Kritisk Debat

Kritisk Debat

 



Aktuelt nummer : 15. Årgang, juni-2019

 

Udskriftsvenlig version

Langsom nedsmeltning af velfærden (III): Udhulingen af skattesystemet (1985) 2002 til 2019

​​ af Henrik Herløv Lund

 

Over tre artikler har økonom Henrik Herløv Lund påvist, hvordan velfærden er blevet tilbagerullet de seneste tre årtier. I februarudgaven af Kritisk Debat blev velfærdsydelserne behandlet og i apriludgaven overførselsindkomsterne. Med indeværende artikel dokumenteres, hvordan også skattesystemet er blevet udhulet, hvilket har forringet såvel omfordelingen af indkomsterne som finansieringen af velfærdsstaten.

 

--


Indledning

De seneste årtier har der i Danmark overvejende været ført borgerlig økonomisk politik. Det er en politik, hvor borgerlige regeringer fra 2001 til 2011 og fra 2015 til i dag har været i front med forringelser af velfærden – en politik, hvis opkomst må søges i en stærk ideologisk inspiration fra neoliberalismen i 80’erne og 90’erne1 - en inspiration, som stadig er gældende i dag. Men også Socialdemokratiet har i flere perioder stået for en sådan neoliberalistisk inspireret ’reformpolitik’ og for sparepolitik over for velfærden.

Som vist i to artikler i de seneste to numre af Kritisk Debat har denne politik i de seneste årtier for det første forringet de brede velfærdsserviceydelser gennem en stadig stærkere nedskæring af væksten i det offentlige forbrug 2001-2019.2 Og også velfærdsstatens sociale sikkerhedsnet i form af overførselsindkomsterne har for det andet været genstand for forringelser allerede fra begyndelsen af 90’erne.3 Et tredje og sidste aspekt af nedsmeltningen af velfærdsstaten har været udhulingen af skattesystemet, hvorved progressionen heri og omfordelingen af indkomst herigennem er blevet stærkt forringet samtidig med, at finansieringen af velfærdsstaten er blevet undergravet.

I indeværende artikel analyseres i DEL I den gennem de seneste årtier førte borgerlige, neoliberalistisk og udbudsøkonomisk inspirerede skattepolitik overordnet set. I denne del behandles, hvorledes borgerlig økonomisk politik i Danmark igennem de seneste årtier har søgt at rulle velfærden tilbage. Det er ikke mindst sket gennem en skattelettelsespolitik siden 2001, som generelt har villet rulle finansieringen af velfærdsstaten tilbage og specifikt har villet reducere indkomstskatten for højere indkomsten. Konsekvenserne har været beskæring af skatteprovenuet til finansiering af velfærden, navnlig fra indkomstskatten.

I DEL II behandles først skattepolitikken fra 1987 til 2000, hvor sigtet navnlig er at reducere marginalskatterne, især de øverste, men dog fuldt ud finansiere disse skattereduktioner gennem skatteomlægning. Dernæst behandles i denne del skattepolitikken siden 2001, hvor sigtet skifter fra at omlægge skatten til decideret at reducere indkomstskatten, igen navnlig for de højere indkomster. Og til sidst behandles hvorledes denne ’skattelettelsespolitik’ forsætter, i et vist omfang modereres under Thorning-regeringen 2012-2015 og igen søges fortsat under Løkke-regeringerne fra 2016 men under stigende modstand. Endelig analyseres skattestoppet og konsekvenserne heraf for boligskatterne.

I DEL III analyseres konsekvenserne af indkomstskattelettelserne for henholdsvis indkomstfordelingen respektive finansieringen af velfærden gennem skattesystemet. Videre søges i DEL IV indkredset fordelingseffekt og provenuvirkning af skattestoppet 2001-2020 og aftale om nyt boligbeskatning fra 2021.

Sidst behandles i DEL V behandles den borgerlige skattelettelsespolitik konsekvenser for uligheden og den overordnede borgerlige økonomiske politiks konsekvenser for skattevæsenets effektivitet.

