 

Økonomiaftalernes fremtid ligger i to formuleringer – de er vigtige!

Nu står der imidlertid to vigtige formuleringer i begge økonomiaftaler. Regeringen vil gennemføre en ”selvstyrereform” og en ”sundhedsreform”, hvor man vil inddrage parterne (kommuner, regioner, fagforeninger, borgergrupper osv.) fra start til slut. Mere står der sådant set ikke, og det kan man heller ikke med rette forvente.

 

Men det vil være oplagt i et sådant samarbejde, som regeringen inviterer til, og som også vil involvere det parlamentariske grundlag, at tage fat på de fire strukturelle opgør. Kan man overhovedet effektivisere noget som helst, så længe alle på grund af fritvalgstænkningen og styringsideologien er tvunget til at ”tænke: Mig først”? Kan man forvente et omfattende og udbygget samarbejde om sundhed, sociale spørgsmål og trafik, så længe regionerne modtager lodrette ordre fra staten og er kronisk underfinansieret, og kommunerne presses til økonomisk at holde borgerne ude af sygehusene? Kan man forestille sig, at der kan findes nogenlunde ensartede måder at opbygge det nære sundhedsvæsen på, når kommunerne for at slippe for medfinansieringen har oprettet den ene ”hospitalssubstituerende” enhed efter den anden, der sine steder minder om små minisygehuse? Kan man forestille sig at få bugt med de markant voksende udgifter til det specielle socialområde, når kommunerne skal købe pladser hos hinanden, fordi det regionale system er brudt sammen som resultat af strukturreformen?

 

Hvis de fire strukturelle opgør og de afledte spørgsmål indgår i de kommende drøftelser af en selvstyrereform og en sundhedsreform, er der en rimelige chance for, at kommunernes og regionernes økonomi igen kan gøres politisk og de økonomiske rammer underlægges politisk drøftede og besluttede velfærdsmål, og hvor teknikken skal understøtte de demokratiske beslutningsprocesser og ikke de facto optræde som deres herre og vogter.

 

Skulle det blive en del af de annoncerede drøftelser og processer, er der både for regering, regioner og kommunerne en mulighed for at vriste sig fri af flere års liberalistisk tanketyranni, der har redet især socialdemokraterne, men også den øvrige venstrefløj som en ond ånd. Og ved at vende bøtten 180 grader og tage udgangspunkt i politiske velfærdsmål er der også udsigt til at vi kan blive fri for at høre på Ledelseskommissionens og de nye teknokraters patetiske vrøvl om ”Mere værdi for borgerne”. Slige udsagn vil sætte sig på tværs i trompeten, hvis borgerne allerede i udgangspunktet politisk er med til at definere, hvad der er brug for af velfærdsordninger, og hvad de skal koste.

 

 

 

 

 

 

 

 

5


Næste nummer udkommer 15. december 2019