 

DEL I: ANGREB PÅ SKATTESYSTEMET FRA BORGERLIG ØKONOMISK POLITIK OG SKATTEPOLITIK (1985) 2001 – 2019

 

1. Flere årtiers borgerlig økonomisk politik for nedskæring af velfærden

Der har i Danmark i de seneste årtier været ført en overvejende borgerlig økonomisk politik, som har medført en langsom nedsmeltning af velfærden. De borgerlige Fogh og Løkke-regeringer i 00’erne og 10’erne har været i front med denne velfærdsforringelsespolitik. Men også SRSF-regeringen 2012-2015 bekendte sig til at føre borgerlig økonomisk politik og Socialdemokratiet slog allerede i 1990’erne under Nyrup delvist ind på en neoliberalistisk inspireret og gennem New Labour-formidlet politik. Eksempler herpå er dagpengeforringelserne, indførelsen af New Public Management i det offentlige og marginalskattenedsættelserne.

Baggrunden for den borgerligt anførte offensiv mod velfærden skal søges i en ideologisk påvirkning fra neoliberalismen fra 1990’erne og frem. Men selvom denne indflydelse manifesterede sig i et borgerligt projekt for tilbagerulning af velfærdsstaten og indførelse af en mere (neo)liberalistisk samfundsmodel, så blev en sådan anden samfundsorden imidlertid sjældent sat direkte og åbent på den politiske dagsorden af borgerlige politikere og økonomer. For ikke direkte at udfordre befolkningen med åbent at ville forringe den almene velfærd har fremgangsmåden tværtimod igen og igen været - under påberåbelse af at ville fremtidssikre velfærden - gennem enkeltstående ’reformer’ og besparelser at skære endnu en skive af pølsen; dvs. at vænne befolkningen til det, jeg kalder en langsom nedsmeltning af velfærden.

Det maskerede og snigende opgør med velfærdsstaten har siden 2001 været fremgangsmåden for de borgerlige regeringer.

Nærmere bestemt har denne borgerlige økonomiske politik for tilbagetrængning af velfærden sat ind på en opbremsning af velfærden på tre felter:

  • Væksten i det offentlige forbrug til velfærdsservice skulle i første omgang sænkes til under velstandsstigningen og så i anden omgang til under det demografiske træk.4

  • Den samfundsmæssige omfordeling via overførselsindkomster skulle først svækkes og siden rulles tilbage.5

  • Og endelig skulle skattelettelser reducere progressionen i og omfordelingen via skattesystemet og - gennem at undergrave finansieringen af velfærden - fremtvinge velfærdsbesparelser.

 

2. Neoliberalistisk og udbudsøkonomisk inspireret skattepolitik 1990-2018

Et hovedvirkemiddel for opbremsning i og tilbagerulning af velfærden har således været en række skattereformer fra 1987 og frem, navnlig fra 2001. Disse reformer satte i 1990’erne først ind på at reducere marginalskatterne, navnlig de øverste af disse. Siden fra 2001 skiftede skattereformerne sigte til at gennemføre egentlige skattelettelser i indkomstskatten, primært for de højere indkomster.

Baggrunden for angrebet på skattesystemet må søges i et skift i den fremherskende overordnede økonomiske teori og politik fra 1980’erne og frem, væk fra keynesianisme og over mod en neoliberalistisk og udbudsøkonomisk inspireret økonomisk tænkning og politik. Dette skifte manifester sig ikke mindst i skatteteori og -politik. Centralt i den nye skattepolitiske tænkning er ikke mindst opfattelser af, at (top)skattelettelser øger arbejdskraftudbud, beskæftigelse og velstand, og at dette sker gennem såkaldte dynamiske effekter, som gør skattelettelser mere eller mindre selvfinansierende.

Denne tænkning ligger bag en række skattereformer i Danmark fra 1980’erne og frem, som er inspireret af neoliberalistisk og udbudsøkonomisk inspirerede skattereformer i USA og Storbritannien i samme periode. Den ny skattepolitik fremmes i Danmark ikke mindst af stigende neoliberalistisk inspiration i arbejdsgiver- og erhvervsorganisationer og i borgerlige medier og efter årtusindskiftet navnlig af fremkomsten af den neoliberalistiske økonomiske anti-skatte-tænketank CEPOS, kraftigt støttet af de store selskaber og erhvervsorganisationer.

Denne udvikling i skattepolitikken starter i Danmark allerede så småt under Nyrup-regeringerne i 90’erne - ​​ ja, helt tilbage til Schlüter-regeringens sidste år er man inspireret af udenlandske skattereformer og søger at komme skattemodstanden imøde gennem at omlægge beskatningen, så man kan reducere marginalskatterne. Men den neoliberalistiske og udbudsøkonomiske inspiration tager for alvor fart under de borgerlige regeringer efter årtusindskiftet, hvor sigtet ikke bare er at reducere marginalskatterne, men at gennemtvinge egentlige skattelettelser og reducere skattetrykket og dermed undergrave finansieringen af velfærdsstaten. Denne skattelettelsespolitik videreføres et godt stykke hen ad vejen af SRSF-regeringen og forsøges også videreført af den seneste borgerlige regering fra 2015 til i dag.

Politikken for omlægning af beskatningen havde i 1980’erne og 1990’erne tre centrale fokusområder:

  • På den ene side: Reducere marginalskatterne, navnlig de højere marginalskatter

  • MEN på den anden side: Skattenedsættelser finansieres fuldt ud ’krone for krone’, ikke mindst ved at udvide skattebasen gennem at reducere fradrag, ikke mindst fradrag for renteudgifter.

  • Endelig også at øge skatteprovenuet (for at finansiere indkomstskattelettelserne) gennem bruttobeskatning og øgede afgifter, navnlig miljø og energiafgifter.

Med folketingsvalget i 2001 slutter denne ’omlægningsfase’ i skattepolitikken, som herefter går over i en ’skattelettelsesfase’. I denne periode har skattereformerne især haft fokus på følgende:

  • Decideret lettelse af indkomstskatten for navnlig mellem- og højere indkomster.

  • Også lempelse af beskatningen for mellem- og højere indkomster på andre skatteområder, fx ejerboligbeskatningen (skattestop).

  • Skattelettelser finansieres efterhånden ikke ’krone for krone’ gennem forhøjelse af andre skatter, men i finansieringen indregnes mere og mere besparelser på velfærdsudgifter samt de såkaldte ’dynamiske effekter’.

 

3. Skattesystemet som helhed og udviklingen her i 1985-2019 i lyset af den borgerlige skattepolitik

Den borgerlige skattepolitik siden sidst i 1980’erne har konsekvenser både for skattetrykket og skatternes sammensætning i Danmark.

De samlede skatter og afgifter i Danmark beløb sig i 2017 til 1000 mia. kr. svarende til 46,5 pct. af BNP. Skattetrykket steg i 1970’erne og begyndelsen af 1980’erne betydeligt under udbygningen af velfærdsstaten. Men inspireret fra amerikanske og engelske skattereformer vinder fra midten af 1980’erne også i Danmark en skattepolitik frem, der i første omgang søger at bremse stigningen i skattetrykket og i anden omgang sigter på egentlig reduktion af dette.

 

Figur: Skattetrykket i Danmark 1971-20166

 

Opbremsningen i skattetrykket lykkes fra midten af 1980’erne langt hen ad vejen, og det lykkes i perioder ovenikøbet for borgerlige regeringer at sænke skattetrykket, navnlig efter årtusindskiftet: Schlüterregeringen sidst i 1980’erne, Fogh-regeringen først i 00’erne og Løkke-regeringen sidst i 00’erne og først i 10’erne.

Også for skatternes sammensætning får den borgerlige skattepolitik konsekvenser. Udbygningen af velfærdsstaten fra sidst i 1960’erne og frem var i høj grad finansieret gennem stigning i indkomstskatten. Men under krisen i 1970’erne og Schlüterregeringen i 1980’erne bremses stigningen heri, hvilket et godt stykke hen ad vejen videreføres under 1990’ernes Nyrup-regeringer. Efter årtusindskiftet fastholdes denne opbremsning langt hen ad vejen af de borgerlige regeringer i 00’erne og 10’erne, og det lykkes i perioder for disse ligefrem at presse indkomstskattetrykket ned igen, kun afbrudt af en lille stigning under højkonjunkturen 2004-2007 og under Thorning-regeringen 2012-2015. Opbremsningen i indkomstskattetrykket opvejes i et vist omfang af en stigning i de degressive forbrugsafgifters andel af det samlede skattetryk.

DEL II: UDHULINGEN AF INDKOMSTSKATTEN (1985) 2001-2018

4. Skatteomlægning 1987 – 2000 reducerer navnlig øverste marginalskat

Fra midten af 1980’erne og frem til 2000 handlede hovedbestræbelsen i dansk skattepolitik – inspireret af neoliberalistisk inspirerede udenlandske skattereformer – om at reducere marginalskatterne i indkomstskatten. Dette er hovedsigtet både med Sclüterregeringens 1997-skattereform (”Kartoffelkuren”), Nyrups 1994-skattereform (”Ny kurs mod bedre tider”) og Nyrups 1999-skattereform (”Pinsepakken”). Nedsættelsen af marginalskatterne videreføres af de borgerlige regeringer i 00’erne, men nu som deciderede skattelettelser.

Til forskel herfra tilstræbte navnlig de socialdemokratiske skattereformer i 1990’erne en vis fordelingspolitisk balance i reduktionen af marginalskatterne, således at disse reduceredes på alle niveauer, men dog mest for de øverste marginalskatter. Denne bestræbelse fra Nyrup på at reducere marginalskatterne, navnlig de øverste, fortsattes under de borgerlige regeringer fra årtusindskiftet og frem. Den øverste marginalskat reduceres herigennem fra og med 1986 til 2011 med omkring 17 pct. point fra 73,2 pct. til omkring 56 pct. Her har den siden stort set ligget (bortset fra en langsom gradvis pristalsmæssig opregulering til 56,5 pct. i dag). ​​ Endvidere tilgodesås de højeste indkomster også særligt gennem Schlüter-reformens nedsættelse i 1987 af skatteprocenten for kapitalindkomst fra 73 til 50 pct.

 

Figur: Marginalskatteprocenter for personlig indkomst, ekskl. arbejdsmarkedsbidrag 1986 - 2003 (udvalgte år)7

 


Indtil 2000 opvejes bestræbelserne på især at reducere den øverste marginalskat dog til en vis grad af en bestræbelse fra især Nyrup-regeringerne på en vis fordelingspolitisk balance, ved at de forskellige skattetrin
selv bidrog til finansieringen af sine marginalskattelettelser gennem reduktion af egne fradrag og/eller gennem betaling af nye skatter og afgifter i et omfang, der et godt stykke ad vejen modsvarede den modtagne skattelettelse.

Og hvad angår finansieringen af velfærden var målet i denne periode, at skattereformerne var fuldt finansierede (krone til krone), således at det offentlige forbrug ikke blev undergravet.

Denne ambition om en vis balance i marginalskattelettelser, og om at nedsættelse af skatteprocenter modsvareredes af reduktion i fradrag, lykkedes i størst udstrækning gennem sænkning af rentefradraget, der af Schlüter fik skatteværdien nedsat også fra 73 til 50 pct., hvilket fortsattes i Nyrups-regeringens 1999-reform, hvor skatteværdien af rentedraget yderligere nedsattes fra typisk 46 pct. til 40 pct. Endvidere forringede også 1994-reformen indirekte skatteværdien af ligningsmæssige fradrag og navnlig af rentefradraget ved at indføre en bruttoskat (det såkaldte ”arbejdsmarkedsbidrag”) uden fradragsret.

Til gengæld var der større fordelingspolitisk skævhed i det andet finansieringselement: Nye/højere grønne afgifter. I Nyrups 1994-reform indførtes grønne afgifter for 12 mia. kr. på trafik, energi og vand. Og med Nyrups 1999-reform forhøjedes de grønne afgifter på fyringsolie, naturgas, kul, el og benzin. Tiltagene gav for så vidt god miljøpolitisk mening, men var til gengæld mere fordelingspolitisk skæve, idet afgifter på energi og vand har det med at vende den tunge ende nedad (= være degressive).

5: Skattelettelsespolitik 2001-2011 primært for de højere indkomster

Nedsættelserne af marginalskatterne fortsatte som anført under VK-regeringerne skattereformer 2001-2011: Foghs skattereform fra 2003/2004 (”Lavere skat på arbejdsindkomst” og ”Forårspakke 1.0”), 2007-reformen (”Lavere skat på arbejde”) og 2009-reformen (”Forårspakke 2.0”).

Men hovedsigtet i denne periode er ikke længere en vis fordelingspolitisk balance imellem reduktionerne i skatteprocenter for de forskellige indkomstgrupper, og sigtet er heller ikke længere fuldt finansierede skattereformer. I stedet ændres sigtet for det første mod dediceret at lette indkomstskatten for navnlig de højere indkomster og for det andet mod decideret at lette skattetrykket som sådan dvs. mod at skære i finansieringen af det offentlige forbrug og overførselsindkomsterne.

Den borgerlige skattepolitiks andet mål om især at tilgodese de højere indkomster realiseres gennem gradvise forhøjelser over flere på hinanden følgende skattereformer af grænsen for både mellemskat og topskat. I Foghs 2004-reform ”Lavere skat på arbejdsindkomst” og ”Forårspakke 1.0” (også 2004) er det væsentlige indhold - trods at overskriften taler om ”arbejdsindkomster” - en forhøjelse af mellemskattegrænsen med i alt op mod 50.000 kr.8 Og i 2009 afskaffes mellemskatten helt i ”Forårspakke 2.0 med virkning fra 2010.9

Dette er ikke bare til fordel for mellemindkomsterne men reducerer også skatten væsentligt for de højere indkomster, som nu slipper helt for at betale mellemskat. Samtidig er de højeste indkomster yderligere blevet tilgodeset gennem successive forhøjelser af topskattegrænsen i alle skattereformerne siden 1986, men navnlig i skattereformerne fra 2001, hvilket kulminerer i skattereformerne i 2009 og 2012 med gradvise forhøjelser på i begge tilfælde 60.000 kr.10

 

Figur: Forhøjelse af topskattegrænse 1994-201611

 

 

 

 

 

Herigennem var marginalskattenedsættelserne langt større for mellemindkomster mellem 250.000 og 350.000 kr. og allerstørst for højere indkomster fra 350.000 og op til 500.000 kr. På denne baggrund er det ikke overraskende, at de højere indkomster kommer ud af skattereformerne med de største gevinster.

Den borgerlige skattepolitiks mål om at nedsætte beskatningen som sådan realiseredes i flere reformer direkte ved, at disse enten ikke eller kun delvist er finansierede. Således var Foghs 2003/04-reform mere eller mindre ufinansieret, også Fogh’s 2007-reform var delvist ufinansieret, og endelig var VK‘s 2009-reform i de første år også underfinansieret. Samtidig med at ”skattereformerne” ikke længere fuldt ud finansieres gennem forhøjelse af andre skatte og afgifter, begynder de borgerlige regeringer først at indregne umiddelbare, direkte udgiftsbesparelser som finansiering og senere også at operere med ”træk på råderum”, hvilket jo er det samme som en fremtidig besparelse på ressourcerne til velfærd. Endelig tager man også fat på at kalkulere med tvivlsomme ”dynamiske effekter”, først som en ”bigevinst” ved reformerne, siden som direkte finansiering af skattelettelser. I 2009-reformen antages således, at øget arbejdskraftudbud på omkring 19.300 fuldtidspersoner varigt vil give den ”sidegevinst” at styrke de offentlige finanser med + 5½ mia. kr. Og i Thorning-regeringens 2012 skattereform indregnes direkte + 2,7 mia. kr. i dynamiske effekter som finansiering af reformens skattelettelser.

 

Tabel: Arbejdsudbudseffekt af større reformer siden 2001 på arbejdskraftudbud i 2020 (fuldtids-personer) 12

 

 

6. Skattereformer og aftaler 2012-2019: Skattelettelsespolitik fortsættes, men modereres og bremses

Med SRSF-regeringens skattereform fra 2012 er der på den ene side tale om en fortsættelse af VK-regeringens politik med at lette skatten for de højere indkomster, idet topskattegrænsen som beskrevet forhøjes med yderligere 60.000 kr. Og denne fordelingspolitiske skævvridning i reformen får en yderligere dimension, da skatteletterne i reformen delvist finansieres gennem forringelse af satsreguleringen af overførselsindkomsterne.

Samtidig fortsætter Thorning-regeringen også i sporet fra VK’s påbegyndelse af at kalkulere med øget arbejdskraftudbud og dynamiske effekter, da man som anført ligefrem indregner + 2,7 mia. kr. i dynamiske effekter som finansiering af skattelettelserne.

Samtidig prøver man dog på den anden side i et vist omfang at moderere VK-regeringernes relativt ensidige tilgodeseelse af de højere indkomster ved også at tilgodese almindelige lønmodtagerindkomster gennem en større, gradvis forhøjelse af beskæftigelsesfradraget fra 5,6 til 10,64 pct.

Der har fra de efterfølgende borgerlige Løkke-regeringer: Venstreregeringen og VLAK-regeringen tydeligt været store ambitioner om at forsætte skattelettelsespolitikken til fordel for de højeste indkomster, men dette er som bekendt blevet bremset DF og Socialdemokratiet.

Dette har dog ikke forhindret Løkke-regeringerne i at gennemføre andre pænt store lempelser for de højeste indkomster gennem reduktion i aktiebeskatning og reduceret registreringsafgift for dyre luksusbiler13 og gennem at øge pensionsfradrag for navnlig store indkomster.14

DEL III: INDKOMSTSKATTELETTELSER FOR 52 MIA. KR. HAR TILBAGERULLET INDKOMSTOMFORDELINGEN OG FINANSIERINGEN AF VELFÆRDEN

7. De rigeste har scoret kassen på indkomstskattelettelserne

Indkomstskattelettelserne i skattereformerne siden 2001 er primært gået til de i forvejen økonomisk velstående. De samlede bruttoskattelettelser (ekskl. finansiering) siden 2001 beløber sig til et provenu på 52 mia. kr., men heraf er lettelser for over halvdelen, nærmere bestemt på 29 mia. kr., gået til de rigeste 20 pct. og de rigeste 10 pct. alene har fået skattelettelser for 19 mia. kr.

Ser vi på den absolutte fordeling (i kroner og øre) af indkomstskattelettelser på indkomstgrupper (deciler) er skattelettelsespolitikkens hovedeffekt, at jo højere indkomst desto større gevinst. Skattereformerne siden 2001 har samlet givet en lempelse på +33.000 kr. til de 10 pct. rigeste, mens de 10 pct. fattigste kun har fået +1000 kr. Den øverste ene procent af de allerrigeste har ovenikøbet fået en gevinst på +81.000 kr.

 

Figur: Samlede brutto*lettelser i indkomstskatten i tusind kr. som følge af skattereformer siden 2001, fordelt på indkomstdeciler (2017-prisniveau)15